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孫中山與南京臨時政府治理體系的法治框架及其啟示

2016-03-15 20:18:30王業(yè)興
關(guān)鍵詞:孫中山

◎王業(yè)興

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孫中山與南京臨時政府治理體系的法治框架及其啟示

◎王業(yè)興

摘要:1912年1月1日孫中山就任中華民國南京臨時政府大總統(tǒng)后,為國家走向近代化,建立起了南京臨時政府治理體系的法治框架:頒行國家根本大法;樹立社會平等新風(fēng);制定用人規(guī)章制度;施行發(fā)展經(jīng)濟法則。孫中山與南京臨時政府治理體系的法制化取向,具有歷史價值和啟迪意義。

關(guān)鍵詞:孫中山;南京臨時政府;法治框架

學(xué)術(shù)界有關(guān)孫中山思想研究的成果豐碩,研究孫中山法制思想的論文也不少。[1]但從檢索論文目錄中可以看出,將孫中山與南京臨時政府法制體系聯(lián)系起來進行論述的論文并不是很多。孫中山是追尋“振興中華”中國夢的歷史偉人之一,將一個具有兩千多年依靠人治的封建社會,引向適應(yīng)世界潮流的近代化法治國家,是孫中山的畢生追求。研究孫中山與南京臨時政府治理體系的法制化取向,無疑具有歷史價值和現(xiàn)實啟迪意義。

依照一般政治學(xué)的原理,人們對人治、法治、法治思維可以做這樣的理解:

人治,就是個人或少數(shù)人掌握了公共權(quán)力后,使用各種手段,對社會其他成員或國家進行的統(tǒng)治方式,依靠統(tǒng)治者個人的權(quán)力治理國家。如孔子認為“文武之政、布在方策。其人存,則其政舉,其人亡,則其政息。故為政在于得人。取人以身,修身以道,修道以仁?!盵2]

法治,就是依據(jù)法律規(guī)章治理國家。如:《晏子春秋·諫上九》中“昔者先君桓公之地狹于今,修法治,廣政教,以霸諸侯。”《淮南子·氾論訓(xùn)》“知法治所由生,則應(yīng)時而變;不知法治之源,雖循古終亂?!薄妒酚洝っ商窳袀鳌匪裕案哂写笞?,秦王令蒙毅法治之?!狈ㄖ握撜哒J為治理社會和國家要依靠法律規(guī)則。

法治思維,就是按照法律要求和規(guī)定去認識問題、判斷問題和處理問題,以法律規(guī)范為基準的思維方式。學(xué)者們認為法治思維可分為兩個不同層面:一是意識和觀念的層面。表現(xiàn)在全社會成員具備相應(yīng)的法治意識、觀念。如此,才能形成法治國家、法治政府、法治社會的觀念基礎(chǔ)。從一般公民來講,既有權(quán)利意識,又有守法的基本觀念;從領(lǐng)導(dǎo)者來講,除了相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)觀念外,要有法治的權(quán)力觀,以及帶頭守法、維護憲法與法律權(quán)威的職責(zé)意識。二是價值與態(tài)度層面,表現(xiàn)在人們的內(nèi)心價值觀和態(tài)度上對于法治的內(nèi)在認同和敬畏,直至法治內(nèi)化為人們的日常生活方式。[3]

1912年1月1日孫中山宣誓就任中華民國南京臨時政府大總統(tǒng)后,為國家走向近代化,進行了全方位的探索。孫中山認為“立國于大地,不可無法也,立國于二十世紀文明意進之秋,尤不可以無法,所以障人權(quán),亦所以遏邪辟。法治國之善者,可以絕寇賊,息訟爭,西洋史載,班班可考,無他,人民知法之尊嚴莊重,而能終身以之耳。我國人民號稱四百兆,向有知法者乎?恐百不得一也。不知法而責(zé)之以守法,是猶強盲人以辨歧路,責(zé)童頑以守禮儀,可乎哉?”[4]在法治思維的指導(dǎo)下,孫中山建起了南京臨時政府治理體系的法治框架。

一、頒行國家根本大法?!吨腥A民國臨時約法》為近代化國家的創(chuàng)立和治理奠定了根基。它分為總綱、人民、參議院、臨時大總統(tǒng)副總統(tǒng)、國務(wù)員、法院、附則等七章,共五十六條。其要義為:

