申轉萌

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

“善治”視角下我國新型農村社區(qū)治理問題研究
——以河北省邯鄲市J社區(qū)為例

申轉萌

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

我國農村社會正在從傳統(tǒng)的村落走向現(xiàn)代化的新型農村社區(qū)，社區(qū)的結構等各方面的變化使原有的治理方式、功能和作用不能有效的發(fā)揮，取而代之的是對新型農村社區(qū)建設和治理的方法和挑戰(zhàn)。本文在治理的視角下，對當前新型農村社區(qū)的現(xiàn)狀進行總結，從而分析新型農村社區(qū)治理存在的問題以及解決對策，以使新型農村社區(qū)得到更好地治理，促進城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌。

治理；社區(qū)治理；新型農村社區(qū)

一、引言

隨著社會經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷推進，新型農村社區(qū)治理已開始推廣和普及。黨的十六屆六中全會上首次完整提出“社區(qū)建設”問題，新型農村社區(qū)治理由此成為考慮的規(guī)劃問題。黨的十七大報告明確指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動社會主義新農村建設”，社區(qū)建設又為社區(qū)治理提供了良好的契機。新型農村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的載體，其治理工作不斷深入，包括治理理念的更新、治理內容的豐富、治理能力的提高及治理主體的不斷多元化。本文以河北省邯鄲市 J社區(qū)為例，總結其發(fā)展經驗和問題，為新型農村社區(qū)治理模式提供借鑒。

二、“善治”理論與新型社區(qū)治理

（一）“善治”理論

“治理”是各種公共或私人的個人和機構管理他們共同事務的眾多方式的總和。它是政府、各級組織以及個人通過正式或者非正式的制度安排，為了實現(xiàn)基本的秩序去解決公共問題以形成的持續(xù)的互動管理過程。治理最好的實現(xiàn)形式是達到“善治”，是政府與公民對公共事務的合作管理，使國家與社會形成一種新興的良好關系[1]4-5?！吧浦巍蹦Ｊ綗o需依靠國家強制力量來實現(xiàn)，而更是強調國家和社會的合作，鼓勵市場、社會組織等第三領域的介入。此外，“善治”還意味著治理主體通過多元化的管理方式和手段，以合作、協(xié)商的關系來實施對公共事務的管理[2]21。國家治理和社會治理的實現(xiàn)形式是社區(qū)的有效治理，社區(qū)要達到有效的治理要促進社區(qū)的秩序發(fā)展。一方面是形成社區(qū)秩序的物質基礎的使用、利用和管理情況；另一方面是社區(qū)秩序發(fā)展的社會基礎，使社區(qū)成員能積極參與公共利益分配的過程中。

（二）新型農村社區(qū)與社區(qū)治理

新型農村社區(qū)是對傳統(tǒng)行政村落的優(yōu)化和超越，同時又異于城市社區(qū)。它的出現(xiàn)與國家政策的實施密切相關，其推動力量是我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進。社區(qū)治理是指“政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、各類社會組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程和機制”[3]183。本文的新型農村社區(qū)治理是在社區(qū)治理的基礎上依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及農村社區(qū)規(guī)范、公約，通過協(xié)商、協(xié)調互動對農村社區(qū)范圍內的公共事務進行有效管理，增進居民的社會福利，增強社區(qū)凝聚力，推進社區(qū)發(fā)展進步的過程。其最終目的是通過多方式和農民互動，在調動居民參與的同時，依靠民眾接納和認同來采取共同行動，最大限度地整合社區(qū)內外資源，實現(xiàn)對新型社區(qū)公共事務的良好治理。

