康靜思，劉孝才

（中共郴州市委黨校，湖南郴州423000）

鄉(xiāng)賢參事會及其在鄉(xiāng)村協(xié)商民主中的價值分析
——以浙江省嵊州市竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會為例

康靜思，劉孝才

（中共郴州市委黨校，湖南郴州423000）

鄉(xiāng)村社會治理呼喚基層協(xié)商民主創(chuàng)新，鄉(xiāng)賢參事會作為一種新型鄉(xiāng)村協(xié)商民主形式，具有重要的價值。通過對浙江省嵊州市竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會組織結(jié)構(gòu)、職能、協(xié)商途徑等方面的分析，發(fā)現(xiàn)其具有搭建協(xié)商平臺、優(yōu)化協(xié)商主體、促進政治參與、提升協(xié)商實效等正向價值，同時也具有代表性不強、精英民主擠壓大眾民主、規(guī)范化欠缺等負(fù)向價值。

竹溪鄉(xiāng)；鄉(xiāng)賢參事會；協(xié)商民主；價值

黨的十八大報告指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，積極開展基層民主協(xié)商，完善協(xié)商民主制度和工作機制”[1]。鄉(xiāng)村作為我國協(xié)商民主的重要實踐場所，創(chuàng)造了豐富的協(xié)商經(jīng)驗。本文以浙江省嵊州市竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會為個案，對鄉(xiāng)賢參事會的運行及協(xié)商價值作深入分析，以期對其他地區(qū)鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)和鄉(xiāng)村治理提供有益參考和借鑒。

一、鄉(xiāng)村社會治理呼喚基層協(xié)商民主創(chuàng)新

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大變遷，鄉(xiāng)村社會治理面臨著巨大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是基層政府治理能力不高，認(rèn)同感降低。全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，原來基于征稅關(guān)系而形成的基層利益共同體被打破，大大影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，政府與民爭利現(xiàn)象時有發(fā)生，直接損害了政府在村民中的威信，村民對政府的認(rèn)同感大大降低。二是村民自治存在行政化和形式化趨勢。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的增多和陣地的下移，村委會承擔(dān)了本不屬于其職能的各類行政事務(wù)，原來村民自治設(shè)想的“縱向到底，橫向到邊”的治理目標(biāo)難以實現(xiàn)，甚至導(dǎo)致了村委會與村民小組的鏈接幾乎中斷或者脫節(jié)，村民自治的著力點逐步失去。村民成為民生實事中的“看客”，或成為在鄉(xiāng)村治理中的集體失語“觀眾”。三是村民維權(quán)意識高、參與途徑少。隨著外出流動人口的增多和生活水平的提高，村民的文化水平不斷提升，他們的權(quán)利意識不斷增強，但村民參與公共事務(wù)的途徑缺失，村民經(jīng)常面臨著訴求無處表達、切身利益無處維護的局面。這些情況說明，如何架起政府自上而下的治理與村民自下而上的參與治理之間的橋梁，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治，成為理論界和實踐界關(guān)注的焦點。在尋求路徑的探索中，協(xié)商民主成為很多學(xué)者和基層政府官員的重要選擇。

協(xié)商民主一詞首次從學(xué)術(shù)意義上出現(xiàn)是在1980年，美國政治學(xué)者約瑟夫·畢塞特發(fā)表了《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文，自此，協(xié)商民主成為西方民主政治理論發(fā)展的新動向。此后，哈貝馬斯等西方學(xué)者對協(xié)商民主理論進行了探討，出現(xiàn)了不同的學(xué)術(shù)觀點。在關(guān)于協(xié)商民主涵義界定方面就存在三種不同傾向：一是將協(xié)商民主理解成一種政治決策形式；二是將協(xié)商民主看成是一種治理形式；三是把協(xié)商民主描述成團體組織或政府形式[2]。協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。黨的十八屆三中全會強調(diào)，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，就城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商建設(shè)進行系統(tǒng)部署。我國各地在不斷探索推進基層協(xié)商民主創(chuàng)新，典型代表有浙江溫嶺的“民主懇談”、南京的“黨員議事會”、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”、吉林安圖的“民意裁決團”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”、湖南衡陽的“四會四議制”等，這些協(xié)商形式取得良好實效，豐富了社會主義協(xié)商民主的理論和實踐。

