張騰

事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題及對策探討

張騰

本文分析了當前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設當中存在的主要問題，并對完善事業(yè)單位內(nèi)部控制提出相應的對策建議。

內(nèi)部控制；事業(yè)單位；對策

在我國當前全面推進依法行政的形勢下，對于事業(yè)單位而言，全面建立、有效實施內(nèi)部控制，既是規(guī)范經(jīng)濟業(yè)務活動，保證資產(chǎn)安全有效、財務信息真實完整，防范內(nèi)部權力濫用的現(xiàn)實之需，也是提高內(nèi)部管理水平，提升公共服務效能的發(fā)展之策。本文基于COSO內(nèi)部控制框架，從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等內(nèi)部控制五要素入手，對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的問題進行梳理，并提出相應的對策建議。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

1.內(nèi)部控制意識淡薄。事業(yè)單位普遍存在著對內(nèi)部控制認識不明、重視不足的現(xiàn)象。一是風險意識不高，片面認為風險主要存在于經(jīng)營活動中，事業(yè)單位從事非經(jīng)營性活動，花費大量的人力、物力實施內(nèi)部控制不符合成本效益原則。二是管理意識不強，部分事業(yè)單位只重視事業(yè)發(fā)展，而忽視內(nèi)部管理，內(nèi)部控制流于形式，怠于執(zhí)行。三是責任主體不清，簡單地將內(nèi)部控制視為財務部門的工作，將會計控制等同于內(nèi)部控制，認為內(nèi)部控制與其他業(yè)務部門和業(yè)務工作無關，造成內(nèi)部控制建設和推行困難。

2.內(nèi)部控制組織松散。部分事業(yè)單位內(nèi)控組織架構尚不健全，內(nèi)部控制的職能部門、牽頭部門、責任部門未能明確和落實，部門之間的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制也未能建立和理順，導致內(nèi)部控制難以有效組織實施。

3.內(nèi)部控制制度缺失。事業(yè)單位內(nèi)控制度建設滯后。一是全面性不足，內(nèi)部控制未能覆蓋到單位所有經(jīng)濟活動，導致內(nèi)控制度在控制范圍、控制環(huán)節(jié)、控制方法上有所缺失。二是系統(tǒng)性不足，部分單位尚未建立統(tǒng)一的內(nèi)控制度，而是以財務制度等作為替代，內(nèi)控制度較為分散，不利于統(tǒng)籌推進、系統(tǒng)開展內(nèi)部控制建設。三是操作性不足，內(nèi)控制度與單位實際業(yè)務的契合度不高，尤其是業(yè)務層面尚未建立起風險控制框架，造成內(nèi)部控制難于落實。

4.內(nèi)部控制人才匱乏。事業(yè)單位內(nèi)控關鍵崗位工作人員普遍缺乏實施內(nèi)部控制所需的專業(yè)知識和管理能力；并且事業(yè)單位人力資源管理較為薄弱，對于員工的業(yè)務培訓和績效激勵不足，難以調(diào)動員工參與內(nèi)部控制的積極性和主動性，從而影響了內(nèi)部控制的有效落實。

（二）風險評估機制不健全

風險評估是內(nèi)部控制的核心，但是目前我國事業(yè)單位普遍沒有建立起完善的風險評估機制，風險控制還停留在事中和事后的被動管理階段，事前的主動防范和管控不足。對于單位層面內(nèi)部控制的組織體系、管理機制、管理制度、關鍵崗位人員管理等缺乏必要的風險評估；對于業(yè)務層面的關鍵環(huán)節(jié)風險點缺乏具體的評估體系，這也是導致風險評估難以真正落實的關鍵。

（三）內(nèi)部控制活動不全面

1.崗位分離控制弱化。由于編制有限、人員緊張，不少事業(yè)單位都存在著崗位設置不合理、崗位責任不明確的問題，一人多崗，不相容崗位兼職的現(xiàn)象較為普遍，內(nèi)控關鍵崗位人員配備不到位，也未能形成有效的崗位責任制和內(nèi)部牽制制度，從而制約了內(nèi)部控制的權力制衡功能。

