梁永郭,宋　娜，信國芳

(河北工業(yè)大學 馬克思主義學院，天津　300400)

?

改革開放以來農村土地制度的探究
——以衡水市南胡林村為例

梁永郭,宋娜，信國芳

(河北工業(yè)大學 馬克思主義學院，天津300400)

摘要：衡水市南胡林村自家庭聯(lián)產承包責任制確立，不斷演變發(fā)展。今天耕地面積不足的南胡林村在土地流轉過程中面臨很多問題，迫切需要解決。當前農村土地流轉制度直接影響著我國農業(yè)長遠的發(fā)展，也會影響到整個社會的長治久安。因此，從現(xiàn)在土地發(fā)展情況出發(fā)，對土地政策進行一些調整，將更有利于農村土地的發(fā)展。

關鍵詞：農村土地制度；家庭聯(lián)產承包責任制；土地流轉；南胡林村

1978年以來，家庭聯(lián)產承包責任制這一重大改革開始在農村實行。經過30多年的發(fā)展，為了適應不斷變化的農村發(fā)展情況，在堅持集體土地所有制的前提下，我國的土地政策發(fā)生了多次演變。尤其是改革開放后隨著經濟的快速發(fā)展，國家隨著農村的結構模式的發(fā)展變化和農村土地需求的變化而不斷調整土地政策，而現(xiàn)在的土地流轉制度正深深地影響著農村的變革。衡水市南胡林村位于華北平原，沒有貧瘠的丘陵，沒有郁郁蔥蔥的林地、也沒有連綿起伏的山脈，只有適于農耕細作的土地。南胡林村距離安平縣縣城中心地帶也就1公里的距離。改革開放初期，該村農村集體所有耕地面積約為人均2畝，從上世紀90年代末開始，由于種種原因政府征用該村土地，一部分變?yōu)閲壹w所有，現(xiàn)在該村集體所有土地的耕地面積相比改革開放初期銳減了四分之三。南胡林村為例，探究改革開放以來，集體土地政策的演變，尤其是在現(xiàn)在耕地面積日益銳減的情況下，如何能夠得到更好的發(fā)展，才能夠既能保障農民的利益，又能促進農村的經濟結構轉型，促進農村的健康發(fā)展。

11978～1984年，家庭聯(lián)產承包責任制在南胡林村初步確立

1.11978～1984 年，家庭聯(lián)產承包責任制初步確立

十一屆三中全會以后，形成了以集體土地所有制為基礎的家庭聯(lián)產承包責任制，堅持“三級所有，隊為基礎”。1978年12月底，為擴大勞動生產，提高生產效率，初步確定了“包產到戶”的形式，但是 “不允許分田單干”。 1983年，全國農村實行大規(guī)模的包干到戶，土地所有權仍歸集體所有，但是農民對土地享有使用權，擁有收益權。這一政策，使農民擁有了一定的土地經營權和使用權，同時也對農民耕種土地的收益分配關系做出了調整，一部分用來繳納國稅，一部分留給集體來補給集體的生產資料的開支，剩下的歸農民所有。據統(tǒng)計，在1979～1984年間我國糧食產值增加了42%多，其中家庭聯(lián)產承包制帶來的產值增長率為19.8%，其貢獻率高達為46.8%，[1]561984年出臺《關于1984年農村工作的通知》，明確規(guī)定了土地承包期限在15年以上，解決了承包責任制初期時間短的問題。如果承包期過短，進而導致土地調整頻繁，因此農民缺乏穩(wěn)定性，而導致對農地的投入缺乏長期性等問題。這一文件的頒布，使家庭聯(lián)產承包經營的政策方向更加明確，農村集體所有制更加穩(wěn)定，承包關系基本確定下來。[2]

1.21978～1984年，家庭聯(lián)產承包責任制在南胡林村的確立

以南胡林村為例，起初該村以大隊(70～80戶為一個大隊)為單位，共同勞作，采用公分制度。男勞作每天記10分，女勞作每天記8分。單位人數眾多，不乏懶散臃墮之人，民眾積極性不高。隨后該村開始以組(6～7戶為)為單位，分組到戶，每組共擔勞動資料和生產工具，包產到戶效果很好，變化很快。組和組之間形成競爭模式，多勞多得，同時也避免了因人數太少，而不能從事大量體力勞動，買不起勞動工具(例如牛、犁)的情況。到1984年，南胡林村主要的糧食作物，小麥、稻谷和玉米都取得了大豐收，著實解決了全村農民的溫飽問題，而且生活質量有所提高(糧食作物不再單一)。