近兩年，一種新的協(xié)商形式——鄉(xiāng)賢參事會在浙江、廣東、安徽、海南等多地興起。今年5月，中國鄉(xiāng)賢治理論壇在浙江省召開，來自全國多個省市的80余位學(xué)者和官員就“鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村治理”進行探討，不少學(xué)者提出，鄉(xiāng)賢參事會作為鄉(xiāng)村協(xié)商議事的平臺，豐富了基層協(xié)商民主形式，促進了基層協(xié)商民主的發(fā)展，推動了政府治理與村民自治的良性互動。

二、浙江省嵊州市竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會的產(chǎn)生與運行

竹溪鄉(xiāng)位于嵊州市西北部，在諸暨、紹興、嵊州3縣市的交界處，屬于典型的山區(qū)小鄉(xiāng)，轄3個行政村，雖然地理位置有著“金三角”的優(yōu)勢，但受交通道路的制約以及山區(qū)生態(tài)保護的需要，工業(yè)企業(yè)僅有3家加工型的，因此全鄉(xiāng)有1/3的人外出打工創(chuàng)業(yè)，足跡遍布嘉興、紹興、諸暨等10多個城市。從2015年初起，竹溪鄉(xiāng)通過培育和發(fā)展鄉(xiāng)村兩級鄉(xiāng)賢參事會，整合在外的商、政和學(xué)界的優(yōu)秀人士，通過一系列的制度、活動，讓他們投身到鄉(xiāng)村建設(shè)和治理中。截至2015年11月，3個村相繼成立了村級鄉(xiāng)賢參事會。

（一）組織結(jié)構(gòu)

參事會下設(shè)理事會，一般設(shè)會長1名、副會長4名、秘書長1名和副秘書長2名，理事會理事8—10名，會員若干名。會長是在冊會員一致選舉出來的。理事會成員一般由“村支”“兩委”成員、文化名人、致富能手等組成，由籌備委員會或上一屆理事會提名，由全體會員選舉產(chǎn)生。會員入會須經(jīng)會員大會或者理事會討論通過，對于鄉(xiāng)賢參事會的成員，堅持從鄉(xiāng)村內(nèi)、外兩大類人員中擇優(yōu)選取。這樣既保證了鄉(xiāng)賢參事會對鄉(xiāng)村工作實際和現(xiàn)狀的了解，也保證了現(xiàn)代經(jīng)濟和文化對本鄉(xiāng)村民的熏陶。

（二）職能

主要發(fā)揮鄉(xiāng)賢在地緣、人緣、親緣以及學(xué)識、經(jīng)驗、財富等方面的優(yōu)勢，凝聚社會共識，激發(fā)自治活力，推動“村事民議，村事民治”，提高鄉(xiāng)村社會治理的民主性和科學(xué)性。根據(jù)章程，參事會主要職能是“弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進獎教助學(xué)和鄉(xiāng)風(fēng)文明；組織慈善公益活動，開展扶貧濟困等活動；積極引智引才引資，助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟及社會發(fā)展；參與公共事務(wù)管理，為鄉(xiāng)村組織提供決策咨詢；推動村規(guī)民約實施，健全鄉(xiāng)村民主自治，維護公序良俗；了解鄉(xiāng)情村情民意，反饋群眾意見建議；協(xié)調(diào)鄰里糾紛，促進社會和諧”等七個方面。

（三）特征

鄉(xiāng)賢參事會作為一種民間社會組織，具有以下特征：1.成員的精英性。大都由教師、退休官員、企業(yè)老總等組成，他們是鄉(xiāng)村的文化名人、經(jīng)濟能人或政治賢人，比普通村民擁有更多的聲望、資金和權(quán)力等社會資源，是鄉(xiāng)村中的精英群體。2.參與的自愿性。加入與退出自愿。3.服務(wù)的公益性。不是以自身的盈利為目標(biāo)，而是為了滿足社會公眾的多樣化需求。4.運作上的協(xié)同性。要接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