三、我國新型農村社區(qū)治理現(xiàn)狀及問題分析——以J社區(qū)治理為例

J社區(qū)隸屬于邯鄲市高新技術開發(fā)區(qū)，2015年被正式批準設立J社區(qū)，距邯鄲市區(qū)4公里。該社區(qū)占地面積198平方千米，下轄6個村民小組，總戶數(shù)550戶，1910人。其耕地面積1500多畝，人均耕地約0.8畝。社區(qū)務農人口數(shù)量約 950人，其收入來源是務農和外出務工為主。該社區(qū)具有以下特點：一是區(qū)位優(yōu)勢。社區(qū)緊挨邯鄲市區(qū)，緊鄰107國道，并且有青蘭高速、京珠高速形成十字交叉，并隨著邯鄲高鐵站、邯鄲機場及客運站的擴建，為社區(qū)的交通發(fā)展提供便捷。二是資源豐富，一方面是土地資源較豐富，依托1000多畝的龐大的耕地土地面積，可推進土地流轉，也可不斷發(fā)展現(xiàn)代精致農業(yè)。另一方面旅游資源有待開發(fā)。滏陽河貫穿于整個社區(qū)，形成和不斷發(fā)展的滏陽河“燈展”和“煙花齊放”成為一道景觀，吸引了上千名游客。隨著政策的扶持和邯鄲經濟開區(qū)的發(fā)展，該社區(qū)在管理中不斷引入先進理念，這對形成基本公共服務體系的形成、提高農村居民生活質量具有重要意義。

（一）新型農村社區(qū)治理現(xiàn)狀

1. 基礎設施建設的不斷完善。

該社區(qū)根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展狀況及居民需求，一是不斷建設和翻新當?shù)氐幕A設施，如學校的教育設備及設施，社區(qū)圖書館，花園廣場等休閑娛樂場所，健身場所、醫(yī)療衛(wèi)生室及廣播宣傳中心等社區(qū)公共服務中心的規(guī)劃建設；二是結合“改廁改衛(wèi)”的政策及行動，進行系統(tǒng)改造，如“煤改氣”工程的投入使用，使農民用上清潔新能源，；二是街道馬路的又綠化硬化，湖邊、河邊等危險區(qū)域的防護措施等，此外新社區(qū)要實現(xiàn)通訊、網絡、電力、能源全覆蓋。

2. 社區(qū)的規(guī)模經營呈多元化趨勢。

隨著市場經濟的日益完善，經濟觸角逐漸從城市伸向了農村，城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的聯(lián)系日益密切。新型社區(qū)堅持以“工業(yè)引進”為主的理念，堅持走多元化經營模式。新型產業(yè)工業(yè)園區(qū)的建設，如“美的”空調制造工廠，“美食林”大型超市加工廠、“友好時代”汽車廣場、“哈克”機械加工制造廠等入駐該地，一定程度提高當?shù)鼐用竦氖杖胨剑淖兞宿r民群眾的生產生活面貌。該社區(qū)的耕地面積約占1500多畝，2015年因國家征用流轉土地440畝，涉及170戶村民。這使很多農民擺脫單純依靠種地獲取收入，使部分農民獲得更多資金，從而選擇在城市或其他地方選擇更好的生活狀態(tài)。

3. 公共服務水平日益提升。

隨著社區(qū)居民物質文化生活的需求，政府投入大量資金及購買的服務項目用于農村新型社區(qū)基礎設施建設和服務項目的完善。該社區(qū)的公共服務基礎設施建設包括設立和翻新幼兒園、小學等教育設施，使學生充分享受教育資源。同時還設立社區(qū)公共衛(wèi)生服務中心，滿足居民的醫(yī)療需求。并且在居民的居住聚居地建設大型生活購物廣場和資源超市，可確保他們購買的生活生產物資。此外該社區(qū)日益完善公共服務項目，其主要包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務、社區(qū)醫(yī)療服務、殘疾人服務、就業(yè)技能培訓、青少年服務、婦女權益保護等等。并會定期對這些服務質量和效果進行評估，充分發(fā)揮這些服務項目的作用。

