袁岳霞，鐘　偉

(湖北文理學(xué)院　經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北　襄陽　441053)

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法治視域下美麗鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“破”與“立”

袁岳霞，鐘偉

(湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北襄陽441053)

摘要：十八大以來，美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)浪潮席卷全國，建設(shè)規(guī)模和速度均取得了可喜的成績。但是其中一些粗放式的發(fā)展方式使得生態(tài)問題凸顯，出現(xiàn)了較多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受到損害。必須破除建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，用法治思維來管控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建相應(yīng)的防控體系。對(duì)建設(shè)過程中存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)事前有效預(yù)防、事后規(guī)范處理，實(shí)現(xiàn)依法建村、治村，切實(shí)保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

關(guān)鍵詞：美麗鄉(xiāng)村；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；防控體系；依法治國

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和成因

在全國如火如荼建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過程之中，由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村治理模式，加之在農(nóng)村大力發(fā)展生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的大背景之下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露出來，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不容樂觀。

(一)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

1.焚燒秸稈等行為致使農(nóng)村空氣污染嚴(yán)重

空氣污染通常是指由于人類活動(dòng)或自然過程引起某些物質(zhì)進(jìn)入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達(dá)到足夠的時(shí)間，并因此危害了人類的舒適、健康和福利或環(huán)境的現(xiàn)象[1]。污染源主要來自工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸工具等，主要在城市比較嚴(yán)重。而在農(nóng)村，由于工業(yè)化程度比較低，空氣污染源與城市有所不同，主要是由于生活垃圾以及家畜排放物的處理不善導(dǎo)致?lián)]發(fā)出的有毒有害氣體，加上焚燒秸稈等產(chǎn)生的大量粉塵等。

每年夏收、秋收時(shí)節(jié)，既是收獲的時(shí)節(jié)，也是一年一度的的秸稈焚燒的高發(fā)期[2]。隆隆黑煙遮天蔽日，人為污染了農(nóng)村的大氣環(huán)境，不僅使得農(nóng)村的空氣質(zhì)量下降，同時(shí)由于氣流運(yùn)動(dòng)，也加重了城市本來就很嚴(yán)重的霧霾天氣。因此，農(nóng)村的垃圾焚燒行為使本就脆弱的環(huán)境更加惡化。

2.毀林開荒等行為致使農(nóng)村水土流失嚴(yán)重

水土流失是指人類對(duì)土地的利用，特別是對(duì)水土資源不合理的開發(fā)和經(jīng)營，使土壤的覆蓋物遭受破壞，裸露的土壤受水力沖蝕，流失量大于母質(zhì)層育化成土壤的量，土壤流失由表土流失、心土流失而至母質(zhì)流失，終使巖石暴露的現(xiàn)象[3]。人多地少是我國的一個(gè)基本國情，在農(nóng)村，這種矛盾更加尖銳。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大量村民選擇了那些本不適合進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng)的坡地、林地，在毀去地表植被之后種上農(nóng)作物或者經(jīng)濟(jì)林木。由于農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林木的生長周期有限，其保持水土的能力有限，雖然都是那一抹綠色，但是一遇到強(qiáng)對(duì)流天氣，由于地表缺乏附著物，山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，水土流失非常嚴(yán)重。

3.垃圾的無序處理致使“垃圾圍村”

隨著農(nóng)村人口的增長、生活水平的提高，生活垃圾的數(shù)量急劇增加。由于缺乏制度性、組織性的垃圾處理體系，加之村民也沒有養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣(如垃圾裝袋、垃圾分類等)，使得垃圾得不到有效處置。另外，由于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中化肥的大量使用，家畜排放物等傳統(tǒng)有機(jī)肥料使用量減少，致使家畜排放物得不到有效處置。大量生活垃圾堆積在房前屋后，家家基本上都有屬于自己的“垃圾場”，“垃圾圍村”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

4.水體污染嚴(yán)重

水是生命的發(fā)源地，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)[4]。但是由于不合理的生產(chǎn)生活方式，特別是生活污水未經(jīng)處理排放、大量垃圾直接傾倒到河里致使地表水污染嚴(yán)重，地下水同樣也不能幸免。相當(dāng)一部分水體污染日益嚴(yán)重，嚴(yán)重威脅到村民的飲水安全。