（四）協(xié)商途徑

竹溪鄉(xiāng)黨委政府立足本地實際創(chuàng)設(shè)載體，讓鄉(xiāng)賢參事會能以不同的形式參與到鄉(xiāng)村協(xié)商中。一是在決定重大項目和重要事宜時，組織參事會成員開會，讓鄉(xiāng)賢群體各抒己見，充分發(fā)揮智囊團作用。二是鄰里矛盾協(xié)調(diào)，由在鄉(xiāng)的鄉(xiāng)賢牽頭成立調(diào)解應(yīng)急小組，對于小矛盾立即上門做好協(xié)調(diào)，對于棘手的主動與政府對接，聯(lián)合處理，確實將矛盾化解在基層。三是參與公益性投入，對于鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施等以政府獎勵或者授予獎牌的方式，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢個體或者鄉(xiāng)賢群體來進行公益性投入。

三、竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會協(xié)商價值分析

竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會積極參與鄉(xiāng)村社會治理，促進了基層協(xié)商民主發(fā)展，在分析其協(xié)商價值時既要關(guān)注其正向價值，也要探究其負(fù)向價值，以準(zhǔn)確把握其價值屬性。

（一）正向價值

1.搭建了協(xié)商平臺。在農(nóng)村，村民參與公共事務(wù)的途徑較少，村民遇到重大事項時，不知道如何來表達自己的主張和訴求。鄉(xiāng)賢參事會成立后，村“兩委”經(jīng)常召集鄉(xiāng)賢參事會成員就全村公共事務(wù)進行協(xié)商，鄉(xiāng)賢們充分發(fā)揮他們的知識和能力優(yōu)勢建言獻策，提高了村“兩委”決策的科學(xué)性，村民也借助鄉(xiāng)賢充分表達利益訴求，這樣，鄉(xiāng)賢參事會既是決策咨詢機構(gòu)，又是利益博弈的場所。2015年底，竹溪鄉(xiāng)開展了違建墳?zāi)共鸪髸?zhàn)，不少村民抵觸情緒較大，鄉(xiāng)賢參事會走入田間地頭，收集民意民情，從群眾利益和政府工作角度出發(fā)，同政府當(dāng)面溝通協(xié)商，最終制定了最佳的、可操作的行動整治方案，群眾滿意，政府放心。同時，鄉(xiāng)賢參事會也是村民之間利益的協(xié)商者，當(dāng)村內(nèi)發(fā)生矛盾糾紛時，鄉(xiāng)賢參事會可以作為利益雙方的調(diào)節(jié)者，通過做好雙方的思想工作來解決問題。

2.優(yōu)化了協(xié)商主體。誰來協(xié)商是協(xié)商民主的先決條件，長期以來，竹溪鄉(xiāng)和我國大多數(shù)鄉(xiāng)村一樣，村“兩委”成為政府的代言人，成為鄉(xiāng)村社會的唯一治理主體，這種一元化的治理結(jié)構(gòu)致使鄉(xiāng)村協(xié)商民主的隨意性很強，偶爾進行的協(xié)商也是形式大于內(nèi)容，參與協(xié)商的村民代表由村“兩委”決定，這些主體的代表性、能力水平往往并不能滿足協(xié)商的需求。竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會成員中有大學(xué)教授、公司董事長、退休官員等，他們的文化水平、能力素質(zhì)和社會聲望較高，是鄉(xiāng)村協(xié)商的優(yōu)質(zhì)主體，他們能夠提出較合理的建議，從而容易達成共識。

