焦秀萍

（山西大學，山西太原030001）

依法治國進程中民主黨派民主監(jiān)督的意義、實踐困境及實效策略

焦秀萍

（山西大學，山西太原030001）

在依法治國進程中，民主黨派的民主監(jiān)督不僅是提升黨的執(zhí)政能力的有力保證，還是推進政治文明建設的重要內(nèi)容，也是促進司法公正、實現(xiàn)和諧社會的有效途徑。目前，民主黨派民主監(jiān)督存在監(jiān)督法規(guī)缺乏系統(tǒng)標準和制度化保障、監(jiān)督和被監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督與被監(jiān)督意識、知情渠道和反饋信息不暢、監(jiān)督形式和方法有待改進等困境。在依法治國背景下，應進一步健全民主監(jiān)督制度，強化監(jiān)督意識，完善知情和反饋渠道，豐富民主監(jiān)督方式，不斷增強民主黨派民主監(jiān)督的實效。

民主監(jiān)督；依法治國；實踐困境；實效策略

民主黨派民主監(jiān)督是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是民主黨派基本職能之一，是我國特有的政治優(yōu)勢。多年以來，我國各民主黨派與中國共產(chǎn)黨長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共，參與管理國家事務，協(xié)商大政方針政策，對黨和國家機關工作進行民主監(jiān)督，在中國現(xiàn)代化建設中擔當了重要使命，發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），依法治國掀開新篇章。在新時期全面推進依法治國的進程中，客觀分析民主黨派履行民主監(jiān)督職能的實踐困境，提出加強民主監(jiān)督實效性的對策建議，對于提升民主黨派成員民主監(jiān)督的質(zhì)量和水平，推進全面依法治國步伐，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局都具有重要理論意義和現(xiàn)實價值。

一、依法治國進程中民主黨派民主監(jiān)督的重要意義

民主黨派民主監(jiān)督是在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的框架下，民主黨派對國家憲法和法律法規(guī)的實施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、中共黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況進行的監(jiān)督。我國《憲法》規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”[1]。《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中指出，“各民主黨派是反映人民群眾意見、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道。充分發(fā)揮和加強民主黨派參政和監(jiān)督作用，對于加強和改善黨的領導，推進社會主義民主政治建設，保持國家長治久安，促進改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展，具有重要意義”[2]。當前，民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，充分發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督在依法治國進程中的功能作用十分必要而且具有重要意義。

（一）民主黨派的民主監(jiān)督是提升黨的執(zhí)政能力的有力保證

加強黨的執(zhí)政能力建設、先進性建設和純潔性建設，全面提高黨的建設科學化水平，是黨執(zhí)政興國的必要條件。黨的執(zhí)政能力建設除了黨自身從嚴治黨，全面貫徹為民、務實和清廉的要求之外，離不開民主黨派和人民群眾的有效監(jiān)督。首先，從關系定位來看，與西方政黨之間相互傾軋、對抗競爭、謀取政權的對立關系完全不同，我國各民主黨派不是在野黨或反對黨，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨之間不是競爭性黨際關系，而是參政黨與執(zhí)政黨之間的協(xié)商合作關系，民主黨派與中國共產(chǎn)黨是風雨同舟、榮辱與共的親密友黨。民主黨派與共產(chǎn)黨之間互相監(jiān)督，是在堅持中國共產(chǎn)黨領導、堅持四項基本原則的基礎上，在共同致力于中國特色社會主義事業(yè)的前提下，通過提出善意性批評、友好性意見、建設性建議等方式進行的良性監(jiān)督。其次，從利益角度來看，我國民主黨派與中國共產(chǎn)黨在根本利益和政治目標上是完全一致的，中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民群眾的根本利益，各民主黨派也代表和反映各自所聯(lián)系的人民群眾的具體利益和要求，都堅定不移地走中國特色社會主義道路。正如馬克思所說：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關?！盵3]共同的利益需求使得民主黨派與中國共產(chǎn)黨同心同德同力，共同致力于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。因此，民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，是為了執(zhí)政黨能更好地代表人民群眾的利益。再次，從歷史發(fā)展來看，民主黨派的民主監(jiān)督是在探索中國政黨制度適應中國特色社會主義制度建設以及改革開放過程中產(chǎn)生的必然結果。新民主主義革命時期，民主黨派與中國共產(chǎn)黨共同推翻了壓在中國人民身上的三座大山，建立了新中國，民主黨派的民主監(jiān)督功能得到初步顯現(xiàn)；新中國成立后，民主黨派與中國共產(chǎn)黨以《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》為共同政治基礎，徹底完成民主革命并過渡到社會主義革命，民主監(jiān)督功能穩(wěn)步提升；黨的十一屆三中全會后，確認了民主黨派民主監(jiān)督是多黨合作制度的重要內(nèi)容，民主監(jiān)督功能得以加強；改革開放和現(xiàn)代化建設新時期，民主黨派與中國共產(chǎn)黨共同致力于建設有中國特色社會主義偉大事業(yè)，民主監(jiān)督功能得以進一步發(fā)揮。因此，民主監(jiān)督功能的充分發(fā)揮，提升了黨的執(zhí)政能力。最后，從現(xiàn)實需要來看，民主黨派的民主監(jiān)督有利于防止執(zhí)政黨效率低下、腐敗墮落、不作為等現(xiàn)象，有效糾正形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等不良作風。因此，無論是從關系定位、利益角度、歷史的發(fā)展還是從現(xiàn)實的需要來看，民主黨派的民主監(jiān)督都是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的有力保證。