其一,國家主權(quán)為國民全體所有?!爸腥A民國由中華人民組織之”,“主權(quán)屬于國民全體”,“領(lǐng)土為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青?!?;“以參議院、臨時大總統(tǒng)、國務(wù)員、法院行使其統(tǒng)治權(quán)”。

其二,各族人民平等并享有應(yīng)有的權(quán)利。規(guī)定“中華民國人民一律平等,無種族、階級、宗教之區(qū)別”。人民有言論、著作刊行、集會結(jié)社、書信秘密、信教、請愿的自由,有保有財產(chǎn)及營業(yè)之自由。有陳訴于行政官署之權(quán),有訴訟于法院受其審判之權(quán),有對于官吏違法損害權(quán)利之行為,有陳訴于平政院之權(quán),有考試、選舉及被選舉等權(quán)利,有依法納稅之義務(wù)和依法服兵役之義務(wù)。

其三,立法權(quán)屬于參議院。規(guī)定全國的立法權(quán)屬于臨時參議院。參議院由各地方選派的參議員組成,參議員名額分配為:每個行省、內(nèi)蒙古、外蒙古、西藏各選派五人,青海選派一人。選派方法由各地方自定。參議院會議時每參議員有一表決權(quán)。參議院有權(quán)議決一切法律、預(yù)算、決算,議決全國稅法幣制及度量衡準則,議決募集公債,答復(fù)臨時政府咨詢事件,受理人民請愿,向政府提出法律及其他事件之意見,提出質(zhì)問書于國務(wù)員,并要求其出席答復(fù),咨請臨時政府查辦官吏納賄違法事件等等。

其四,實行總統(tǒng)制。臨時大總統(tǒng)、副總統(tǒng)由參議院選舉之。以總員四分三以上出席得票滿投票總數(shù)三分二以上者為當選。臨時大總統(tǒng)代表臨時政府,總攬政務(wù),公布法律。統(tǒng)帥全國海陸軍隊。制定官制官規(guī),但須提交參議院議決。任免文武職員,但任命國務(wù)員及外交大使公使須得參議院之同意。經(jīng)參議院之同意,得宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約。依法律宣告戒嚴。代表全國接受外國之大使、公使。提出法律案于參議院。宣告大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)。但大赦須經(jīng)參議院之同意。臨時大總統(tǒng)受參議院彈劾后,由最高法院全院審判官互選九人組織特別法庭審判之。臨時大總統(tǒng)因故去職,或不能視事時得代行其職權(quán)。這就否定了集大權(quán)于一身的封建君主專制制度。[5]

毛澤東評價說:“民國元年的《中華民國臨時約法》,在那個時期是一個比較好的東西;當然,是不完全的、有缺點的,是資產(chǎn)階級性的,但它帶有革命性、民主性。這個約法很簡單,據(jù)說起草時也很倉卒,從起草到通過只有一個月。其余的幾個憲法和憲法草案,整個說來都是反動的。”[6]法制史專家也這樣評價:《中華民國臨時約法》在政治上,以根本法的形式廢除了中國延續(xù)兩千年的封建君主專制制度,確立起資產(chǎn)階級民主共和的政治體制;在思想上,使民主共和的思想逐漸深入人心,樹立帝制非法、民主共和合法的觀念;經(jīng)濟上,確認資本主義關(guān)系為合法,有利于民族資本主義的發(fā)展和社會生產(chǎn)力水平的提高;文化上,知識分子利用《臨時約法》規(guī)定的集會、結(jié)社、言論、出版自由,紛紛組織黨團和創(chuàng)辦報刊,大量介紹西方資本主義國家,為新文化運動創(chuàng)造了條件;在對外上,強調(diào)中國是一個領(lǐng)土完整、主權(quán)獨立、統(tǒng)一的多民族國家,啟發(fā)愛國主義的民族感情,防止帝國主義侵略;在國際上,在20世紀初年的亞洲各國當中,是一部最民主、最有影響的資產(chǎn)階級民權(quán)憲章。[7]