3.擴大了政治參與。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和民主的進步，普通村民的公民意識逐步覺醒，權(quán)利意識不斷增強，希望更多更有效地參與到鄉(xiāng)村公共治理中。但是，由于長期以來形成的“政府管理”觀念的深刻影響，加上村民普遍文化水平偏低等因素影響，村民在政治參與上始終處于弱勢地位，這極大地影響了中國基層民主發(fā)展的進程。鄉(xiāng)賢參事會成員具備較高的民主意識，他們在積極參與鄉(xiāng)村治理的過程中表現(xiàn)出來的智慧、能力以及由此為村民帶來的實際利益，可以引導(dǎo)村民逐步產(chǎn)生對民主的興趣，進而通過宣傳教育加強他們對基層民主和政治參與的認(rèn)知和情感。他們的政治參與活動也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識到自己的治理理念和方式必須與時俱進，民主意識必須及時提高。鄉(xiāng)賢參事會通過開辦正式的講習(xí)所、學(xué)習(xí)班、圖書室等，或通過非正式的聊天交流，逐步培養(yǎng)村民的協(xié)商能力。因此，鄉(xiāng)賢參事會組織其他主體參與到鄉(xiāng)村治理中來，實現(xiàn)了政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)賢參事會協(xié)同、居民廣泛參與的良性互動。

4.提升了協(xié)商實效。竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會成立以來，通過參與鄉(xiāng)村社會治理，取得突出實效。鄉(xiāng)賢參事會使村民自治有了著力點，解決了村委會“行政化”傾向嚴(yán)重的問題。鄉(xiāng)賢、村委會、大部分村民都聚集在一起，以鄉(xiāng)賢參事會這個民間組織來牽頭處理政府、村民的日常事務(wù)，以“熟人辦熟事、熟人管熟人”這種最自然生態(tài)的方式處理，可以解決政府有時不能面面俱到的工作，也顛覆了原來村民對政府、村委會不信任、不支持的政治生態(tài)，對政府的認(rèn)同度大大提高?，F(xiàn)在，對于干部下村做工作、了解情況，大部分村民轉(zhuǎn)變了冷淡、事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，體現(xiàn)了少有的熱情，有事說事，出謀劃策，即使有個別所謂的“刁民”無動于衷，但也改變了原來沒事找事、專挑刺的惡習(xí)。鄉(xiāng)賢參事會積極發(fā)揮橋梁紐帶作用，它從站在政府的高度及身處鄉(xiāng)村的角度，一邊向上反映群眾的訴求、意見，一邊對群眾傳達政府的政策方針和有關(guān)工作，通過上傳下達，使黨委政府的導(dǎo)向、群眾的意愿能平衡到同一個點、同一個平臺，為人民群眾的傾訴提供了有效的渠道，讓政府、群眾的溝通交流更加便捷，信息傳達更加全面，大大融洽了干群關(guān)系，促進了社會和諧。在竹溪村村民服務(wù)中心的建造中，鄉(xiāng)賢帶頭帶動家人進行捐款，并深入農(nóng)戶家里做好勸捐工作，對于在外創(chuàng)業(yè)有成的鼓勵他們多捐，服務(wù)中心順利完工，提升了鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)水平。

（二）負(fù)向價值

雖然鄉(xiāng)賢參事會體現(xiàn)協(xié)商特性，在鄉(xiāng)村協(xié)商民主中具有重要價值，但其特征與協(xié)商民主的要求并非完全重合，在有些方面會成為鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的限制性因素。

1.代表性不強。竹溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)賢參事會不是當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)產(chǎn)生的，而是當(dāng)?shù)卣疄榱苏相l(xiāng)村資源、提高鄉(xiāng)村治理水平而采取的改革措施。鄉(xiāng)賢參事會從它誕生之日起就面臨著群眾代表性和參與性不強的問題，而在其后的運行中，其職能發(fā)揮更多的是靠政府的推動，特別是離不開村“兩委”的推動。鄉(xiāng)賢參事會的成員是鄉(xiāng)村社會的精英人士，相對于全體村民來說，他們的規(guī)模較小，并不能代表全體村民。同時，中國鄉(xiāng)村社會是血緣和家庭意識很濃的地域性社會，宗族觀念根深蒂固，有時一個村莊就是由一兩個大的宗族組成，鄉(xiāng)賢往往是宗族中有一定影響力的代表人物。如果鄉(xiāng)賢參事會被一兩個宗族鄉(xiāng)賢所控制，再加上這些宗族鄉(xiāng)賢思想觀念過于狹隘化、宗族化，鄉(xiāng)賢參事會就可能異化為家族宗派勢力。