（二）民主黨派的民主監(jiān)督是推進政治文明建設的重要內(nèi)容

民主是政治文明建設的核心議題之一。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國政治制度中的一個優(yōu)點和一大特色，是經(jīng)過了時代考驗的、與我國人民民主專政的國體相適應的基本政治制度。民主是社會發(fā)展和政治文明建設的一大趨勢。民主黨派的民主監(jiān)督能夠直接反映社會的民主與文明程度。首先，民主黨派以不同的政治資源和主體界別參與國家大政方針的協(xié)商，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢參政議政，對推進民主政治建設發(fā)揮了重要作用。其次，民主黨派反映基層意見建議比較客觀，體現(xiàn)著集體智慧的監(jiān)督特點，在推動政治文明建設中有著獨特優(yōu)勢。民主黨派通過長期的、大量的、深入細致的調(diào)查研究，最大程度地將基層的意見建議和要求收集起來，較為客觀地反映人民群眾的呼聲和利益訴求。因此，民主黨派提出的意見建議具有較強的客觀性和科學性，主要通過協(xié)商會、談心會、座談會、書面建議、提案和政協(xié)專題發(fā)言等形式表達。在全面依法治國新階段，民主黨派履行民主監(jiān)督的職能，是進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求，是真正實現(xiàn)人民當家作主的必備條件，是建設社會主義政治文明的重大任務之一。

（三）民主黨派的民主監(jiān)督是促進司法公正、實現(xiàn)和諧社會的有效途徑

司法公正是全人類永恒的追求。在全面推進依法治國的進程中，民主黨派的民主監(jiān)督是促進司法公正的有效途徑。目前，我國的司法狀況不容樂觀。隨著全面深化改革的推進，各種社會矛盾增加，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象增多，執(zhí)法司法不嚴格、不規(guī)范、不透明等現(xiàn)象也時有發(fā)生，不斷涌現(xiàn)出各類關系案、冤錯案、人情案及腐敗案。公職人員素質(zhì)有待提升，衙門作風、霸道作風、野蠻執(zhí)法也時有發(fā)現(xiàn)，存在個別司法人員對案件處理不當、不予受理、應付拖沓等現(xiàn)象。司法不公正不僅會嚴重損害法律權威和公民合法權利，也會影響人民群眾對法治甚至對黨和政府的信心，對構建和諧社會帶來隱患。民主黨派的民主監(jiān)督是解決這一問題的有效途徑之一。黨的十八大報告中指出的要“健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制”[4]，《決定》中強調(diào)“重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”[5]，都把民主監(jiān)督放在非常重要的位置。全面依法治國關鍵時期，民主黨派充分發(fā)揮民主監(jiān)督職能，防止權力腐敗蛻變，不僅有利于群眾合法表達利益訴求，增強司法的公信力和威信力，還有利于加強法治建設。民主監(jiān)督是促進司法公正、實現(xiàn)和諧社會的一條有效途徑。

