楊 　 楊

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637000)

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新常態(tài)下政府城市治理能力建設研究
——以城管執(zhí)法為例

楊 楊

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637000)

摘要：以城市治理過程中的城管執(zhí)法為例，通過對當前城管執(zhí)法過程存在問題與困境的分析與思考，從法治思維和制度設計出發(fā)，在兼顧執(zhí)法者和執(zhí)法相對人雙方合法利益的基礎上，力求在法律規(guī)范、制度創(chuàng)新、數(shù)據(jù)技術(shù)和治理理念等方面提出改進的建議，以加強政府的城市治理能力建設。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；城市治理能力；城管執(zhí)法

城管執(zhí)法自1996年確立至今，伴隨著城市規(guī)模的不斷擴張，各地城管執(zhí)法部門的權(quán)限也在不斷增添新的內(nèi)容，管理的范圍也在不斷增大，從市容到環(huán)境，從交通到路邊商販的管理，幾乎無所不包，成為體現(xiàn)政府治理能力的重要標志。在權(quán)限范圍擴張的同時，城管執(zhí)法過程中的很多問題也相伴而生，并且在很長的時間里，城管執(zhí)法的效率和效果仍然不盡如人意，甚至在一些地方，執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的矛盾愈發(fā)激烈，不時地吸引全國觀眾的注意力。在當前新常態(tài)的大環(huán)境下，如何進一步規(guī)范城管執(zhí)法行為，打造服務型政府機關(guān)形象，提升政府的治理水平，顯得尤為重要。

1新時期城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的要求，從而全面開啟了建設法治中國的新征程，法治建設呈現(xiàn)新圖景。2015年10月，黨的十八屆五中全會繼續(xù)將依法治國作為“十三五”的重要任務和目標之一，法制已然成為政府治理的一種常態(tài)化機制。新時期的政府治理要求為解決城管執(zhí)法中出現(xiàn)的一系列問題提供了契機，為城管執(zhí)法人員從“管理”向“治理”的思維轉(zhuǎn)變提供了機遇，對行政效率的提高和更好地服務群眾提出了新要求。但是問題的解決是一個長期的過程，當前的城管執(zhí)法依然存在執(zhí)法依據(jù)欠缺、理念落后、人員素質(zhì)偏低和執(zhí)法環(huán)境惡劣等問題，與政府提高行政效率和加強為人民服務職能的初衷相背離。為了打造良好的政府形象，實現(xiàn)社會的公平與正義，必須在厘清問題出現(xiàn)原因的基礎上真正地采取措施去解決問題，從而更好地面對城管執(zhí)法這種本身就很復雜的政府行政行為，在提升政府治理能力的路徑選擇中，提出有利于改進城管執(zhí)法的策略與建議。

2城管執(zhí)法過程中不良現(xiàn)象的原因分析

2.1城管“暴力執(zhí)法”、群眾“暴力抗法”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

在城管執(zhí)法的過程中，時不時地就會出現(xiàn)城管“暴力執(zhí)法”的身影，而與之相對應的則是群眾不斷的“暴力抗法”行為的出現(xiàn)。如2015年4月9日，郫縣的四川師范大學成都學院門口城管人員毆打商販李某的事件。再如之前的2015年3月31日，南京市玄武區(qū)城管舉辦執(zhí)法公眾開放日活動勸阻占道經(jīng)營時，一名攤主揮刀刺向城管隊員，將一名執(zhí)法隊員的手部和腿部刺傷，類似事件不斷出現(xiàn)。群眾的“暴力抗法”行為是與城管的“暴力執(zhí)法”相伴而生的，不時出現(xiàn)城管執(zhí)法人員“被暴力”事件，執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的矛盾漸趨激化，執(zhí)法環(huán)境越來越惡化，導致城管執(zhí)法在肩負更多責任的同時，也陷入執(zhí)法困境，嚴重影響了政府治理能力的提升。

首先是立法方面的不足和執(zhí)法方式欠合理。城管執(zhí)法在立法制度上的一些不足，歷來為人們所詬病，正是由于在全國層面缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，城管人員的主體地位、執(zhí)法內(nèi)容等都未能統(tǒng)一和明確，各個地方的制度和辦法顯示出很大的差異性，再加之當涉及到群眾的切身利益時，執(zhí)法人員不遵循法定的程序，處理方式簡單粗暴，甚至出現(xiàn)“替政府打你”的雷人之語，都使城管執(zhí)法處于一種尷尬境地。

其次是城管執(zhí)法隊伍數(shù)量龐大且人員素質(zhì)不高。法律的威嚴在于法律的執(zhí)行，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低好壞直接影響到法律實施的實際效果。在建設法治城市、提升政府服務水平的進程中，很多機構(gòu)尤其是新成立機構(gòu)的人員編制與素質(zhì)問題已經(jīng)成為一大困擾，城管執(zhí)法人員的素質(zhì)問題尤為突出，由于遴選的無序和標準缺失，勢必導致在執(zhí)法人員管理、執(zhí)法隊伍建設等方面出現(xiàn)問題。