2.精英民主擠壓大眾民主。平等是協(xié)商民主的核心價值，它要求協(xié)商的主體在機會和能力等方面是平等的。鄉(xiāng)賢在知識和能力等方面比普通民眾擁有更多的優(yōu)勢，因此，在協(xié)商過程中，鄉(xiāng)賢參事會成員的意見更容易被采納和接受，甚至鄉(xiāng)賢參事會有可能架空村“兩委”，代為行使村級事務(wù)決策權(quán)。同時，鄉(xiāng)賢一般擁有較多的社會資源，與政府的關(guān)系比較密切，他們在農(nóng)村項目建設(shè)、扶貧開發(fā)、資源利用等方面擁有普通百姓無可比擬的優(yōu)勢，政府更愿意和他們合作，鄉(xiāng)賢參事會可能壟斷鄉(xiāng)村公共資源，發(fā)生獨霸公共資源、假公濟私、仗勢欺人等現(xiàn)象，甚至異化成地方黑惡勢力。

3.規(guī)范化欠缺。規(guī)范化是協(xié)商民主的內(nèi)在要求。雖然參事會在短期內(nèi)得到快速發(fā)展，但也存在規(guī)范化欠缺的問題。在外部規(guī)范化方面，對鄉(xiāng)賢參事會性質(zhì)的界定一直比較模糊，從法律上來看，鄉(xiāng)賢參事會并不屬于真正的農(nóng)村社會組織，無法在民政部門進行登記，其法人資格也難以獲得，這就使得其在運行過程中面臨一些難題，比如鄉(xiāng)賢參事會無法設(shè)立獨立的資金賬戶，一些鄉(xiāng)賢參事會只能將資金賬戶掛靠在村集體經(jīng)濟上，這既造成資金管理上的混亂，也不利于鄉(xiāng)賢參事會獨立發(fā)展。在內(nèi)部規(guī)范化方面，鄉(xiāng)賢參事會雖然建立了工作章程，但總體而言，規(guī)范其運行的制度還不健全。比如，鄉(xiāng)賢參事會如何對參事捐贈、政府資助、社會捐助及產(chǎn)生的相關(guān)利息等資金進行有效的管理，哪些事情需要參事會協(xié)商、協(xié)商意見如何轉(zhuǎn)化為決策行為，鄉(xiāng)賢參事會的權(quán)力邊界在哪里，如何對鄉(xiāng)賢參事會的協(xié)商效果進行評價等機制還不健全等。這些問題使鄉(xiāng)賢參事會的協(xié)商具有很強的隨意性，可能會背離成立的初衷，成為鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展的阻礙力量。

總之，鄉(xiāng)賢參事會在鄉(xiāng)村協(xié)商民主中既具有正向價值，也具有負(fù)向價值。因此，政府要逐步完善鄉(xiāng)賢參事會的相關(guān)法律和運行機制，加強鄉(xiāng)賢參事會的制度建設(shè)，健全監(jiān)督和考核辦法，正確處理好鄉(xiāng)賢參事會與村支兩委、村民的關(guān)系，促進鄉(xiāng)賢參事會在鄉(xiāng)村協(xié)商民主中發(fā)揮更大作用。

[1]本書編寫組.十八大報告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2012：27.

[2]蔡峰.西方協(xié)商民主理論研究綜述[J].當(dāng)代社科視野，2008（5）.

責(zé)任編輯：潘宏紋

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.05.010

D638

B

1009-0339（2016）05－0046-04

2016-07-07

康靜思，女，中共郴州市委黨校馬列主義教研室講師，研究方向為協(xié)商民主、中國特色社會主義原理；劉孝才，男，中共郴州市委黨校法學(xué)與公共管理教研室講師，研究方向為社會治理、青少年研究。