4. 社區(qū)管理不斷民主化。

該社區(qū)不斷健全機構，成立社區(qū)民主管理建設工作領導小組，進一步加強基層民主政治建設。社區(qū)從具體的實際出發(fā)，建立和完善可操作性強的社區(qū)章程、社區(qū)居民公約、居民會議、“一事一議”等制度，不斷強化社區(qū)的協(xié)商治理，加強社區(qū)民主管理。同時，該社區(qū)建立環(huán)境衛(wèi)生管理制度、社區(qū)居民用水制度、社區(qū)消除安全隱患制度以及糾紛受理調查處理等制度，充分體現(xiàn)了居民自治。此外該社區(qū)也推行居務公開制度，凡是居民利益的事情，特別是社區(qū)征地拆遷補償、土地流轉直補、困難家庭補助、社區(qū)救濟、福利名單、“低?！泵麊蔚?，都必須定期通過公開欄、公開信、傳單或者網絡的形式公開，接受居民監(jiān)督。

5. 社區(qū)文化生活建設的強化。

群眾對物質、精神兩方面都有需求，新型社區(qū)建設者要兼顧提高居民的物質和精神兩方面的水平。該社區(qū)不斷強化社區(qū)服務設施和完善社區(qū)公共服務，從而使居民享受著各項公共服務和滿足和豐富其精神需求。該社區(qū)的室內活動室占地面積 130平方米，室外廣場、花園和公園占地面積1200平方米，為居民進行活動休閑娛樂提供場所和基地，不僅滿足了他們的生存生活空間需求，同時也考慮到農村現(xiàn)實的需求愿景，如逢佳節(jié)、大型活動等。該社區(qū)設有村民學校，擁有較大的圖書室，收藏書量8000余冊，居民可在此組織文化交流學習活動，圖書閱讀全天開放，滿足群眾精神文化需求。

（二）新型農村社區(qū)治理機制存在的問題

新型農村社區(qū)的規(guī)劃和治理逐步形成農民市民化，城市文明入駐鄉(xiāng)村。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，該社區(qū)在建設和治理方面仍存在一些問題，亟需改善。

1. 村民自治制度形式化。

新型農村社區(qū)的“村民自治”是指廣大居民直接行使民主權力，實現(xiàn)居民組織自我管理、自我教育、自我服務的一種參與形式。其核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的一整套內容。但是由于諸多因素的影響，J社區(qū)村民自治制度流于形式，嚴重影響村民自治的發(fā)展。其主要表現(xiàn)在：一是村民自治配套法規(guī)較欠缺，在設置和操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段上顯得空乏；二是村民自治的過程受村民自身文化素質的限制，以及思想觀念上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果；三是村“兩委”矛盾沖突或者任務分配模糊，也一定程度阻礙村民自治的事實。此外民主監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)委會承擔者模糊，流于形式，得不到有效的監(jiān)督。

2. 社區(qū)多元利益主體關系有待規(guī)范。

社區(qū)治理的創(chuàng)新和新突破是協(xié)調和規(guī)范不同利益主體的關系。只有化解不同主體的利益沖突，協(xié)調不同利益主體的關系，才能形成穩(wěn)定的秩序結構，對社區(qū)進行有效的治理。首先是，該社區(qū)的多元主體角色不明確，嚴重影響社區(qū)管理和服務的效率和水平，從而無法滿足居民的需求，使其利益被空置；二是該社區(qū)各部門職責界定不夠明確，關系也未完全理順，因此造成的全責錯位的矛盾較沖突，使其弱化整合社會資源的能力，嚴重影響J社區(qū)服務的治理質量；三是該社區(qū)在治理過程中，居民與可控的社區(qū)資源之間較弱的聯(lián)系，無法持續(xù)加強社區(qū)內部凝聚力，從而影響社區(qū)內部形成長期合作。

3. 新型農村社區(qū)服務功能尚不完備。

J社區(qū)在不斷發(fā)展和創(chuàng)新中日益完善社區(qū)的服務功能，但是社區(qū)或缺乏社區(qū)服務物質資源和人力資源等，或缺乏社區(qū)服務的治理經驗如成熟的職業(yè)理念和完善的體制機制。其社區(qū)的服務項目數(shù)量還是不夠全面，服務工作沒有打開全面的服務局面；服務意識和服務能力普遍較弱，專業(yè)化社區(qū)管理水平較低；傳統(tǒng)社區(qū)的工作人員很難適應新型農村社區(qū)治理與服務的要求，不能滿足居民日益增長的需求；雖然一些J社區(qū)經費投入及時，硬件設施建設良好，但缺乏持續(xù)性穩(wěn)定性經費投入；社區(qū)服務宣傳力度較小，社區(qū)服務項目尚未深入人心，居民的參與程度低等問題值得關注。