21985年～今，農村土地集體所有制在南胡林村的最終確立和演變

2.11985年～今， 農村集體土地所有制的確立和演變

1985年以后由于糧食產量下降，國家為了解決糧食問題決定允許分田到戶。1992年以后，修正后的《憲法》規(guī)定，在原定的耕地承包期到期之后，繼續(xù)延長30年。這一規(guī)定又進一步規(guī)范了集體所有制的承包經營制度。1998年，修改的《土地管理法》規(guī)定，農村土地的使用權可以自由轉讓。2002年的《農村土地承包法》規(guī)定，家庭可以通過轉包、出租、互換、轉讓等方式，進行承包流轉，可以取得土地經營權。2013年十八屆三中全會，提出只要符合政府規(guī)劃和土地用途管制，農村集體經營性建設用地同國有土地享受同等入市、同價同權地出讓、租賃、入股，要進一步縮小政府征地范圍，并且要規(guī)范政府的征地程序，減少對非公益性用地(例如商業(yè)建設)劃撥。

2.21985年～今 南胡林村農村集體所有制的確立和變更

1985年，南胡林村響應國家政策，不分性別不分老少，完全按照人口數平均分配土地，還規(guī)定每四年要變動一次土地，重新分配。南胡林村在1995年有過一次大的土地分配后，實至今日一直未發(fā)生變動。1998～1999年期間，南胡林村村西(現(xiàn)在的水利局及其家屬院、錦繡天地小區(qū))、村南(現(xiàn)在的向陽學校)、村東南(現(xiàn)在的安平縣電視臺)三大片100多畝土地，被政府征用，征用期限是50年，當時給當地農民的補償是先給20年的租金，每位村民分得1萬元(將近20年過去了，后續(xù)的補償金沒有落實)。2012～2013年安平縣的紅旗街(位于南胡林村村南)要向東延長道路，損害幾十戶人家的耕地，政府未與南胡林村談妥。如今大道已經建成，由于道路正好是穿越耕地的中間部位，由于灌溉受限制，現(xiàn)在道路兩旁的土地都被閑置或是種上了小樹。農民沒有了收入來源，政府也沒有任何補貼，就這樣被擱置起來。

3耕地面積不足的農村土地在農村土地流轉中的缺陷

以南胡林村為例，現(xiàn)在全國有很多類似的農村，耕地面積不足人均半畝且耕地分散。例如，幾十戶加起來也沒有幾畝地，無法實行農業(yè)的大機械化和規(guī)模化生產；地少戶多，矛盾突出，經濟利益糾紛復雜；由于征用剩下的土地七零八落，無法正常澆灌，收割，導致土地閑置，對土地資源造成巨大浪費。此外土地流轉中，流轉機制機制不健全，行政干預過多，農民喪失主體地位。土地流轉以后的土地很多被改變農業(yè)用途，進行商業(yè)改造，建設工業(yè)園區(qū)，進行房地產投資等。

3.1農地產權主體模糊

我國農村土地歸農民集體所有，《憲法》《農業(yè)法》《土地管理法》等法律中都有明確規(guī)定，農地的產權貌似明晰。但是，對“集體”的界定混淆不清，有的認定集體所有是指村農民集體所有；有的認定為村子內部形成的農村集體經濟組織所有，有的認定為鄉(xiāng)集體或是鎮(zhèn)集體所有。因為不同的法律，界定的范圍也不同，沒有統(tǒng)一的標準，這就導致農地屬于哪一級所有混亂不清。農地產權模糊不清，就導致在執(zhí)行起來會有矛盾甚至沖突，有調查資料顯示，有一半以上的農民認為土地是國家所有，僅有13%的農民認為土地是集體所有，[3]12因此在實際操作當中，土地往往被村委會中的少數干部掌握，法律賦予農民的權益得不到落實和保障。由于農民沒有土地的所有權，而集體所有權又沒有保障，這就導致在政府征地過程基中，農民基本上沒有發(fā)言權，只能完全聽從上級安排命令，這樣就會導致農民的利益大大受損。

3.2農地所有權權能欠缺

農村集體土地所有權權能欠缺。農地產權主體模糊，導致了農村土地集體所有名義上土地是集體所有，但是由于對集體所有的界定不一，集體土地的所有權自然受到嚴格限制。一方面是集體沒有權利買賣集體土地，并且不同的集體之間也不允許買賣土地。集體土地只有經過國家政府用后，國家國家所有，國家有權利對土地進行流轉，例如出讓、轉讓。另一方面，名義上土地集體所有，但是土地的利用權利均由國家掌控，由國家做出統(tǒng)一安排調整，集體只能遵守執(zhí)行，國家的政策指令，根本不能自由選擇，更不能自作主張對土地的使用進行規(guī)劃和安排。