(二)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之成因分析

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有其主客觀因素，二者共同造成了當(dāng)下農(nóng)村嚴(yán)重的環(huán)境問題。

1.主觀因素

傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的束縛我國曾長期處于封建社會(huì)，受封建意識(shí)形態(tài)的熏陶與束縛，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和農(nóng)耕文化觀念濃烈。廣大農(nóng)民受教育的程度普遍較低，改革開放以后，一大批年齡較輕、文化程度較高的農(nóng)民外出務(wù)工，留守農(nóng)村的農(nóng)民基本上以婦、幼、老人為主體，他們的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)意識(shí)并不強(qiáng)烈，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)卻更加濃厚，生產(chǎn)生活方式更加傳統(tǒng)[5]。受傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習(xí)慣的影響，仍停留在農(nóng)耕火種的傳統(tǒng)觀念中，“焚燒后灰分深翻還田”，認(rèn)識(shí)不到秸稈焚燒對(duì)于空氣的污染，認(rèn)為焚燒秸稈之后留下的灰燼是很好的肥料，于是焚燒行為此起彼伏，致使農(nóng)村的空氣污染嚴(yán)重。

農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄在根深蒂固的傳統(tǒng)觀念影響下，“農(nóng)村地大物博，環(huán)境自凈能力強(qiáng)，污染危害不足掛齒”“農(nóng)村主要是經(jīng)濟(jì)落后，并非環(huán)境落后”等觀念大行其道，并在此類觀念的影響下，逐步形成了農(nóng)民對(duì)環(huán)境保護(hù)的思想誤區(qū)。在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的大量垃圾與廢棄物，在未經(jīng)處理的情況下，隨意丟棄，在積聚到一定數(shù)量之后，將其焚燒處理或傾倒河道中或掩埋于地下，由于環(huán)保意識(shí)淡薄，他們反而認(rèn)為這是最正確、最經(jīng)濟(jì)的處理方式。

2.客觀因素

秸稈等再利用處置成本高在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活方式下，秸稈的用途很多：燒飯、取暖、建房、喂牲口等等，但隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大變革，能用到秸稈的地方越來越少，加之農(nóng)業(yè)大規(guī)模機(jī)械化，秸稈幾乎都被打碎，散落的到處都是，而這種打碎的秸稈對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說都已經(jīng)是無用之物[6]。于是秸稈的處理成了農(nóng)民頭痛的問題，焚燒無疑成為了最經(jīng)濟(jì)的處理方式，這也是焚燒行為屢禁不止的原因所在。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，各種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的比例不盡合理。農(nóng)村主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，且第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部農(nóng)、林、牧、副、漁各行業(yè)比例不協(xié)調(diào)。由于農(nóng)業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部所占的比例很大，而我國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以種植業(yè)為主，其發(fā)展非常依賴于土地。人多地少是我國的一個(gè)基本國情，在農(nóng)村，這種矛盾更加尖銳。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就必須增加土地供給，毀林開荒就成為了比較實(shí)際的選擇。

基礎(chǔ)設(shè)施不足，公共服務(wù)缺乏由于農(nóng)村人口的增長以及生活水平的提高，生活垃圾的數(shù)量急劇增加而缺乏垃圾收集處理設(shè)施，村內(nèi)環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局不合理，特別是村莊的垃圾箱、垃圾池等數(shù)量、位置設(shè)置不合理。此外，村內(nèi)保潔等公共服務(wù)的缺乏，致使垃圾等得不到有效處置，“垃圾圍村”的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

法制不健全，政府監(jiān)管缺位我國自建立環(huán)境保護(hù)制度以來，環(huán)境污染防治的重點(diǎn)一直是工業(yè)污染和城市污染，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有意無意地被忽視或輕視。城市工業(yè)和生活污染向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村環(huán)境污染與生態(tài)破壞日顯突出。在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”立法模式下，國家環(huán)保立法把更多的立法資源投在城市環(huán)境上，使得農(nóng)村環(huán)境遭受了人為的制度性傾斜，造成了農(nóng)村環(huán)境實(shí)際上的法律白條[7]。立法的缺失，導(dǎo)致了國家監(jiān)管責(zé)任的缺失，致使農(nóng)村環(huán)境在無序中不斷惡化。

