張 闈 祺

(中國政法大學(xué) 比較法學(xué)研究院，北京 100088)

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論作為準(zhǔn)公共物品的融資擔(dān)保業(yè)法律規(guī)則問題

張 闈 祺

(中國政法大學(xué) 比較法學(xué)研究院，北京 100088)

目前，我國融資擔(dān)保業(yè)新癥與舊疾交織，呈現(xiàn)出資信狀況差、營利水平低、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、代償率飆升等問題。究其原因，與融資擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管松散、規(guī)范虛位、權(quán)利義務(wù)不平衡、過分管制等法律問題密切相關(guān)。融資擔(dān)保的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)從其準(zhǔn)公共物品性質(zhì)出發(fā)，并綜合運(yùn)用多種規(guī)制手段，包括但不限于強(qiáng)化融資擔(dān)保業(yè)的公共資源支持、平衡融資擔(dān)保公司與銀行風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化融資擔(dān)保的資本準(zhǔn)入與后續(xù)規(guī)制以及完善融資擔(dān)保領(lǐng)域的法律體系。

融資擔(dān)保；商事?lián)＃粶?zhǔn)公共物品；規(guī)帛基礎(chǔ)；規(guī)制路徑；擔(dān)保業(yè)法

世界各國所面臨的中小企業(yè)融資困難，實(shí)際上是中小企業(yè)信用不足以及由此所帶來的金融資源的供給不足。因此，解決中小企業(yè)融資困難的核心要義乃是為中小企業(yè)增加或者補(bǔ)足信用，以調(diào)動(dòng)金融市場的資源傾斜。自1993年我國第一家融資擔(dān)保公司——中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司設(shè)立以來，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國的融資擔(dān)保行業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模，在緩解中小企業(yè)融資困難的問題上發(fā)揮了一定的作用。與此同時(shí)，融資擔(dān)保業(yè)也產(chǎn)生了諸多新生問題，有賴于新型法律規(guī)制手段的介入。

一、我國融資擔(dān)保業(yè)現(xiàn)存問題的法律映射

早在2014年12月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院召開的全國促進(jìn)融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上指出，要針對(duì)性地加大政策扶持力度，大力發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善銀擔(dān)合作機(jī)制，擴(kuò)大小微企業(yè)和三農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模，有效降低融資成本[1]。2015年7月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，要建立政府、銀行和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作模式，設(shè)立國家融資擔(dān)?；穑l(fā)展政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，加大財(cái)政支持，提高風(fēng)險(xiǎn)容忍度，減低業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等[2]。盡管前述講話指明了我國融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展的總體方向，然而，從微觀的角度而言，融資擔(dān)保業(yè)目前存在的問題繁多，需要從基礎(chǔ)理論上廓清規(guī)制的理論基礎(chǔ)與具體路徑。

(一)目前融資擔(dān)保業(yè)的現(xiàn)存問題

就我國目前的融資擔(dān)保業(yè)而言，新癥與舊疾交織，問題突出。以河南省的融資擔(dān)保業(yè)為例，行業(yè)整體所面臨的困境與整體擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展歷史息息相關(guān)。自2002年河南省第一家政策性擔(dān)保公司——河南中小企業(yè)投資擔(dān)保股份有限公司成立以來，河南省融資擔(dān)保業(yè)分別經(jīng)歷了起步發(fā)展期、開拓發(fā)展期、蓬勃發(fā)展期等階段，自2010年至今開始進(jìn)行大規(guī)模治理整頓。在全國范圍內(nèi)，河南省融資擔(dān)保業(yè)的洗牌只是個(gè)別樣本，包括廣東、福建、安徽等地都開始大規(guī)模出現(xiàn)資金斷裂以至倒閉跑路潮。究其原因，不但與我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、銀根緊縮等宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相關(guān)，更為關(guān)涉實(shí)質(zhì)的是多年來累積的融資擔(dān)保業(yè)問題存量。隨著國內(nèi)融資擔(dān)保業(yè)的潮水退卻，包括非法集資、違規(guī)經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)控制薄弱、監(jiān)管缺乏等問題逐漸暴露，為理論上的正本清源提供了實(shí)踐契機(jī)。