3.3現(xiàn)行的土地征用制度存在不足

現(xiàn)行土地征用制度的不足體現(xiàn)在兩個方面，一是政府用低價征用農民土地，然后用高價轉讓給企業(yè)和其他建設部門。這“一征”“一轉“就行成了巨大的價格的剪刀差，農民經濟利益受到嚴重損害。二是土地征用目標太過于標準化，對不同地段，不同類型、不同用途的土地采取一致標準，由于采取強制手段，政府濫用職權征地，農民的土地權益收到嚴重損失?，F(xiàn)在農村普遍存在征地問題，并且由此引起的農民和政府之間的矛盾很尖銳。用現(xiàn)行的很少的安置補助費去強行置換農民僅有的土地權利和利益，對農民唯一的賴以生存的土地殘忍剝削，導致農民日后生活沒有基礎保障。

4在耕地面積不足的農村，土地制度政策的應對

4.1改革征地制度

面對耕地面積不足的問題，最重要的是引入市場機制。土地的市場價值可以通過評估確定。國家不應損害農民利益，壟斷土地價格，進行行政干預，強征地，搶征地，非法暴力占用耕地。要從市場出發(fā)，制定合理的土地征用標準，并且把土地作為生產要素來考慮，要把土地的增值空間和將來的附加值都考慮在內。政府對盈利性土地的征用不能打著非盈利土地的幌子，要做到公正公開。國家應該嚴格規(guī)范征地程序，依法行政，并且嚴懲違規(guī)征用農民土地，以權謀私，禍害百姓的行為，尤其是一些高官以征用土地名義買賣土地達到公褒私囊的違法犯罪行為，國家應該從嚴懲治。

4.2改革土地流轉制度

由于國家在現(xiàn)行農村集體所有制度下對農村的土地具有核心支配地位，因此在一些耕地面積不足的農村，土地流轉可以使土地集體轉向土地國有化。但與此同時，這就需要國家將土地流轉制度和社會保障結合起來， 鼓勵農

戶將數量有限的土地的使用權出租或轉讓給國家有關管理部門，讓這些機構來統(tǒng)一利用土地，但是要按月、季度或年來提供給農戶的基本生活保障以及適當生活補貼，保障農民的基本生活。另一方面，國家有關管理部門，為了更好的利用土地，可以從市場角度出發(fā)，不再壟斷定價，而是從土地實際情況出發(fā)，對土地流轉進行總體把握，合理規(guī)劃，嚴格管理流轉過程，保證土地更合理更有效的利用，形成健康有序的市場競爭。

農村土地制度的改革，尤其是一些農業(yè)人口沒有流失而農業(yè)人口耕地面積日益減少的地區(qū)，非常的迫切。建立健全合理的土地制度來保障農民的權益，促進農村的健康有序發(fā)展，早日打破城鄉(xiāng)二元結構，為整個民族的全面發(fā)展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]林毅夫.制度技術于中國農業(yè)發(fā)展[M].上海:三聯(lián)書店,1994.

[2]周其仁.中國農村改革:國家和所有權關系的變化：一種經濟制度變遷史的回顧[J].管理世界,1995(3).

[3]張德遠 .適應我國業(yè)勞動力轉移的土地制度改革[J].上海財經大學學報,2002(3)．

[4]段進東,周銘.虛擬所有權與我國農地產權制度的創(chuàng)新[J].理論探討,2004(4).

[5]何傳新.論完善農村土地制度[J].理論探索,2004(5).

[6]黃海平,黃寶蓮.大力完善農地使用權流轉制度促進我國新農村改革[J].農業(yè)經濟,2006(6).

[7]孔祥智.農村的三塊地改革應走市場化之路[J].農村經營管理,2015(4).

[8]蔡繼明.中國的現(xiàn)代化城市化與農地制度改革探析[J].經濟前沿,2005(1).

[9]張浩.農民如何認識集體土地產權：華北河村征地案例研究[J].社會學研究,2013(5).

責任編輯：何玉付

收稿日期：2016-03-06

作者簡介：梁永郭(1962-) ，男，河北唐山人，教授，碩士生導師，博士，研究方向為馬克思主義經濟理論；宋娜 (1990-)，女，河北衡水人，河北工業(yè)大學馬克思主義學院馬克思主義理論專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向為馬克思主義基本原理；信國芳 (1991-)，女，河北保定人，河北工業(yè)大學馬克思主義學院馬克思主義理論專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向為國外馬克思主義。

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1671-8275(2016)04-0104-03