環(huán)境治理資金缺乏由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和層次均不是很高，很多地方仍在向著脫貧致富的方向不斷奮斗。環(huán)境治理需要的資金量是巨大的，而村(居)委會(huì)并沒有設(shè)置專項(xiàng)資金來解決垃圾處理費(fèi)、保潔人員工資等問題，面對(duì)污染治理，往往也是心有余而力不足。

問責(zé)機(jī)制不健全在農(nóng)村發(fā)生污染行為之后，由于缺乏相對(duì)應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，行為人不需要付出任何代價(jià)，也不需要對(duì)其污染行為進(jìn)行補(bǔ)救，而對(duì)此負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的主體也不會(huì)因其失職受到問責(zé)(追究)，間接放任了農(nóng)村污染的發(fā)生。

二、“破”——破除美麗鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村須依托生態(tài)文明，通過建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型鄉(xiāng)村，打造生產(chǎn)空間集約高效、生態(tài)空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的美好家園[8]。為此，針對(duì)存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，必須有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施以破除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

(一)加大宣傳力度，提高村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)

要通過宣傳提升村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，針對(duì)農(nóng)村實(shí)際，因地制宜地采用適當(dāng)?shù)男麄鞣绞健ａ槍?duì)目前農(nóng)村空巢化現(xiàn)象以及留守老人和留守兒童的現(xiàn)狀，應(yīng)針對(duì)不同的群體采用不同的宣傳方式，而不能一味采取傳統(tǒng)的宣傳方式諸如打橫幅、發(fā)傳單等靜態(tài)宣傳方式，更應(yīng)該針對(duì)老年人以及小孩子的特點(diǎn)，采用政策宣講、電視廣播宣傳以及動(dòng)畫宣傳片等多種媒體手段進(jìn)行宣傳，讓宣傳真正起到效果，使環(huán)境保護(hù)意識(shí)和觀念深入人心。

(二)培養(yǎng)環(huán)保帶頭人，引領(lǐng)村民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式

傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活模式束縛著村民的思想與行為模式，要提高村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，單靠宣傳是完全不夠的。在農(nóng)村相對(duì)封閉的圈子里，人際關(guān)系基本上還是停留在熟人社會(huì)。因此應(yīng)針對(duì)這一特點(diǎn)，培養(yǎng)環(huán)保帶頭人，讓環(huán)保帶頭人帶動(dòng)村民逐漸接受環(huán)保理念。環(huán)保帶頭人源于村民，與村民的關(guān)系密切，對(duì)政策的理解、支持能力較高，能夠較好的完成村民與政府相關(guān)部門“自上而下、自下而上”的雙向溝通[9]。通過培養(yǎng)環(huán)保帶頭人，讓其在村民中發(fā)揮模范帶頭作用，從而引領(lǐng)村民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式。

(三)提高秸稈等資源化利用水平，減少直接焚燒

為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，政府工作報(bào)告對(duì)此開出了藥方。面對(duì)屢禁不止的秸稈焚燒行為，除了加強(qiáng)監(jiān)管以外，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出要鼓勵(lì)秸稈資源化利用，這才是治本之策。只有大力推廣秸稈資源化利用及秸稈還田技術(shù)，戶用沼氣池建設(shè)，將秸稈等變廢為寶，才能從源頭上降低村民焚燒行為的概率，從而減少直接焚燒。

(四)加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)

農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)主要是以農(nóng)業(yè)，尤其是以種植業(yè)為主，其帶動(dòng)脫貧致富的動(dòng)力有限，特別是在目前農(nóng)村空巢化嚴(yán)重的情況下，勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展受到制約。在全國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景之下，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也應(yīng)順勢而為，進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。為此，應(yīng)充分挖掘和利用鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和旅游資源，配套完善鄉(xiāng)村旅游設(shè)施和服務(wù)功能，推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展[10]。

(五)完善基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置，強(qiáng)化公共服務(wù)

集中清理積存垃圾，完善村內(nèi)環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局，提高垃圾收集設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做到村莊垃圾箱數(shù)量、位置設(shè)置合理。同時(shí)，落實(shí)保潔隊(duì)伍，強(qiáng)化村莊生活垃圾集中無害化處理，積極推進(jìn)村莊生活垃圾分類收集、源頭減量、資源利用，建立比較完善的“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”生活垃圾收運(yùn)處置體系[11]。