就融資擔(dān)保業(yè)的業(yè)務(wù)類型而言，可主要分為銀行融資擔(dān)保與民間融資擔(dān)保。前者業(yè)務(wù)較為正規(guī)，而后者則種類繁多，風(fēng)險(xiǎn)較大。就前者而言，融資擔(dān)保公司向銀行所提供的擔(dān)保在銀行內(nèi)部認(rèn)可程度較低。河南商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所的數(shù)據(jù)表明，河南省的擔(dān)保公司獲得銀行認(rèn)可的不足20%。這有兩個(gè)方面的原因：其一，需要通過融資擔(dān)保公司增加信用的企業(yè)，多是信用資質(zhì)較低或存在欠缺，其自身信用不足以獲得銀行授信，間接導(dǎo)致了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的重要性被銀行所忽視；其二，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，銀行大多對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的商業(yè)信用、管理能力、風(fēng)險(xiǎn)控制等因素缺乏認(rèn)知了解，在整個(gè)融資擔(dān)保業(yè)風(fēng)聲鶴唳的背景之下，銀行的商業(yè)要求更加苛刻。比如，有些銀行甚至要求擔(dān)保公司在銀行按照1∶1的比例存入保證金，使得通過擔(dān)保公司增加信用杠桿、放大信用級(jí)別的功能完全落空。就后者而言，針對(duì)民間融資所提供的擔(dān)保業(yè)務(wù)，則普遍存在魚龍混雜、游走于監(jiān)管之外等問題。相當(dāng)一部分擔(dān)保公司由于銀行融資擔(dān)保業(yè)務(wù)受限，大量開展各種金融創(chuàng)新名義下的非法集資、高利放貸等業(yè)務(wù)。

除此之外，實(shí)踐中還存在大量的假借“擔(dān)保公司”之名，實(shí)際上卻開展非法集資活動(dòng)的現(xiàn)象。以河南省為例，部分實(shí)業(yè)企業(yè)融資困難，于是便成立投資擔(dān)保公司，以高息作為誘惑，從社會(huì)渠道進(jìn)行集資。此類企業(yè)徒有擔(dān)保公司之名，實(shí)際上卻并不開展擔(dān)保類業(yè)務(wù)，而是進(jìn)行融資和投資。以廣為人知的永泰金融為例，該公司曾推出年利率從18%至24%不等的各種理財(cái)產(chǎn)品，并將吸收的資金用于房地產(chǎn)等實(shí)體產(chǎn)業(yè)投資。此種融資方式在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)良好的情況下尚能應(yīng)付，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑，資金鏈條便開始緊張甚至斷裂，極易釀成擠兌事件。

在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中，擔(dān)保公司通常收取擔(dān)保額度的2%或3%，作為承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的對(duì)價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國擔(dān)保業(yè)新增代償415億元，年末代償額達(dá)到661億元，擔(dān)保代償率為2.17%，為歷年來最高水平，形勢(shì)嚴(yán)峻。2015年上半年代償金額和數(shù)量繼續(xù)上升，同比增長了248.68%和16.1%*數(shù)據(jù)來源：2015年全國融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管工作推進(jìn)會(huì)會(huì)議文件，2015-12-10．。代償率作為擔(dān)保機(jī)構(gòu)重要的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，受到了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)視。比如，在2012年的《中小企業(yè)信用擔(dān)保資金管理辦法》中，擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼的重要條件即代償率低于2%。然而，不斷攀升的代償率對(duì)整個(gè)擔(dān)保業(yè)提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，目前擔(dān)保行業(yè)的整體代償率已經(jīng)超過了銀行不良貸款率。與日趨飆升的代償率相比，我國擔(dān)保業(yè)的放大系數(shù)不夠也是整體營利不佳的重要原因。為了實(shí)現(xiàn)營利，必須通過較少的自有資金去實(shí)現(xiàn)3倍以上的擔(dān)保業(yè)務(wù)數(shù)額，才能達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)。但面對(duì)不斷壓縮的銀行授信和日趨嚴(yán)苛的放大倍數(shù)門檻，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在銀行面前的地位更趨弱勢(shì)，一旦發(fā)生多起代償，資金鏈極易發(fā)生斷裂，跑路事件頻發(fā)即為例證。

(二)我國融資擔(dān)保業(yè)問題的法律映射

我國融資擔(dān)保業(yè)的前述問題，在法律層面呈現(xiàn)出了眾多映射。這些具體的法律問題包括行業(yè)監(jiān)管缺位、權(quán)利義務(wù)不平衡、業(yè)務(wù)管制過度等。