2.授權審批控制弱化。部分事業(yè)單位領導“一支筆”隨意審批的情況仍然存在，重大事項集體決策機制還沒有形成，內(nèi)部授權審批管理權限不明確，審批流程不規(guī)范，決策機制不健全，極易造成權力濫用。

3.預算控制弱化。由于預算編制不科學，執(zhí)行不嚴格，監(jiān)督不到位，長期以來，事業(yè)單位預算編制和執(zhí)行“兩張皮”的問題較為突出，預算執(zhí)行剛性約束不足，預算調(diào)整較為隨意。對于“三公”經(jīng)費等重點支出雖然采取了一定的控制措施，但僅僅局限于預算額度控制，預算控制缺乏科學合理的控制標準和控制方法，尚未建立起行之有效的控制體系。

4.會計控制弱化。一是財務審核控制有待加強，財務部門未能有效參與到單位重大事項的決策和實施過程，僅是在事后進行形式化的審核，難以發(fā)揮實質(zhì)性的控制作用。二是財務制度控制有待完善，部分事業(yè)單位財務制度建設滯后，導致會計控制的依據(jù)不足，控制乏力。三是會計基礎工作有待提升，有些事業(yè)單位會計基礎還比較薄弱，會計核算體系還不夠完善，會計憑證附件不齊全、不完整、不合規(guī)，票據(jù)和印章使用管理不規(guī)范等問題依然存在，直接影響了會計控制的效果。四是財務分析控制有待強化，部分事業(yè)單位尚未建立財務分析報告制度，對于單位財務狀況的日常監(jiān)控不足、定期分析不足、內(nèi)部報告不足，從而制約了控制活動的有效開展。

5.資產(chǎn)控制弱化。一是政府采購管理不規(guī)范，政府采購與資產(chǎn)管理和預算編制相脫節(jié)，導致資產(chǎn)盲目采購、重復采購、無預算采購、超預算采購；政府采購執(zhí)行不嚴格，既未能覆蓋采購目錄范圍的所有商品和服務，也未能覆蓋所有財政性資金；政府采購方式不規(guī)范，存在著化整為零等規(guī)避集中采購的行為。二是資產(chǎn)登記制度不完善，資產(chǎn)信息登記不完整、更新不及時，致使部分資產(chǎn)游離于資產(chǎn)系統(tǒng)之外，造成資產(chǎn)信息失真。三是資產(chǎn)定期清查機制不健全，資產(chǎn)定期清查工作未按規(guī)定開展，導致資產(chǎn)家底不清、賬實不符。四是資產(chǎn)管護責任不落實，資產(chǎn)閑置浪費嚴重，損毀報廢資產(chǎn)未及時進行核銷處理，出租出借資產(chǎn)未進行備查登記，對外投資缺乏評估論證和跟蹤管理，資產(chǎn)流失和投資損失隱患較大。

（四）內(nèi)部控制信息不對稱

一是信息溝通機制不健全，造成內(nèi)部信息不暢通、不透明。二是信息公開制度不完善，信息公開仍然比較零散隨機，難以發(fā)揮其對內(nèi)部控制的支持和監(jiān)督作用。三是信息技術控制不到位，事業(yè)單位信息化建設普遍較為滯后，尚未建立起適應內(nèi)部控制要求的信息化管理系統(tǒng)，導致內(nèi)部控制缺乏有效的技術支撐。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督不到位

事業(yè)單位內(nèi)部審計機構不健全、專業(yè)人員缺乏等問題仍然較為突出。部分單位尚未建立獨立的內(nèi)部審計機構，或者雖然設置了內(nèi)部審計機構，但其獨立性不高、權威性不強；內(nèi)部審計工作大多為應付外部檢查而進行，尚未實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，無法真正發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用，造成內(nèi)部控制監(jiān)督效力弱化。

二、加強事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的對策建議

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

1.增強內(nèi)部控制意識。一方面要著力增強單位領導班子對內(nèi)控建設必要性和重要性的認識，加快制定內(nèi)控管理頂層決策，自上而下全面推進內(nèi)部控制建設。另一方面要全面提升單位工作人員對內(nèi)部控制的認識，加大宣傳力度，積極營造全員參與內(nèi)控的良好氛圍。