(六)完善環(huán)境立法，加強(qiáng)政府監(jiān)管

“在現(xiàn)代社會(huì)，任何一項(xiàng)法律制度的背后都隱含著對(duì)公平和正義的價(jià)值追求，即使像環(huán)境法律制度這樣技術(shù)性規(guī)范占有相當(dāng)大比例的法律制度也不例外”[12]。在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”立法模式下，農(nóng)村的環(huán)境法制不夠健全，政府監(jiān)管缺位。應(yīng)破除“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，完善環(huán)境立法，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)，增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法制供給，加強(qiáng)政府監(jiān)管，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。

(七)加強(qiáng)財(cái)政支持，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金

面對(duì)農(nóng)村在環(huán)境保護(hù)方面的窘境，巧婦也難為無米之炊。雖然在2009年中央財(cái)政設(shè)立了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，根據(jù)《中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第三條“專項(xiàng)資金對(duì)開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治的村莊，實(shí)行‘以獎(jiǎng)促治’；對(duì)通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)達(dá)到生態(tài)示范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的村鎮(zhèn)，實(shí)行‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)’”和第九條“各地在申請(qǐng)專項(xiàng)資金的同時(shí)，應(yīng)通過地方財(cái)政和村莊自籌落實(shí)農(nóng)村環(huán)境污染防治設(shè)施或工程建成后的運(yùn)行費(fèi)用，以確保環(huán)境綜合整治的持續(xù)效果。”的規(guī)定可以看出，專項(xiàng)資金的用途主要是激勵(lì)地方積極治理污染，仍需地方自籌配套資金。面對(duì)地方財(cái)力不足，專項(xiàng)資金的作用發(fā)揮有限。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)上的投入，并在原有的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，增加資金渠道并吸納社會(huì)資本，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，并將各農(nóng)村吸納為基金成員，并在該基金下為各村設(shè)立賬戶，以解決垃圾處理費(fèi)、保潔人員工資等問題。

(八)健全問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格農(nóng)村環(huán)境責(zé)任制度

在污染者無任何責(zé)任的情況之下，無疑是間接鼓勵(lì)污染行為。應(yīng)建立完善的、法定化的農(nóng)村環(huán)境責(zé)任制度，明確各級(jí)政府、社會(huì)、基層組織、個(gè)人在農(nóng)村環(huán)境中的權(quán)利與義務(wù)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)，以責(zé)任倒逼責(zé)任承擔(dān)者積極履行環(huán)保責(zé)任，從而形成一個(gè)良性機(jī)制。

三、“立”——建立美麗鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控體系

中共十八屆四中全會(huì)提出了“依法治國”的方針，要求國家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)依照法律進(jìn)行，結(jié)合到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)當(dāng)采取法治手段依法治理。只有將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入法治軌道，建立美麗鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控體系，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)事前有效預(yù)防、事后規(guī)范處理，才可能防止過去新農(nóng)村建設(shè)中已經(jīng)出現(xiàn)的問題再次出現(xiàn)，才能更好地為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)保駕護(hù)航。

(一)美麗鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防體系

環(huán)境問題的產(chǎn)生和發(fā)展，具有污染容易治理難、破壞容易恢復(fù)難的特點(diǎn)[13]。因此，應(yīng)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生之前，貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃里，降低治理成本，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

1.完善資源綜合利用法規(guī)，建立農(nóng)村廢棄物的綜合開發(fā)利用制度

目前，我國尚無完備的綜合利用立法，綜合利用的有關(guān)規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)之中，對(duì)資源綜合利用的范圍也不明確。應(yīng)完善資源綜合利用法規(guī)，建立農(nóng)村廢棄物的綜合開發(fā)利用制度。對(duì)于農(nóng)村廢棄物，應(yīng)進(jìn)行分類回收利用，以避免隨意處置造成環(huán)境污染。把廢棄物綜合利用作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收的一條重要途徑，大力推廣秸稈氣化、青貯、氨化、微化及秸稈還田技術(shù)，戶用沼氣池建設(shè)，促進(jìn)廢棄物的綜合利用。

2.制定專門的環(huán)境保護(hù)宣傳教育法規(guī)，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的教育體制