如何使國家根本大法落到實處?孫中山主張通過“五權(quán)憲法”來保證人民權(quán)力的實現(xiàn),把政權(quán)和治權(quán)分開,由人民掌握“政權(quán)”,政府實施“治權(quán)”。人民的“政權(quán)”包括選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán);政府的“治權(quán)”包括立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)。五權(quán)之間相互獨立,相互制約。為使政府的“治權(quán)”有效運轉(zhuǎn),中央政府設(shè)立五院制即行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院。國民大會直接代表民權(quán),高于立法院,行使中央統(tǒng)治權(quán),享有對中央政府官員的選舉權(quán)、罷免權(quán)和對中央法律的創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)。孫中山說:“除憲法上規(guī)定五權(quán)分立外,最重要的就是縣治,行使直接民權(quán)。直接民權(quán)才是真正的民權(quán)。直接民權(quán)凡四種:一選舉權(quán),一罷官權(quán),一創(chuàng)制權(quán),一復(fù)決權(quán)。五權(quán)憲法如一部大機器,直接民權(quán)又是機器的制扣。人民有了直接民權(quán)的選舉權(quán),尤必有罷官權(quán),選之在民,罷之亦在民?!盵8]孫中山之所以仿效美國,是因為他認為,“美國結(jié)合聯(lián)邦、成立憲法以后,便成世界上頂富的國家;經(jīng)過歐戰(zhàn)以后,更成世界上頂強的國家。”[9]國家治理體系的法治框架的建立,體現(xiàn)了孫中山謀求建立法治國家和“世界上最完美最良善的政府”的目標追求。

二、樹立社會平等新風(fēng)。古老中國社會等級觀念明顯,等級差別不僅體現(xiàn)在君臣、父子、長幼、男女之間,而且體現(xiàn)在官與民當中。官和民,在中國是兩種不同的社會角色,各自有不同的社會稱謂,從官場中的“長官、老爺、大人”,“奴才、下官、卑職”等字眼中,就可以看出官階的高低、官職的大小、官民的尊卑貴賤。1912年3月2日,南京臨時政府以臨時大總統(tǒng)孫中山的名義公布了《令內(nèi)務(wù)部通知革除前清官廳稱呼文》,“官廳為治事之機關(guān),職員乃人民之公仆,本非特殊之階級,何取非分之名稱?查前清官廳視官之高下,有大人、老爺?shù)让Q,受之者,增慚;施之者,失體,義無取焉。光復(fù)以后,聞中央地方各官廳,漫不加察,仍沿舊稱,殊為共和政體之玷。嗣后各官廳人員,相稱咸以官職。民間普通稱呼則曰先生、曰君,不得再沿前清官廳惡稱?!盵10]革除官本位的稱謂,首先給社會帶來了一股清新的風(fēng)氣。人與人之間本無貴賤之分,只是分工不同。孫中山所簽署的“紅頭文件”和他本人所具有的平等觀念,對平等思想逐漸深入新生中華民國的人心,起了推動作用。

三、制定用人規(guī)章制度。治國之道在舉賢,為政之道在擇人。由于清末官場腐敗達到了極點,官員們都在追逐自身的利益,投機謀利成了一種普遍現(xiàn)象,根本不關(guān)心庶民百姓的生活困苦,這也是導(dǎo)致清朝走向滅亡的重要原因。新生的中華民國成立后,孫中山以選人和整頓吏治為突破口,他簽發(fā)了“慎重用人”令,要求遴選官員一定要“悉心考察”,選賢用能。用人不能濫竽充數(shù),不能以關(guān)系任之。1912年2月13日,內(nèi)務(wù)部請速頒官員試驗(考試)令指出:“民國初立,人才缺乏,庸俗思進,勢不能免。推原其故,良由無法律以甄別之……從根本上解決此弊,莫如速行文官試驗,將所得人才,分發(fā)各省,俾得改革之真際,而地方賴以鞏固,即國本亦賴以不搖?!睂O中山批曰:“該部所請,誠為當今急務(wù),應(yīng)侯令行法制局,將文官試驗編纂草案,咨文參議院議決后,即日頒布施行。”2 月14日孫中山在《批內(nèi)務(wù)部請頒文官試驗令》中說,“國家建官分職,惟任賢選能,乃懋厥職,古今中外,罔越斯旨。第考選之法,各有不同,尚公去私,庶無情弊。今當民國建立伊始,計非參酌中外,詢事考言,不足以網(wǎng)羅天下英才,而裨治理”。[11]2月28日,孫中山又頒布《咨請參議院議決文官考試令》、《文官考試委員會官職令》、《外交官及領(lǐng)事官考試令》、《外交官及領(lǐng)事官考試委員會官職令》。1912年3月20日,孫中山在《令內(nèi)務(wù)總長慎重用人文》中指出,“滿清末年,仕途腐敗,已達極點。親貴以財賄招誘于上,士夫以利祿市易于下。奔競弋謀,相師成風(fēng),脂韋突梯,恬不知恥。以致君子在野,自好不為。事無與治,民不聊生,踵循不悛,以抵滅亡。民國成立,萬端更始,舊日城社,掃除略盡,肅正吏治,時不可失”。“為此,令仰該部總、次長等于用人之際,務(wù)當悉心考察,慎重銓選,勿使非才濫竽,賢能遠引,是為至要。又查各部薦任各員,每有一人而兼兩職者,殊非慎重職務(wù)之道。以后除有特別緣故外,不得兼職,以肅官方而飭吏治”。[12]此外,還頒行《文官任用法草案》,對任官資格作出規(guī)定。通過“慎重用人”,試圖扭轉(zhuǎn)用人靠關(guān)系、找靠山的封建社會的陳規(guī)惡習(xí),以提高政府官員的基本素養(yǎng)。