4. 社區(qū)的社會組織建設尚且薄弱。

新型農村社區(qū)所管轄的各項事務，其復雜性和難度都遠遠超過傳統(tǒng)社區(qū)的任務，這就一定程度上需要大量高素質的社區(qū)干部和新生力量的嵌入。尤其是在治理過程中，要改變政府治理社區(qū)的單一角色，不斷在社區(qū)組織結構中引入第三方主體，如傳統(tǒng)權威力量、NGO組織等，形成新的社區(qū)治理力量[4]111-115。然而，當前該社區(qū)的社會組織建設較為薄弱。一方面，原先的社區(qū)干部難以適應社區(qū)變遷的工作業(yè)務、且數(shù)量嚴重不足、社區(qū)干部培訓力度不夠等很難勝任社區(qū)工作；另一方面，社區(qū)治理角色承擔較為單一，沒有專業(yè)的社會工作者、慈善組織及社區(qū)組織的專業(yè)介入，這使新型社區(qū)治理的步伐較為緩慢。

四、加強我國新型農村社區(qū)治理的路徑選擇

（一）制度機制：強化新型農村社區(qū)治理體系的政策支持

國家治理和社會治理的最基本的實現(xiàn)形式是社區(qū)治理，為了實現(xiàn)社區(qū)的有效治理，要以系統(tǒng)整體的角度出發(fā)，從戰(zhàn)略高度控制社區(qū)治理方向，實現(xiàn)社區(qū)治理的制度保障和加強社會主動參與的雙重目標。其具體的制度保障要從兩方面開展，一方面是不斷出臺和更新新型農村社區(qū)治理的政策和意見，要在涵蓋各個方面的基礎上，對社區(qū)治理的原則、階段目標、關鍵環(huán)節(jié)、資金支持和主要完成任務等進行總體把握，并且也要強調社區(qū)治理要與歷史延續(xù)產業(yè)發(fā)展、農民收入水平等方面相協(xié)調。另一方面是在社區(qū)治理的執(zhí)行過程中，要依據(jù)相應的法律法規(guī)和政策，不斷完善配套政策，如基礎設施構建、公共服務購買、信息化建設、社會組織培育等，推動社區(qū)依法建設報站社區(qū)居民應有的基本的公共服務。

（二）管理機制：構建“多元共治”的社區(qū)治理結構

政府、社區(qū)（如社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)居民等）和企業(yè)（如各種社會組織等）是新型農村社區(qū)治理和管理的多元主體。其中，社區(qū)組織是核心，居民是主體，居民小組是基礎，政府發(fā)揮引導作用。構建“多元共治”的社區(qū)管理體制就是要構建政府、社區(qū)組織、業(yè)主委員會、社區(qū)民間組織等多元主體的相互協(xié)調互動[5]109。社區(qū)基層黨組織要通過加強自身建設，發(fā)揮領導核心作用，凝聚各方力量。同時要促進政府職能轉變，介入改革和創(chuàng)新的理念，為社區(qū)基層治理構建良好的政務環(huán)境。社區(qū)的居民委員會要發(fā)揮自治組織特色，不斷完善議事、監(jiān)督、服務的職能。鼓勵社會組織的發(fā)展，促進社會組織成長發(fā)育，使其積極參與社區(qū)公共服務。并且也要積極倡導各類社會工作機構和志愿者對社區(qū)管理和服務的介入和參與。