保護(hù)環(huán)境是一切單位和個(gè)人的義務(wù)。做好環(huán)境保護(hù)工作不能只依靠政府和環(huán)保部門去單打獨(dú)斗，需要通過廣泛開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳和普及，動(dòng)員全社會(huì)的力量共同參與。雖然在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中增加了關(guān)于開展環(huán)境保護(hù)宣傳普及的規(guī)定，但規(guī)定比較籠統(tǒng)，只是規(guī)定了各類主體環(huán)境保護(hù)宣傳和普及的義務(wù)，缺乏具體可操作性。應(yīng)制定專門的環(huán)境保護(hù)宣傳教育法規(guī)，明確各類主體的環(huán)境保護(hù)宣傳和普及的義務(wù)，特別是要明確各類主體不履行環(huán)境保護(hù)宣傳和教育的義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

我國目前在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面還缺乏健全的教育體制和宣傳方式，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的思想和意識(shí)也比較淡薄，缺乏對(duì)農(nóng)村環(huán)保的了解。應(yīng)對(duì)農(nóng)民展開積極的宣傳和教育，提高他們對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)和自身道德水平。如逐步建立起農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的教育體制、加強(qiáng)對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的培訓(xùn)、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的教育、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳等。

3.制定專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)，建立政府主導(dǎo)、村民參與的農(nóng)村環(huán)境治理體制

鑒于農(nóng)村環(huán)境與城市環(huán)境治理模式之間的不兼容性，在充分考慮農(nóng)村環(huán)境治理特殊性的基礎(chǔ)上，制定專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮村民的主動(dòng)性和積極性，強(qiáng)調(diào)村組在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，發(fā)揮村組的環(huán)境自治職能，建立政府主導(dǎo)、村民參與的農(nóng)村環(huán)境治理體制。

4.保障村民的環(huán)境知情權(quán)，建立、完善農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公示制度

環(huán)境知情權(quán)又稱環(huán)境信息權(quán)，是公民獲得本國乃至世界的環(huán)境狀況、國家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)信息的權(quán)利，這一權(quán)利是公民參與國家環(huán)境管理的前提。針對(duì)目前農(nóng)村環(huán)境狀況的惡化，應(yīng)保障村民的環(huán)境知情權(quán)，建立、完善農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公示制度。同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開，促進(jìn)有關(guān)政府管理部門和企業(yè)及時(shí)、準(zhǔn)確、主動(dòng)地公開環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，保證公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的知情權(quán)，為充分發(fā)揮公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的自我防范與社會(huì)監(jiān)督作用提供基礎(chǔ)。

5.完善城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)法規(guī)，建立村域發(fā)展規(guī)劃

環(huán)境資源的污染和破壞與生產(chǎn)生活的不合理布局有重大的聯(lián)系。因此，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，要建立合理的村域發(fā)展規(guī)劃。而目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)對(duì)于村域規(guī)劃等方面的規(guī)定過于薄弱，應(yīng)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)法規(guī)，建立村域發(fā)展規(guī)劃。村域發(fā)展規(guī)劃就是對(duì)村域生產(chǎn)和生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)各方面的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌安排和全面部署，通過有計(jì)劃的綜合平衡，使得各項(xiàng)事業(yè)得以協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)在規(guī)劃中搞好功能分區(qū)，合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活。

6.建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控制度

行政區(qū)域有邊界，生態(tài)環(huán)境無邊界，建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控制度就是面對(duì)環(huán)境整體性、環(huán)境要素流動(dòng)性的特點(diǎn)，主動(dòng)克服行政管理的地域性、分割性而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)[14]。當(dāng)一個(gè)地區(qū)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生環(huán)境污染時(shí)，各區(qū)域之間應(yīng)互通有無，只有整個(gè)環(huán)境區(qū)域聯(lián)合起來進(jìn)行環(huán)境保護(hù)與治理，才能從根本上治理環(huán)境問題。

7.成立農(nóng)村環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)，建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法常態(tài)機(jī)制

2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，要深化農(nóng)村行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村的綜合執(zhí)法力量[15]。面對(duì)農(nóng)村環(huán)境的日益惡化，應(yīng)成立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊(duì)，同時(shí)吸納社會(huì)力量充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，探索建立農(nóng)村執(zhí)法常態(tài)機(jī)制，確保國家環(huán)境法律、法規(guī)在農(nóng)村的精準(zhǔn)實(shí)施。

(二)美麗鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事后追責(zé)、治理體系

光有事前防控體系，若沒有事后追責(zé)、治理體系，事前防控體系將會(huì)獨(dú)木難支，二者共同構(gòu)成了完善的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律防控體系.