再次是城管執(zhí)法監(jiān)督機制的缺失。從理論上講，綜合執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督體系應該是比較健全的，因為這樣的機構(gòu)自成立之日起，就注定將被賦予更大的職權(quán)范圍，擔當比其他機構(gòu)更多的責任，但現(xiàn)實情況中的城管執(zhí)法卻遠遠不是這樣，監(jiān)督變得很無力，帶有很大程度的先天監(jiān)督不足、后天監(jiān)督不力，使整個監(jiān)督效能大打折扣，簡單的執(zhí)法過程錄像并不能很好地解決這個問題，必須設計出更好的制度。

最后是雙方利益存在“零和博弈”風險?！氨┝?zhí)法”和“暴力抗法”的結(jié)果注定使雙方的合法權(quán)益都得不到很好的保障。對于城管來說，雖然現(xiàn)在城管執(zhí)法的過程會有視頻記錄，但是也并不能有效地阻止惡性事件的發(fā)生，尤其是對于本身就處于弱勢地位的群眾，更是無法對其切身利益形成有效的保護?？创粏栴}的不同視角和理念是形成執(zhí)法者和執(zhí)法相對人之間矛盾的根源所在，因此應該設計出更好的解決問題的辦法。

2.2弱勢群體與城管的“和平”博弈——“流動戰(zhàn)”

在“暴力執(zhí)法”“暴力抗法”的激烈沖突之余，更多的是商販等弱勢群體與城管的“和平”博弈，弱勢群體將之稱為面對城管“管理智慧”的一種“生存智慧”，不沖突、不暴力，你來我躲，使用流動性戰(zhàn)術(shù)?？此苹?，卻也是一種無奈之舉，深刻反映了兩者之間存在的矛盾。

3新常態(tài)下提升城管執(zhí)法能力的建議

3.1健全立法保障機制，保護當事人的合法權(quán)益

保障機制的確立不僅體現(xiàn)在國家的高階立法方面，應該在《行政處罰法》的基礎上，整合全國各地的行政法規(guī)、規(guī)章，總結(jié)現(xiàn)實中的執(zhí)法經(jīng)驗，盡快制定一部完備的國家層面的法律，規(guī)范全國的城管執(zhí)法活動。要注重對城管執(zhí)法人員利益的保障，深入到執(zhí)法前、執(zhí)法中、執(zhí)法后等各個環(huán)節(jié)，讓城管執(zhí)法人員減少后顧之憂。與此同時，還要保護執(zhí)法相對人的合法權(quán)益不受侵犯，尤其是《憲法》規(guī)定的公民的人身自由權(quán)、生存發(fā)展權(quán)、平等權(quán)等。執(zhí)法部門要建立權(quán)責清晰、行為規(guī)范的行政處罰自由裁量權(quán)限，嚴格控制自由裁量權(quán)在執(zhí)法過程中的使用幅度和強度，杜絕自由裁量權(quán)就是“自我權(quán)力”的特權(quán)主義思想，堅決避免隨意收費、任意罰款的現(xiàn)象，不斷提高城管執(zhí)法人員的依法行政水平。

3.2轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，合理平衡公民生存權(quán)與城市管理權(quán)

城管執(zhí)法人員應該樹立正確的執(zhí)法理念，這是執(zhí)法人員能夠正確執(zhí)法的思想基礎。思想對行動有指導作用，好的思想對行動產(chǎn)生積極的影響，而錯誤的思想對行動會產(chǎn)生錯誤的指導。首先在城管執(zhí)法人員的遴選上，應該考慮全面納入公務員考試選拔的程序中，為城管執(zhí)法組織輸入有知識、專業(yè)強、知法、守法的新型人才，帶動提高執(zhí)法人員的普遍素質(zhì)；其次是做好培訓、宣傳工作，相關(guān)的法律知識應該定期、定點、定人地交流學習，促使城管執(zhí)法人員形成先進的執(zhí)法理念，多一些治理觀念少一些傳統(tǒng)的管理式思維，減少和杜絕暴力執(zhí)法等不良執(zhí)法行為的出現(xiàn)，堅持疏導與封堵相結(jié)合，以疏導為主的原則，嚴格遵守行政執(zhí)法程序；再次自覺地接受社會各方面的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道?！瓣柟鈭?zhí)法”的作用不僅僅是對執(zhí)法者的監(jiān)督，也是對執(zhí)法者合法權(quán)益的一種保護，一方面是防止權(quán)力的異化，另一方面也是對權(quán)力“被異化”的有效防范。城管綜合執(zhí)法工作與民眾的生活息息相關(guān)，聯(lián)系緊密，很大程度上已經(jīng)成為民眾判斷政府治理能力的標桿，執(zhí)法手段的運用理應體現(xiàn)出城管執(zhí)法能力的提升。