二、依法治國進程中民主黨派民主監(jiān)督的實踐困境

從法治構成要件上看，實現(xiàn)全面依法治國不僅要依靠國家公共權力，還需要包括執(zhí)政黨、參政黨、社會組織、居民自治組織和公民等各方力量的廣泛參與和積極探索。黨的十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，即通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的現(xiàn)實問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力[4]。民主監(jiān)督是社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容?！稕Q定》進一步拓寬了民主黨派服務法治中國建設的空間，對民主黨派履行參政議政、民主監(jiān)督等職能提出了更高要求。當前，我國民主黨派民主監(jiān)督工作，還面臨一些實踐困境。

（一）監(jiān)督法規(guī)缺乏系統(tǒng)標準和制度化保障

我國保障包括民主黨派在內(nèi)的黨外代表人士的民主監(jiān)督權利的法規(guī)尚未出臺，現(xiàn)有的文件對民主黨派民主監(jiān)督運行機制的規(guī)定不夠具體，可操作性不強。民主監(jiān)督制度運行機制，如知情、溝通、反饋和宣傳等各環(huán)節(jié)還不夠完善，對被監(jiān)督者的監(jiān)督在制度上缺乏保障，民主監(jiān)督的主體、客體沒有建立專門接受和進行監(jiān)督的機構，缺乏接受和進行民主監(jiān)督的評估部門。民主監(jiān)督工作離規(guī)范化、制度化要求較遠，導致實踐中民主黨派民主監(jiān)督往往出現(xiàn)事后監(jiān)督多、提前介入監(jiān)督少，參政議政多、民主監(jiān)督少，監(jiān)督條件少、監(jiān)督難度大，知情渠道不通暢，監(jiān)督容易走形式、走過場的現(xiàn)象。民主監(jiān)督的實體性制度、程序性制度、保障性制度等各項規(guī)章制度需要進一步強化、優(yōu)化和細化。只有通過嚴格的制度制約，民主監(jiān)督方可體現(xiàn)出優(yōu)勢和效果。

（二）監(jiān)督和被監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督和被監(jiān)督意識

監(jiān)督權利的實現(xiàn)，不僅需要制度作為保障，同時，監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體的監(jiān)督意識也至關重要。在目前民主監(jiān)督實踐過程中，監(jiān)督主體自身往往存在監(jiān)督自覺性不足的問題，主要表現(xiàn)在：重視參政議政而忽視了民主監(jiān)督，個別民主黨派成員存有民主黨派政治地位可有可無的錯誤認識，有的還存在從眾心理、依賴意識以及不敢監(jiān)督、患得患失現(xiàn)象。這些自覺性不足的問題將直接導致對監(jiān)督對象缺乏了解，造成履行職能不積極、不主動，不利于民主監(jiān)督效能發(fā)揮。被監(jiān)督主體也由于多種因素，接受監(jiān)督的意識較為淡薄，甚至有相當一部分基層領導干部認為民主監(jiān)督是擺設，可有可無，或認為監(jiān)督是找麻煩，因而對民主黨派的民主監(jiān)督工作或有意拖延，或不積極配合，造成監(jiān)督效果大打折扣。

（三）知情渠道和反饋信息不暢影響監(jiān)督實效

民主黨派民主監(jiān)督取得實效不僅依靠完整的制度體系和主客體的監(jiān)督意識，還依賴在具體監(jiān)督過程中的知情權和反饋權的實現(xiàn)，因為后者在某種程度上直接影響監(jiān)督的實效性。民主監(jiān)督的效果與知情的廣度、深度是成正相關關系，知情權行使的好壞將直接影響民主監(jiān)督的最后結果。我國目前民主監(jiān)督的知情渠道領域還不夠寬暢，渠道有限、方法單一，主要以通報或匯報為主，缺乏前期信息交流，再加上民主黨派成員在政府部門中任實職的干部比例偏低，對立法、政策制定的前期調(diào)研、制定過程及執(zhí)行程序的具體信息了解不夠充分，導致事前監(jiān)督開展較為困難。一些單位的特約人員的民主監(jiān)督職能發(fā)揮因此受到局限。在反饋環(huán)節(jié)上，監(jiān)督需要反饋，二者是前后相輔、互為促進的關系。目前，民主黨派民主監(jiān)督實踐中，民主黨派提出民主監(jiān)督意見建議也存在一定程度的反饋問題，如反饋不及時，或不予反饋，或只注重反饋形式而忽視反饋內(nèi)容等，都容易造成“有議無果”的民主監(jiān)督困境。