四、施行經(jīng)濟發(fā)展法則。民國初建,發(fā)展經(jīng)濟是立國之基。但經(jīng)濟的發(fā)展不可無序,需要“游戲規(guī)則”指導(dǎo),在清政府垮臺皇帝退位百廢待興的背景下,只有立法才有規(guī)矩,,沒有規(guī)矩不成方圓。民國成立后,先后頒布了《商會法》、《權(quán)度法》、《森林法》、《狩獵法》、《證券交易所法》、《公司條例》、《礦業(yè)條例》、《公司保息條例》、《國有荒地承墾條例》等法律規(guī)章,為民族資本主義的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ),使實業(yè)的興辦有法可依,有章可循。如《礦業(yè)條例》規(guī)定:凡金、銀、銅、鐵、煤等經(jīng)濟價值較高的一類礦產(chǎn),無論是否擁有地面的土地所有權(quán),“應(yīng)以呈請礦業(yè)權(quán)在先者,有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)之權(quán)”,只有那些經(jīng)濟價值較低的三類礦產(chǎn)如青石、石灰石、花崗石等,才“應(yīng)由地面業(yè)主自行探采,或租與他人探采”。同時為了防止外國資本侵占中國礦權(quán)和民族資本,該條例還規(guī)定只有“與中華民國有約之外國人民”,并“證明其愿遵守本條例及其他關(guān)系諸律”,才能參與中國公司合資開采礦山,且“外國人民所占股份不得逾全股份十分之五”,其法人代表“須以中華民國人民充之”,而且“所有工人概用中華民國人民”?!兜V業(yè)條例》第十六條規(guī)定:煤礦以二百七十畝以上,十方里以下,其他各礦以五十畝以上,五方里以下為限;并由農(nóng)商部附加通令,凡礦區(qū)面積不及條例所定最低限額的舊有小礦,必須在一年之內(nèi)自行擴充或合并,否則當即查明封禁。[13]民國之初,還頒布了《暫行工藝品獎勵章程》,共13條款?!稌盒泄に嚻藩剟钫鲁獭芬?guī)定“工藝上之物品及方法首先發(fā)明及改良者,得呈請專利”。章程還規(guī)定:“凡關(guān)于工藝上之物品及方法,首先發(fā)明及改良者得呈請專利,其年限定為三年、五年兩種。”“在專利年限以內(nèi),如有他人私自仿造妨害專利權(quán)時,享有專利權(quán)者得呈請禁止。”[14]《暫行工藝品獎勵章程》體現(xiàn)了鼓勵創(chuàng)新和對私人知識產(chǎn)權(quán)保護的精神。