2.健全內(nèi)部控制組織。一是要完善內(nèi)部控制組織架構，建立內(nèi)部控制領導小組，設置內(nèi)控管理職能部門或者確定牽頭部門，明確各部門的職責分工，形成相互協(xié)調(diào)、相互制衡的工作機制。二是要建立內(nèi)部控制協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實行歸口管理制度，采取成立聯(lián)合工作小組或者確定牽頭部門、牽頭人員的方式，促進落實管理責任，形成內(nèi)控合力。

3.完善內(nèi)部控制制度。要加快建立健全內(nèi)部控制制度，單位層面的內(nèi)控制度應明確內(nèi)部控制的組織架構、工作機制、職責分工、決策機制、考核機制、監(jiān)督機制等。業(yè)務層面的內(nèi)控制度，應在全面梳理業(yè)務流程、精準查找風險節(jié)點、系統(tǒng)研究控制措施的基礎上，通過流程再造，制定內(nèi)部控制框架，框架應包括各項業(yè)務的管理結構、崗位職責、工作流程、關鍵風險點和防控措施等內(nèi)容。

4.加強人力資源管理。一是要建立定期培訓制度，定期對內(nèi)控工作人員進行培訓，促進其熟悉內(nèi)控制度，了解內(nèi)控流程，掌握內(nèi)控方法，提高專業(yè)技術水平和內(nèi)控管理能力。二是要建立績效激勵機制，將內(nèi)部控制情況列入工作考核，并與績效工資、崗位晉升等相掛鉤，從而激發(fā)部門和員工做好內(nèi)部控制的積極性和主動性。

（二）健全風險評估機制

一是要健全風險評估機制，成立風險評估工作小組并由單位領導擔任組長；建立風險定期評估機制，風險評估至少每年進行一次，并要形成書面報告提交單位領導班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。二是要完善風險評估體系，明確各項經(jīng)濟業(yè)務風險評估的目標和標準，制定風險評估清單，細化風險評估的內(nèi)容和要點，形成系統(tǒng)、全面、規(guī)范的風險評估框架，并以此作為風險評估的指引。

（三）改進內(nèi)部控制方法

1.嚴格崗位分離控制?？茖W設置內(nèi)控關鍵崗位，建立健全內(nèi)控關鍵崗位責任制，明確界定、合理劃分各個崗位的職責分工。實行內(nèi)控關鍵崗位定期輪崗制度，不具備輪崗條件的應采取專項審計等替代控制措施，確保內(nèi)部牽制落實到位。

2.加強授權審批控制。一是要強化業(yè)務流程再造，建立規(guī)范化的業(yè)務流程，并將內(nèi)部控制各崗位的業(yè)務辦理權限、審批程序、相關責任嵌入業(yè)務流程體系，確保相關工作人員在授權范圍內(nèi)行使職權、辦理業(yè)務。二是要完善重大事項集體決策機制，明確“三重一大”事項的具體范圍，建立健全集體決策議事規(guī)則，確保內(nèi)部決策程序規(guī)范。

3.完善預算管理控制。一是要改進預算編制。全面細化預算編制內(nèi)容，規(guī)范預算編制流程，建立健全預算基礎信息庫及項目預算規(guī)劃評審制度，切實增強預算編制的科學性與準確性。二是要規(guī)范預算執(zhí)行。完善單位內(nèi)部預算分配制度，及時按批復的預算在單位內(nèi)部進行指標分解、審批下達，并以此作為預算執(zhí)行和控制的依據(jù)；強化預算執(zhí)行約束，確保各項收支嚴格按預算的額度、范圍、標準執(zhí)行；建立預算執(zhí)行分析控制機制，定期通報預算執(zhí)行進度，及時糾正預算執(zhí)行偏差，確保預算執(zhí)行規(guī)范、高效。三是要強化決算分析。認真編制決算分析報告，并將之作為改進預算編制、完善內(nèi)部控制的重要依據(jù)。四是要建立預算績效考評機制，定期開展績效評價工作，強化績效評價的結果應用并將之在一定范圍內(nèi)公開。