（四）監(jiān)督形式和監(jiān)督方法有待改進

目前，我國民主黨派的民主監(jiān)督在形式和方法方面還存在一些問題。比如個別黨外人士沒有正確地認識執(zhí)政黨和參政黨的關系，對民主監(jiān)督的理解存在偏差，認為干預決策才是有效的民主監(jiān)督方式，存在著“監(jiān)督力度越大、干預決策程度越高、黨派威信才越高”的錯誤認識。因此，對民主黨派的民主監(jiān)督職能要有正確的認識和定位。還有個別民主黨派成員只把民主監(jiān)督重點放在個別黨員干部的腐敗墮落、個別社會現(xiàn)象的倒退、個別群眾的道德素質(zhì)敗壞，常常因極少數(shù)的黨內(nèi)腐敗分子或一時的工作失誤而否定我國改革開放以來取得的巨大進步和我們黨自執(zhí)政以來所取得的偉大成就，得出“社會的發(fā)展是滑坡的”結論，這是不尊重客觀實際和事物發(fā)展規(guī)律的錯誤認識。此外，一些民主黨派成員在民主監(jiān)督中不得要領，抓不住重點，缺乏大局意識，沒有考慮到全國、省、市、縣近期工作的重點，將一些較少社會影響力、與人民群眾切身利益關系不大緊密的事件作為監(jiān)督重點，這種做法往往不能達到監(jiān)督效果。

三、依法治國進程中提高民主黨派民主監(jiān)督實效的對策

（一）健全民主監(jiān)督制度，推進民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化和程序化

健全的制度是民主監(jiān)督的可靠保障。沒有制度的保障，監(jiān)督就會流于形式。完善民主監(jiān)督體系，健全民主監(jiān)督制度，落實民主監(jiān)督法規(guī)是民主黨派民主監(jiān)督工作的當務之急。一是完善法律保障機制。國家立法機關制定有關民主監(jiān)督法規(guī)或實施條例，為民主黨派的監(jiān)督工作提供法律依據(jù)和保障。二是健全組織保障機制。擴大民主黨派成員在政府部門擔任實職和擔任特約監(jiān)督員的比例。定期安排民主黨派代表人士到各級政府及其部門中，參與實際的監(jiān)督工作。加大對民主黨派的經(jīng)費支持，使其有充足的調(diào)研資金和活動經(jīng)費，定期對民主黨派的干部進行專門培訓。三是建立民主監(jiān)督評估和激勵機制。將民主監(jiān)督納入考核內(nèi)容和評獎范圍，對監(jiān)督效果好的要給予獎勵，同時，對被監(jiān)督主體的監(jiān)督意見執(zhí)行、反饋情況好的要進行獎勵，對執(zhí)行、反饋情況不好也應有一定的完善措施。

（二）強化監(jiān)督意識，將監(jiān)督意識和被監(jiān)督意識納入法治范圍，積極營造良好的法治監(jiān)督環(huán)境

完善的制度是依法治國的外在條件，監(jiān)督和被監(jiān)督主體的法治精神是依法治國實施好壞的關鍵。民主黨派要進一步樹立法治理念，培養(yǎng)法治精神，將一切監(jiān)督事務納入法治體系環(huán)節(jié)之中，著重培養(yǎng)法治監(jiān)督意識，積極拓寬法治監(jiān)督渠道，引導民主黨派成員和群眾自覺將法治精神貫徹實施，將學法、知法、守法和用法相結合，一切行為都在法律法規(guī)的軌道中進行。被監(jiān)督主體也要將法治監(jiān)督意識落實到具體的行動和日常工作中。一是各級黨政領導干部要高度樹立法治監(jiān)督意識。民主監(jiān)督是我國民主黨派的基本職能之一，是參政黨的一項政治權利，也是民主黨派廣泛參與、影響國家政治生活的主要方式。要營造廣開言路、廣納群言的民主氛圍，鼓勵民主黨派人士說真話，提意見，講看法。只有將民主監(jiān)督意識法治化，才能有效杜絕行政干預和推拖敷衍，在全面推進依法治國進程中更加體現(xiàn)民主黨派的價值。二是加強理論學習，自覺接受民主黨派的民主監(jiān)督。被監(jiān)督主體要通過不斷的理論學習以增強接受監(jiān)督意識，在工作中自覺接受民主黨派的監(jiān)督，積極營造民主監(jiān)督的良好氛圍。