（三）服務機制：完善新型農村社區(qū)化服務體系

新型農村社區(qū)治理要構建一種以各級政府的公共服務為主體、社區(qū)自我服務為基礎、各類社會組織和居民互助自助和有償服務為補充的農村社區(qū)公共服務體系[6]23。其主要做法第一構建以“居民為本”的均等化服務和社會管理體系。凡是該社區(qū)的居民，應均有權享受社區(qū)各類公共服務項目，同時居民也要接受社區(qū)管理，增強社區(qū)居民的社區(qū)融入感和滿足感，不斷突出本社區(qū)管理的獨創(chuàng)性和本土性。第二是實行社區(qū)公共服務和社會管理的投入長效機制。如建立新型農村社區(qū)社會管理專項支付制度、規(guī)范專項轉移支付項目的實施操作等項目機制。

（四）“自治”機制：激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情

要實現(xiàn)新型農村社區(qū)治理模式的創(chuàng)新不能是簡單地依靠政府或居民單方面的力量，而是要推進政府、居民以及社會組織等主體的互動、協(xié)調、合作。所以要必須推動由政府“領導型”傳統(tǒng)模式向社區(qū)“村民自治”模式的轉變，而轉變的關鍵在居民在基層中的參與程度。其主要做法是首先在制定社區(qū)規(guī)劃、建設社區(qū)基礎設施及公共服務等問題上，按照農村服務項目體系的制定，建構居民參與體系；其次是積極發(fā)揮由相關成員組成的居民議事會的作用，落實居民群眾各項參與權，最后引導他們參與社區(qū)事務，增強參與意識，培養(yǎng)他們社區(qū)責任心，營造人人服務奉獻的文化氛圍[7]49-51。

五、結論

新型農村社區(qū)既是新農村建設的超越，又是農村城鎮(zhèn)化的體現(xiàn)。新型農村社區(qū)治理的實現(xiàn)形式是使農村變?yōu)槌擎?zhèn)，農民變?yōu)槭忻?。其目標是使新型社區(qū)得到有效的良好治理，使農民過上幸福的生活。新型農村社區(qū)作為一種新生力量和事物，它既區(qū)別于城市社區(qū)，也有別與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，新型社區(qū)的治理既沒有成熟理論可借鑒，也沒有固定模式可照搬。它會因新型農村社區(qū)發(fā)展程度和發(fā)展階段的不同而存在差異，所以只能在不斷的嘗試中形成理論和規(guī)范。

[1]張艷. 城鎮(zhèn)化背景下的新型農村社區(qū)治理研究[J]. 重慶大學，2014(10).

[2]賀慧麗. 善治理論視角下的新型農村社區(qū)治理研究[J]. 知識經濟，2015(9).

[3]周萬軍. 城鄉(xiāng)一體化新型農村社區(qū)治理困境及路徑取向[J]. 浙江財經大學，2014(2).

[4]張曉鳴，張鳴鳴. 治理視角下的新型農村社區(qū)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和展望[J]. 東岳論叢，2014(12).

[5]羅菲，謝恒峰. 新型農村社區(qū)治理：理念、路徑與對策[J]. 市場周刊：理論研究，2015(2).

[6]徐敏. 鄉(xiāng)村治理轉型視角下新農村社區(qū)治理研究[J]. 山東大學，2013(5).

[7]王磊. 村民自治若干問題研究[J]. 鄭州大學，2005(5).

（責任編輯：李俊丹 校對：朱艷紅）

A Study on the New Rural Community Governance in China from the Perspective of Good Governance——A Case Study of J Community in Handan City, Hebei Province

SHEN Zhuan-meng
(School of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001)

China's rural society is moving from a traditional village to a modern new rural communities. Community structure and other aspects of the original changes in the way of governance, function and role can not effectively play, replaced by the construction of new rural communities and governance methods and challenges. From the perspective of governance, this paper summarizes the current situation of the new rural communities, and analyzes the existing problems and solutions of the new rural community governance so as to better govern the new rural communities and promote the co-ordination between urban and rural areas.

governance; community governance; new rural communities

D669.3

：A

：1673-2030(2016)03-0121-04

2016-01-05

申轉萌（1988—），女，河北邯鄲人，鄭州大學公共管理學院研究生。