首先，就融資擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管而言，擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管部門政出多頭，卻又缺乏明確的責(zé)任部門。在中央政府層面，2010年國務(wù)院通過成立融資性擔(dān)保行業(yè)部際聯(lián)席會(huì)議制度，制定了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》(以下稱“暫行辦法”)，由此確立了將融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)劃歸各省進(jìn)行管理的總體規(guī)劃。在地方政府層面，融資性擔(dān)保公司原則上由省級(jí)人民政府進(jìn)行審批和管轄，但實(shí)質(zhì)監(jiān)管權(quán)通常集中于地方金融監(jiān)管部門、工業(yè)和信息化部門甚至財(cái)政部門。該監(jiān)管體系存在明顯的缺陷：其一，中央監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門未能形成對(duì)接，中央監(jiān)管部門對(duì)地方監(jiān)管部門的約束力不足，導(dǎo)致了各地融資性擔(dān)保公司監(jiān)管水平不一，尺度不一。其二，該監(jiān)管體系僅依賴于部門規(guī)章層面的前述《暫行辦法》，效力層次較低，導(dǎo)致監(jiān)管手段有限。2015年8月，國務(wù)院法制辦發(fā)布了《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例(征求意見稿)》，在諸多方面對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行了完善，然而迄今尚未通過。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的立法計(jì)劃，該條例有望在2016年予以通過。

在實(shí)踐中，多頭監(jiān)管造成的結(jié)果是監(jiān)管松散，規(guī)范虛位。在擔(dān)保業(yè)務(wù)未出現(xiàn)普遍性問題時(shí)，監(jiān)管介入不足；在擔(dān)保業(yè)務(wù)出現(xiàn)普遍性問題后，又開始出現(xiàn)了各種大規(guī)模的集中整頓，“一管就死，不管就亂”的行政管理困局仍然有待破解。除業(yè)務(wù)監(jiān)管本身在實(shí)踐中尋租空間巨大之外，多頭監(jiān)管的另一個(gè)結(jié)果是公司實(shí)體游走于各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間。比如，擔(dān)保公司、小額貸款公司、資產(chǎn)管理公司等分別由不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，在某一行業(yè)監(jiān)管強(qiáng)化時(shí)，可通過改頭換面的方式涉足其他行業(yè)，使得監(jiān)管效果大打折扣。此外，地方政府在面對(duì)多年留下的融資擔(dān)保困局時(shí)，囿于投資者數(shù)量眾多、金額巨大、維穩(wěn)壓力等因素掣肘，也難以迅速割除積弊。

其二，目前融資擔(dān)保業(yè)的困難，很大程度上與融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的權(quán)利義務(wù)不平衡直接相關(guān)。在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)始終處于弱勢(shì)地位：對(duì)銀行而言，受制于銀行的授信和合作；對(duì)于融資企業(yè)而言，又受制于中小企業(yè)的資信狀況。傳統(tǒng)擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤率低，通過2%至3%的擔(dān)保費(fèi)，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)并無法完全覆蓋其所面臨的代償風(fēng)險(xiǎn)。這種全國擔(dān)保行業(yè)系統(tǒng)性的經(jīng)營困難反映了現(xiàn)有法律機(jī)制上的設(shè)置缺陷：銀行受益大而風(fēng)險(xiǎn)小，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)受益小而風(fēng)險(xiǎn)大，致使本來屬于銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作經(jīng)營的業(yè)務(wù)，卻呈現(xiàn)出了風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)一頭沉的結(jié)果。這與國外融資擔(dān)保制度中的比例分擔(dān)機(jī)制形成鮮明的對(duì)比。比如，在美國，中小企業(yè)署(SBA)通過承擔(dān)20%至25%的風(fēng)險(xiǎn)，能夠顯著降低融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)融資擔(dān)保業(yè)的健康運(yùn)行[3]。