（三）完善知情和反饋渠道，提高民主監(jiān)督科學化水平

針對現(xiàn)有民主監(jiān)督還存在的不合理問題，尤其是民主黨派民主監(jiān)督的知情渠道受限、知情范圍狹小和反饋信息不明朗、敷衍塞責等問題，應不斷完善民主監(jiān)督機制，暢通上情下達和下情上達的渠道，以此來加大民主黨派的監(jiān)督力度。一是各級黨委和政府要進一步做好黨務和政務公開工作，切實增強信息的透明度和公開性。要以法律條文的形式給民主黨派民主監(jiān)督的知情、溝通和反饋各個環(huán)節(jié)以相應完善的制度安排。二是邀請民主黨派人士參加社會重大問題的調(diào)研、考察及論證，充分考慮民主黨派人士提出的合理建議。三是完善特約人員制度。要對特約人員進行科學管理和培訓，保障特約人員對監(jiān)督對象和監(jiān)督事務的知情權。四是建立健全反饋機制。對于反饋了的問題，要及時溝通、協(xié)商，及時將結果反饋民主黨派監(jiān)督人士或機構，確保跟蹤反饋和連續(xù)反饋。

（四）突出民主監(jiān)督重點，豐富民主監(jiān)督方式，把握好民主監(jiān)督的方向

我國民主黨派與中國共產(chǎn)黨是肝膽相照、榮辱與共的患難友黨和親密友黨。民主黨派的民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨領導下，從幫助和改善黨的領導的角度出發(fā)提出的意見建議，是為了鞏固執(zhí)政黨的領導地位。因此，在履行監(jiān)督職能的過程中，應始終保持清醒的政治頭腦，把握好民主監(jiān)督的方向。一是透過現(xiàn)象看本質(zhì)。開展民主監(jiān)督，既要敢于直面社會現(xiàn)實，大膽“挑刺”，更要堅持客觀公正原則，依靠事實說話。要通過調(diào)查、舉證、分析、論證，從復雜的社會信息中去偽存真，準確真實地反映群眾的意見建議，而不能不負責任地隨意亂說，更不能以偏概全、想當然。二是講究策略溝通配合。在監(jiān)督方式上要講究策略，充分認識民主監(jiān)督的目的和意義，民主監(jiān)督要遵循“盡職而不越位，幫忙而不添亂，切實而不表面”的原則。三是突出重點力求實效。民主監(jiān)督要想取得良好效果，其意見建議被有關部門采納，必須站在國家發(fā)展和社會進步的高度，從黨和政府著重要解決的問題入手，注重宏觀與微觀、重點與一般、中央與地方相結合，選擇人民群眾反映強烈的帶有共性的熱點難點問題實施監(jiān)督，從而引起黨和政府的高度關注，最終將問題的解決落到實處。四是樹立大局意識。民主監(jiān)督一定要牢牢把住政治方向，顧全大局。有些意見或建議的確是反映了一些社會問題，也應給予妥善解決，但國家發(fā)展是有整體規(guī)劃和發(fā)展次序的考慮的，所以往往可能會出現(xiàn)“是問題，但目前條件有限難以解決”的情況。民主監(jiān)督要從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局著眼，維護和諧穩(wěn)定的政治局面。

[1]中華人民共和國憲法[EB/OL].（2013-09-04）[2016-07-03].http//Legal.China.com.cn/2013-09/04/ content_29923357.htm.

[2]中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見[EB/OL].（1989-12-30）[2016-07-05].http//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI13153045/7625/43.shtml.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：187.

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告（2012年11月8日）[EB/OL].（2012-11-19）[2016-07-15].http://www. xinhua.net.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[5]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（01）.

責任編輯：楊緒強

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.05.011

D665

A

1009-0339（2016）05－050-05

2016-09-19

2015年山西省統(tǒng)戰(zhàn)理論政策研究課題（2015058016）。

焦秀萍，女，山西大學哲學社會學學院講師、哲學博士、碩士生導師，民盟山西省委婦女委員會副主任，民盟山西大學委員會委員、辦公室主任，研究方向為政治哲學、倫理學。