4.強化會計系統(tǒng)控制。一是要夯實會計基礎工作，完善會計核算體系，健全財務管理制度，規(guī)范會計業(yè)務處理，切實提升會計基礎工作水平，提高會計信息質(zhì)量。二是要強化會計審核控制，要加強對經(jīng)濟活動財務合規(guī)性、經(jīng)濟可行性的分析，由事后審核控制延伸到全過程控制；加強對原始憑證真實性、合法性、合規(guī)性的審核，確保票據(jù)規(guī)范、手續(xù)完備、附件齊全；加強收支業(yè)務管理，確保收入執(zhí)收合規(guī)、入賬及時，支出符合預算規(guī)定、開支標準及結算要求。三是要加強財務分析控制，定期編制財務分析報告，強化對單位收支、資產(chǎn)、負債、項目、“三公經(jīng)費”等重點支出、預算執(zhí)行、結轉(zhuǎn)結余等情況的分析，充分發(fā)揮財務分析對經(jīng)濟活動的監(jiān)督控制作用及對預算編制、經(jīng)濟決策的參考依據(jù)作用。

5.深化資產(chǎn)管理控制。一是要加強固定資產(chǎn)控制，建立資產(chǎn)歸口管理制度，并明確各項資產(chǎn)的使用人和責任人，切實落實資產(chǎn)管護責任；完善固定資產(chǎn)登記制度，全面、及時登記固定資產(chǎn)信息和固定資產(chǎn)臺賬，確保賬證相符、賬賬相符；建立資產(chǎn)定期清查制度，定期對單位資產(chǎn)進行清查盤點，確保賬實相符。二是要強化對外投資控制，建立健全對外投資歸口管理制度和立項評估機制，規(guī)范對外投資及其收益、處置的審批程序。三是要嚴格政府采購控制，精準編制采購預算，合理編制采購計劃，實現(xiàn)采購預算、采購計劃、采購活動的有序銜接和相互制衡；設置專門的采購工作領導小組、招投標小組、采購驗收小組以及采購監(jiān)督小組，確保政府采購決策、實施、驗收、監(jiān)督的相互分離和相互制約。

（四）加強內(nèi)控信息建設

一是要建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，充分運用現(xiàn)代信息技術手段加強內(nèi)部控制，將內(nèi)部控制流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務流程的規(guī)范化和程序化。完善財務管理信息化平臺，實現(xiàn)預算管理、會計核算及資產(chǎn)管理等的信息化網(wǎng)絡化，拓展財務信息實時查詢、財務報表自動輸出、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控功能，為預算控制、會計控制等提供技術支撐和信息支持。二是要建立信息共享和溝通機制，充分利用辦公自動化系統(tǒng)，及時發(fā)布相關信息，確保信息傳遞及時、有效；三是要建立信息公開制度，明確信息公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序，定期公開內(nèi)控相關信息，充分發(fā)揮信息公開對內(nèi)控建設的促進和監(jiān)督作用。

（五）強化內(nèi)部控制監(jiān)督

一是要完善內(nèi)部審計監(jiān)督機制，設立獨立的內(nèi)部審計機構，配備專業(yè)的內(nèi)部審計人員，確保審計監(jiān)督工作的獨立性和權威性；健全內(nèi)部審計制度，明確內(nèi)部審計的范圍、內(nèi)容、方式、程序等，提升內(nèi)部審計的全面性和規(guī)范性；改進審計監(jiān)督方法，充分運用現(xiàn)代信息技術手段，實現(xiàn)對經(jīng)濟業(yè)務的動態(tài)監(jiān)督和自動預警，提升審計監(jiān)督的效率和效果。二是要建立內(nèi)部控制報告制度，定期開展內(nèi)部控制評價報告，系統(tǒng)反映單位內(nèi)部控制的建設情況和實施效果，分析查找單位內(nèi)部控制的管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，促進單位采取針對性的對策措施，進一步改進和加強內(nèi)部控制。

2016年江蘇省農(nóng)業(yè)科學院基本科研業(yè)務專項軟科學項目“新預算法下加強科研事業(yè)單位預算管理的對策研究”（編號：ZX（16）4023）。

［1］王喜梅.新形勢下加強行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的必要性與對策［J］.會計研究，2015（11）.

［2］劉永澤，唐大鵬.關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題［J］.會計研究，2013（1）.

（作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)科學院）