其三，在多方管制的背景下，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供著營利水平差的業(yè)務(wù)，同時(shí)，在正常業(yè)務(wù)經(jīng)營中又受到了個(gè)別領(lǐng)域的過分管制。比如，《暫行辦法》第18條規(guī)定，“融資性擔(dān)保公司經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可以經(jīng)營下列部分或全部融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)：(一)貸款擔(dān)保。(二)票據(jù)承兌擔(dān)保。(三)貿(mào)易融資擔(dān)保。(四)項(xiàng)目融資擔(dān)保。(五)信用證擔(dān)保。(六)其他融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)”。第19條規(guī)定，“融資性擔(dān)保公司經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，可以兼營下列部分或全部業(yè)務(wù)：(一)訴訟保全擔(dān)保。 (二)投標(biāo)擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保、工程履約擔(dān)保、尾付款如約償付擔(dān)保等履約擔(dān)保業(yè)務(wù)。(三)與擔(dān)保業(yè)務(wù)有關(guān)的融資咨詢、財(cái)務(wù)顧問等中介服務(wù)。(四)以自有資金進(jìn)行投資。(五)監(jiān)管部門規(guī)定的其他業(yè)務(wù)”。從前兩條的規(guī)定來看，立法者采取了“批準(zhǔn)授權(quán)主義”的業(yè)務(wù)核準(zhǔn)原則，即未經(jīng)批準(zhǔn)不得開展前述法條中列舉的業(yè)務(wù)。實(shí)際上，作為獨(dú)立的商事主體，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)自身利益的關(guān)注更甚于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而非相反?！按航喯戎?，何種業(yè)務(wù)適合經(jīng)營以及能夠獲取營利，融資性擔(dān)保公司比監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為明確。過于微觀的業(yè)務(wù)類型、投資領(lǐng)域過分管制等對(duì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)形成了各種約束，相反，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管重心著力于合規(guī)性、資本充足率、代償率、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等領(lǐng)域。

總之，我國的融資擔(dān)保業(yè)出現(xiàn)的前述困境，在法律層面實(shí)際上映射出了制度的欠缺。馬克斯·韋伯指出，企業(yè)應(yīng)該稱之為一種特定方式的持續(xù)目的行為[4]?，F(xiàn)行立法更多的是從組織法的角度予以審視，但融資擔(dān)保企業(yè)同樣是一種具備特殊目的性的行為。融資擔(dān)保法律制度規(guī)劃的失當(dāng)，實(shí)際上體現(xiàn)了對(duì)該種企業(yè)行為在社會(huì)體系中的定位與屬性的欠缺。這些法律問題的解決，有賴于我們進(jìn)一步闡釋融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)范基礎(chǔ)，包括其在社會(huì)體系以及法律體系中的基本屬性。

二、融資擔(dān)保的規(guī)制基礎(chǔ)：準(zhǔn)公共物品

塞爾茲尼克教授(Selznick)指出，所謂規(guī)制(Regulation)，系指公共機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)共同體認(rèn)為重要的活動(dòng)所施加的持續(xù)且集中的控制形式，與經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的法律形式有著密切的關(guān)聯(lián)[5]。融資擔(dān)保業(yè)居于政府與市場之間，交織著不同的規(guī)制價(jià)值，由此決定了不同的規(guī)制基礎(chǔ)。我們對(duì)融資擔(dān)保業(yè)的探討，應(yīng)當(dāng)至少審視以下兩個(gè)層面：其一，市場體系(market system)，在該體系中，市場主體與行為遵循廣泛的意思自治，組織與行為均應(yīng)受到有限的規(guī)制；其二，社群體系(collectivist system)，在該體系中，國家會(huì)通過各種手段糾正市場失靈，并通過國家干預(yù)的方式糾正市場失靈以實(shí)現(xiàn)公共利益或集體利益[6]。從兩大體系中進(jìn)行審視，我們能夠?yàn)槿谫Y擔(dān)保業(yè)的規(guī)制提供更為清晰的規(guī)范基礎(chǔ)。

當(dāng)前融資擔(dān)保領(lǐng)域，呈現(xiàn)出了商業(yè)性與政策性不分的亂象：一方面，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)有著商業(yè)化的組織形態(tài)，采用市場化的方式予以經(jīng)營；另一方面，卻又受制于各種公共政策，承擔(dān)著部分政策性的職能。這兩種功能的錯(cuò)亂實(shí)際上是當(dāng)前融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)亂象的根本原因，即沒有充分認(rèn)識(shí)到融資擔(dān)保在整個(gè)社會(huì)體系中的功能定位。更進(jìn)一步追問，之所以會(huì)出現(xiàn)前述問題，恰恰是因?yàn)槿谫Y擔(dān)保兼有了二者色彩。那么，融資擔(dān)保作為一項(xiàng)社會(huì)產(chǎn)品，其在社會(huì)體系中究竟應(yīng)當(dāng)如何定位？如果定位為市場產(chǎn)品或者私人物品，國家應(yīng)當(dāng)對(duì)該領(lǐng)域持有克制，保持自治；如果將其定位為公共物品，國家則應(yīng)當(dāng)采取命令控制的規(guī)制方式取代自治的市場規(guī)則。筆者認(rèn)為，從產(chǎn)品屬性而言，融資擔(dān)保屬于介乎公共物品與私人物品之間，可歸入準(zhǔn)公共物品的范疇，并應(yīng)當(dāng)由此出發(fā)對(duì)現(xiàn)有規(guī)范體系進(jìn)行重構(gòu)。