孫中山與南京臨時政府治理體系的法制化取向,給后人提供了許多有益的啟示:其一,用法律思維思考問題。亞里士多德在《政治學(xué)》中說過:“法治應(yīng)當優(yōu)于一人之治”。中華人民共和國憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”?!叭珖髯迦嗣瘛⒁磺袊覚C關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)?!苯ㄔO(shè)法治國家法治政府和法治社會,涉及不同領(lǐng)域不同層面,各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)、法治信念和法治能力是法治建設(shè)目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。要在全社會形成一種辦事依法,遇事找法,解決問題用法,化解矛盾靠法的新常態(tài)的良好環(huán)境,讓全社會把對法治的尊崇和敬畏轉(zhuǎn)化為思維方式和行為方式。

其二,強化法律監(jiān)督。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”,落實“四個全面”,要用法治思維處理一切事情,強化法律監(jiān)督,維護公平正義。中共十八大報告指出:“法治是治國理政的基本方式。要推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅持法律面前人人平等,保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?!睆娀杀O(jiān)督,需要從如下幾個方面思考:1.黨內(nèi)監(jiān)督機制方面,建立專項巡視制度,針對突出問題,有目的有針對性地開展專項巡視工作,保證黨的部署落實到位。2.檢察部門內(nèi)部監(jiān)督體制方面,建立完善的檢務(wù)督察機制、內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制、案件評查機制,結(jié)合執(zhí)法記錄儀在辦案過程中的同步使用,對發(fā)現(xiàn)的苗頭性和傾向性問題,開展有效監(jiān)督,保證檢察人員公正廉潔執(zhí)法,保證檢察權(quán)的規(guī)范運行。3.問責(zé)方式方面,對于在黨內(nèi)監(jiān)督和檢察內(nèi)部監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的不落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制以及違反黨規(guī)檢紀的現(xiàn)象,及時進行問責(zé),把腐敗的苗頭消滅在萌芽階段。4.案件發(fā)現(xiàn)和查辦機制方面,通過暢通信訪渠道、加強信訪統(tǒng)計分析、深化案件實例剖析等有效手段,深挖違紀根源。抓住重點部位,拓寬監(jiān)督視野,嚴肅認真懲處違法犯罪行為。[15]此外,創(chuàng)新法律監(jiān)督體制也是強化法律監(jiān)督的題中之義。

其三,選擇最優(yōu)的治理體系?!耙粋€國家選擇什么樣的治理體系,是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的,是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系,是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。我國國家治理體系需要改進和完善,但怎么改、怎么完善,我們要有主張、有定力。中華民族是一個兼容并蓄、海納百川的民族,在漫長歷史進程中,不斷學(xué)習(xí)他人的好東西,把他人的好東西化成我們自己的東西,這才形成我們的民族特色”。[16]讓最優(yōu)的國家治理體系,在政治、經(jīng)濟、文化、社會各個領(lǐng)域體現(xiàn)出良好的法治化、規(guī)范化、民主化、效率化。法治化,即治理行為按法辦事,不允許組織和個人有超越法律的權(quán)力,既要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,又應(yīng)該把該管的事情管到位管好,不容懶政、庸政出現(xiàn),不容不作為現(xiàn)象發(fā)生;規(guī)范化,國家各個領(lǐng)域的治理,都在完善公正的制度和規(guī)范的范圍內(nèi)進行;民主化,即各項政策要體現(xiàn)人民的意志和主體地位,各項制度體現(xiàn)并充分保障廣大人民的民主權(quán)利,依法治理依靠人民、為了人民,依法治理的成效造福于人民;效率化,即國家治理體系有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序,有利于提高行政管理等各方面的效率。在國家治理的過程中,要像發(fā)展經(jīng)濟一樣,大力培育和弘揚核心價值體系,使其充分反映中國特色、民族特性、時代特征,讓中國優(yōu)秀文化在全人類的社會生活中,成為不可或缺的精神食糧,讓中國的國家治理體系,成為人類發(fā)展史上國家治理最好的參照系之一。

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責(zé)任編輯:徐映奇

中圖分類號:K258

文獻標志碼:A

文章編號:1672-3562(2016)01-0076-05

收稿日期:2015-05-02

基金項目:廣東省高校教育課題項目:“地方歷史文化資源在教學(xué)中的運用路徑研究”階段性成果,項目批準號2015SZY080。

作者簡介:王業(yè)興,男,廣州大學(xué)華軟學(xué)院教授。廣東廣州,510030。

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