1.完善以環(huán)境公益訴訟為主體的環(huán)境權(quán)益保障制度

隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，我國的環(huán)境公益訴訟制度將逐步得到健全和完善。在農(nóng)村損害農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生，但是村民的維權(quán)成本比較高，成功案例較少。為保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)大提起環(huán)境公益訴訟主體的范圍，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的資格。同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法之間的聯(lián)動(dòng)，建立以環(huán)境公益訴訟為主體的環(huán)境權(quán)益保障制度。

2.完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)，建立環(huán)境資源補(bǔ)救、污染治理制度

在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，污染者的責(zé)任多集中于行政處罰以及追究其刑事責(zé)任，但對(duì)于其造成的環(huán)境污染而言，并沒有得到實(shí)際的補(bǔ)救。遂應(yīng)完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)，建立環(huán)境資源補(bǔ)救、污染治理制度。對(duì)于造成環(huán)境資源損害和破壞的人或單位，要求其必須以實(shí)際行為補(bǔ)救資源損害。例如：森林遭受破壞的，補(bǔ)種林木；土地遭受損害的，回復(fù)土地用途或功能等。同樣，對(duì)于造成環(huán)境污染的人或單位，要求其承擔(dān)治理污染的責(zé)任。若責(zé)任人不積極履行環(huán)境資源補(bǔ)救和污染治理義務(wù)，可以代為履行，但相關(guān)費(fèi)用由責(zé)任人負(fù)擔(dān)。

建立在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”立法思維下的環(huán)境法律制度對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在嚴(yán)重的制度供給不足，對(duì)現(xiàn)實(shí)中美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)難以事前有效預(yù)防、事后規(guī)范處理，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染事件頻頻發(fā)生，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)遭受嚴(yán)重?fù)p害。這就要求從國家層面實(shí)事求是，科學(xué)立法，完善相關(guān)環(huán)保法規(guī)，建立健全相關(guān)環(huán)境保護(hù)制度，明確相關(guān)部門的職責(zé)分工。依法治國，依法治理和保護(hù)美麗鄉(xiāng)村的環(huán)境，同時(shí)，環(huán)境污染的直接受害者是村民，廣大村民應(yīng)該明確自身的環(huán)保主體地位。環(huán)境保護(hù)工作、環(huán)境污染治理工作，必須動(dòng)員全體村民參與其中，只有全民共同參與其中，方能剔除這個(gè)社會(huì)頑疾。

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(責(zé)任編輯：徐杰)

“Destruction” and “Establishment” of Environmental Risk for Beautiful Village from Legal Perspective

YUAN Yuexia， ZHONG Wei

(School of Economics， Political Science & Law， Hubei University of Arts and Science， Xiangyang 441053， China)

Abstract：Beautiful village construction has been widely launched in China since the 18th CPC national congress was held. Although scale and speed of the beautiful village construction achieved satisfactory results， due to extensive development， ecological problems and environmental risks appeared in the process of the beautiful village construction， and environmental interests of farmers were damaged. In order to maintain beautiful scenery forever， it is necessary to re-examine the beautiful village construction， eliminate the environmental risks during the beautiful village construction， and control environmental risks with legal thinking， to establish a prevention and control system of environmental risks. Therefore， environmental risks during the beautiful village construction can be prevented beforehand， processed afterwards in normal ways， villages can be built and governed according to laws， and environmental rights of farmers can be effectively protected.

Key words：Beautiful village； Environmental risks； Prevention and control system； Rule of law

收稿日期：2016-03-17；

修訂日期：2016-04-10

基金項(xiàng)目：湖北文理學(xué)院政治學(xué)省級(jí)重點(diǎn)(培育)學(xué)科開放式基金項(xiàng)目(YB201502)

作者簡介：袁岳霞(1975— )， 女， 山東青島人， 湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院副教授。

中圖分類號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-4476(2016)04-0040-06