首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上的公共物品理論來看，公共物品系指具備非競爭特征與非排他性特征、不能通過市場機(jī)制由企業(yè)或私人提供的物品，諸如公共道路、國防等。與之相對(duì)應(yīng)，私人物品則具有競爭性與排他性，可以通過市場機(jī)制獲得提供，諸如娛樂、餐飲等[7]。進(jìn)一步而言，公共物品可以區(qū)分為純公共物品與準(zhǔn)公共物品，前者指具備完全非競爭性與非排他性的物品，后者指具備有限的非競爭性與排他性的物品，例如公共圖書館、公園、義務(wù)教育等公益物品。純公共物品、準(zhǔn)公共物品與私人物品之間最顯著的差異在于三者的邊際成本不同：純公共物品的邊際成本為零，無論消費(fèi)如何增加，消費(fèi)品的成本不發(fā)生變化；準(zhǔn)公共物品存在一定的邊際成本，并因其類型而表現(xiàn)出邊界內(nèi)增長或邊界外增長；私人物品則具有敏感的邊際成本。從邊際成本而言，融資擔(dān)保與準(zhǔn)公共物品更為趨近，對(duì)邊際成本的敏感程度介于公共物品和私人物品之間。

其次，從融資擔(dān)保效用的公益性來看，其準(zhǔn)公共物品的屬性凸顯。其原因在于，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立并非完全為了營利，同時(shí)還負(fù)擔(dān)了便利中小企業(yè)融資、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的職能。由于中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)以及勞動(dòng)市場中的重要地位，融資擔(dān)保業(yè)在一定程度上裨益于國家促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策實(shí)現(xiàn)，具備公益性價(jià)值。就公益性物品而言，理論上還存在進(jìn)一步分類。筆者認(rèn)為，可將公益性物品分為一類公益性物品與二類公益性物品，前者指基本公益價(jià)值的物品，原則上由公共機(jī)構(gòu)提供；后者則指基本公益價(jià)值之外的物品，可在一定程度上通過市場機(jī)制予以分配。融資擔(dān)保業(yè)務(wù)即屬于后者，即具備公益服務(wù)價(jià)值，同時(shí)又可以通過市場機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)，但這一點(diǎn)并不影響其準(zhǔn)公共物品的形式，反而是對(duì)準(zhǔn)公共物品中公益物品的再分類。此外，從融資擔(dān)保的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益特征而言，其與準(zhǔn)公共物品的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征相吻合。從我國的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展至今，該行業(yè)普遍性存在的經(jīng)營困難更為根本的原因即根植于此。

如前所述，雖然融資擔(dān)保在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)歸入準(zhǔn)公共物品，然而其實(shí)踐中的形式卻是市場化機(jī)制運(yùn)作的。但是，市場化運(yùn)作的形式并不能掩蓋或者取代其準(zhǔn)公共物品的基本屬性，立法者與決策者在規(guī)制融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的過程都應(yīng)當(dāng)基于這一出發(fā)點(diǎn)。

三、我國融資擔(dān)保業(yè)的規(guī)制路徑

在規(guī)制理論層面，融資擔(dān)保業(yè)目前的問題集中于制度供給的不足，通過前述法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙重觀察，應(yīng)當(dāng)在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的準(zhǔn)公共物品基礎(chǔ)之上，構(gòu)建融資擔(dān)保業(yè)規(guī)制的法律框架，包括但不限于融資擔(dān)保企業(yè)的信息規(guī)制(信息披露等)、利益相關(guān)者規(guī)制(銀行、債務(wù)人等)、事前批準(zhǔn)(許可或者核準(zhǔn))、利益分配機(jī)制(風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等)、價(jià)格控制(擔(dān)保費(fèi)率規(guī)制)、公共特許分配等等。具體到法律層面而言，筆者認(rèn)為，其規(guī)制路徑應(yīng)當(dāng)集中于以下三個(gè)方面。