3.3成立相關(guān)的商販行業(yè)協(xié)會，在自治的同時加強對話機制的建立

《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定：“市、縣、鎮(zhèn)人民政府在制訂城市、鎮(zhèn)規(guī)劃時，應當確定相應的經(jīng)營場所，供農(nóng)產(chǎn)品、日用小商品等經(jīng)營者從事經(jīng)營，規(guī)劃修改前，劃定一定的臨時經(jīng)營場所?！边@意味著市政管理者已經(jīng)意識到商販與市容市貌之間并不存在根本性沖突，通過合理的制度安排，完全可以做到城市環(huán)境與商販權(quán)利的共贏。雖然還是有將小販的經(jīng)營活動區(qū)域固定化、場所化的傾向，但是在當前也不失為一種比較好的處理方式。在市政管理者的管理方法發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時，商販也應該積極作為，成立相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，進行自我管理、自我治理，制定行業(yè)規(guī)范，新進入者不但要得到政府的相關(guān)許可，還應該在行業(yè)協(xié)會備案，履行相關(guān)的業(yè)務要求，誠信經(jīng)營。與此同時，商販聯(lián)合起來也可以更積極地以集體形象去使用正規(guī)的途徑維護自己的合法權(quán)益，減少街頭暴力等不和諧現(xiàn)象的上演，建立起平等協(xié)商處理問題的機制。

3.4借助數(shù)據(jù)科技力量，建設“智慧城市”

互聯(lián)網(wǎng)時代，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，為公共服務領域的變革提供了極大的助推力，也為政府治理能力的提升提供了契機，很多領域(如交通運輸、環(huán)境監(jiān)測、醫(yī)療衛(wèi)生、治安防控和垃圾分類處理)通過將相關(guān)數(shù)據(jù)進行集成、分析和處理來為公共治理提供堅實的基礎，取得了不錯的效果。在處理城管與商販的矛盾時，可以積極地探索將大數(shù)據(jù)技術(shù)進行合理恰當?shù)倪\用，來提高治理的效果和效益，比如通過設立專門的機構(gòu)，將市場上的商販進行統(tǒng)一管理、備案，頒發(fā)給專用的儲存有業(yè)主基本信息并且方便識別的電子卡片，一方面作為合法、誠信經(jīng)營的標志，另一方面有助于政府部門通過對各種數(shù)據(jù)的整合制定合理的公共政策，引導商販等業(yè)主群體向著更加良性的方向發(fā)展。通過建立商販信息平臺的方式也可以廣泛地搜集群眾對公共服務提供的有效性、改進之處以及自身偏好表達等信息，幫助政府部門更好地進行政策規(guī)劃，為建設“智慧城市”、提升政府的城市治理能力提供有益的幫助。

3.5促成多元主體參與，合作共治

城管執(zhí)法過程中之所以會有各種各樣的問題和暴力沖突，究其原因還是治理的過程中，大多數(shù)情況下只是涉及了城管執(zhí)法者和商販等被管理者雙方的利益，在管理者的管理思維尚未向治理轉(zhuǎn)變的同時，又缺乏其他主體的介入與調(diào)和，很大程度上影響了執(zhí)法的水平和效益。提倡的做法應該是積極地促成多元主體共同參與，不但包括城管執(zhí)法者、商販，也應該包括公眾媒體、組織協(xié)會等主體的加入，形成一種各參與主體平等參與社會治理的景象。將城市建設成為和諧、宜居的場所，減少占道經(jīng)營、環(huán)境污染等現(xiàn)象，單靠“壓制性”的管理很難奏效，更重要的是要相關(guān)的社會主體都積極地擔負起自己的責任，尤其是為弱勢群體保障自身權(quán)益尋求適當?shù)姆椒ê屯緩?，形成一種“能夠融合多元價值沖突的新理性”，即“合作理性”的氛圍，這對于處于轉(zhuǎn)型中的政府來說尤為重要。切實將促進社會的公平與正義作為自身的責任和義務，緩解和協(xié)調(diào)不同利益主體間的矛盾沖突，推行能夠反映社會整體利益、保護和促進社會弱勢群體的公共政策，是改善與提升政府城市治理能力的當務之急。

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責任編輯：盧宏業(yè)

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.03.017

收稿日期：2016-01-20

基金項目：2015年西華師范大學大學生科技創(chuàng)新項目“基層治理能力現(xiàn)代化對于化解‘城管式困境’的影響研究”(B2哲學社會科學類)

作者簡介：楊楊(1988—)，男，山東德州人，助教，研究生。研究方向：行政管理、地方政府治理。

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6341(2016)03-0039-02