(一)強(qiáng)化融資擔(dān)保業(yè)的公共資源支持

由于融資擔(dān)保在性質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共物品，具備一定的公益屬性，這決定了其不可能通過市場化的機(jī)制獲取完全營利。因此，基于其準(zhǔn)公共物品屬性，國家應(yīng)當(dāng)通過特定的方式予以公共資源支持。比如，在德國，擔(dān)保銀行實(shí)際承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例僅為28%，其他風(fēng)險(xiǎn)分別由聯(lián)邦政府、州政府和商業(yè)銀行分別承擔(dān)[8]。2015年5月，融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)系會(huì)議在其印發(fā)的《2015年融資擔(dān)保發(fā)展與監(jiān)管工作要點(diǎn)》中指出，對(duì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的公共資源支持包括以下方面：其一，大力發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，政府要通過控股、參股、增資等方式發(fā)展一批主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)范、風(fēng)控能力強(qiáng)、資本實(shí)力強(qiáng)和有影響力的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)；其二，以省、自治區(qū)、直轄市為單位，推進(jìn)政府主導(dǎo)的省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本全覆蓋，設(shè)立國家融資擔(dān)?；?，并堅(jiān)持保本微利的原則；其三，進(jìn)一步完善財(cái)稅扶持政策，加大扶持力度*融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)系會(huì)議辦公室：2015年融資擔(dān)保發(fā)展與監(jiān)管工作要點(diǎn)，2-5。。這些措施能夠在一定程度上緩解融資擔(dān)保業(yè)的營利困境，能夠促進(jìn)融資擔(dān)保業(yè)的健康發(fā)展。但對(duì)于非政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)同時(shí)采取更為直接的業(yè)務(wù)補(bǔ)貼、稅收減免等手段。

(二)平衡融資擔(dān)保公司與銀行風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，在融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中，擔(dān)保公司獲益遠(yuǎn)低于銀行，卻承擔(dān)著最終風(fēng)險(xiǎn)，這種基于銀行強(qiáng)勢(shì)地位的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以謂之公平。除了通過前述再擔(dān)保體系分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、政府分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制外，對(duì)銀行業(yè)與融資擔(dān)保業(yè)的權(quán)利義務(wù)模式進(jìn)行重構(gòu)也是平衡二者風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。就我國范圍內(nèi)而言，這一平衡機(jī)制有多種實(shí)現(xiàn)方式。比如，安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)有限公司推出了“4321”政銀擔(dān)合作模式，對(duì)于單戶2000萬以下的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，各擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)40%，安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)承擔(dān)30%，銀行承擔(dān)20%，地方政府財(cái)政承擔(dān)10%，對(duì)利益平衡機(jī)制進(jìn)行了集成創(chuàng)新[9]。北京、廣東等地也分別采取了不同模式對(duì)前述風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制度化解。

具體而言，包括以下方面。其一，應(yīng)當(dāng)建立銀行與融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)壞賬風(fēng)險(xiǎn)制度，比如，可借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，通過立法形式要求銀行承擔(dān)不少于20%的風(fēng)險(xiǎn)。通過這種方式，可以強(qiáng)化銀行對(duì)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)中被擔(dān)保人的資信審查、貸后督導(dǎo)等義務(wù)的履行，降低代償風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，由于銀行同為商事主體，其追求營利的目標(biāo)可能導(dǎo)致此類業(yè)務(wù)的萎縮，因此，在法定分擔(dān)機(jī)制建立之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的引導(dǎo)機(jī)制。其二，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)銀行控制其要求融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提交的保證金比例。通過保證金比例的降低，可以擴(kuò)展融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模，并通過較大的放大倍數(shù)趨于營利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其三，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)銀行控制其貸款利率上浮比例，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)大眾創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)新的國家戰(zhàn)略，以及實(shí)現(xiàn)其社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。其四，建立完善的信息共享機(jī)制。各商業(yè)銀行掌握有大量的信用數(shù)據(jù)，而擔(dān)保機(jī)構(gòu)往往難以獲取系統(tǒng)的此類信息。通過建立聯(lián)動(dòng)的信息獲取途徑，有助于融資擔(dān)保公司的外部風(fēng)險(xiǎn)掌控。

(三)強(qiáng)化融資擔(dān)保的資本準(zhǔn)入與后續(xù)規(guī)制

由于融資擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，資信實(shí)力弱的企業(yè)非常容易陷入泥淖之中，我國過去幾年間發(fā)生的擔(dān)保公司大面積坍塌事件即為例證。根據(jù)《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)的規(guī)定，設(shè)立融資擔(dān)保公司的最低注冊(cè)資本不低于人民幣2000萬元，且必須為實(shí)繳貨幣資本。這與之前的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》規(guī)定的500萬元最低注冊(cè)資本相比，已經(jīng)大為提高。事實(shí)上，在此基礎(chǔ)之上，各省確立了更高的注冊(cè)資本標(biāo)準(zhǔn)。比如，在河南省，冠名“河南省”字樣的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本不得低于1億元人民幣實(shí)繳貨幣資本，冠名“鄭州市”字樣的融資擔(dān)保企業(yè)的注冊(cè)資本不得低于5000萬元人民幣實(shí)繳貨幣資本。注冊(cè)資本要求的提高使得融資擔(dān)保企業(yè)的資本信用增加，然而其能否轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)信用，則取決于后續(xù)資本的嚴(yán)格監(jiān)管。具體而言，可采取以下方式：其一，設(shè)定融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的內(nèi)部與外部審計(jì)義務(wù)；其二，賦予合作銀行以相應(yīng)的財(cái)務(wù)內(nèi)部檢查監(jiān)督職權(quán)；其三，強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管部門職權(quán)，明確專業(yè)監(jiān)管部門職責(zé)，徹底改變多頭治理的亂象。

(四)完善融資擔(dān)保領(lǐng)域法律體系

就融資擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)層面，其主要適用的法律是1995年頒行的《中華人民共和國擔(dān)保法》。由于該法制定于市場經(jīng)濟(jì)初期，其所建構(gòu)的規(guī)范體系多停留在民事?lián)用妫茨苷疹櫟降湫偷纳淌聯(lián)?。目前融資擔(dān)保公司所開展的擔(dān)保業(yè)務(wù)營利特征突出，屬于擔(dān)保法未能系統(tǒng)涵蓋的商事?lián)ｎ愋?。從一定程度上而言，融資擔(dān)保公司普遍存在的多種經(jīng)營不當(dāng)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大等問題與法律的滯后不無關(guān)系。從立法論的角度而言，未來我國的商事?lián)Ａ⒎☉?yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：其一，商事?lián)I(yè)務(wù)法?；跔I利性基礎(chǔ)，將商事?lián)I(yè)務(wù)與民事?lián)I(yè)務(wù)相區(qū)分，使得傳統(tǒng)擔(dān)保法中過于保護(hù)債權(quán)人的制度構(gòu)造逐漸轉(zhuǎn)變；其二，商事?lián)I(yè)法。除了建構(gòu)完善的行為法之外，立法還要通過建立系統(tǒng)的商事?lián)＝M織立法，完善商事?lián)C(jī)構(gòu)的資本形成、內(nèi)部治理、風(fēng)險(xiǎn)控制等具體規(guī)則。

四、結(jié)語

無論從短期抑或長遠(yuǎn)來看，中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要性仍然十分重要。與中小企業(yè)的重要地位不相適應(yīng)的是，各行業(yè)普遍存在的中小企業(yè)融資困難。從融資途徑上而言，證券發(fā)行、股權(quán)眾籌等直接融資方式與點(diǎn)對(duì)點(diǎn)金融、民間融資等間接融資方式都應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)化。在間接融資為主的背景下，通過建立適當(dāng)?shù)男庞迷鰪?qiáng)機(jī)制來強(qiáng)化中小企業(yè)信用，是解決當(dāng)前問題的重要途徑。雖然當(dāng)前的融資擔(dān)保行業(yè)暴露了諸多問題，但基于域外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，加之我國的本土化改造，該行業(yè)仍然可以煥發(fā)出新的商業(yè)活力。當(dāng)然，這有賴于我國法律與政策規(guī)制基于其準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，構(gòu)建契合其屬性的多種規(guī)制措施。

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[責(zé)任編輯 張家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.06.013

2016-06-01

DF438

A

1000-2359(2016)06-0097-05

張闈祺(1985—)，男，河南新鄉(xiāng)人，中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院博士研究生，主要從事民商法、金融法研究。