陳穎

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410081）

從應(yīng)然到實(shí)然：殘疾人受教育權(quán)保護(hù)之法律形塑

陳穎

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410081）

保障殘疾人生存發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)殘疾人的受教育權(quán)，這不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)更是教育公正的體現(xiàn)，應(yīng)以全納教育為核心、國(guó)家義務(wù)為本位、平等保護(hù)為原則、終身教育為理念等四個(gè)維度來(lái)保護(hù)殘疾人的受教育權(quán)。雖然我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方行政法規(guī)四個(gè)層次的保護(hù)殘疾人受教育權(quán)的法律法規(guī)體系，但是仍然存在立法層級(jí)較低體系不完備等一系列問(wèn)題，建議從專(zhuān)項(xiàng)立法角度推動(dòng)殘疾人教育進(jìn)步，構(gòu)建《特殊教育法》為核心的殘疾人受教育權(quán)的法制保障系統(tǒng)，增強(qiáng)法律條文的操作性，完善家長(zhǎng)參與機(jī)制及殘疾人鑒定評(píng)估制度，強(qiáng)化監(jiān)督懲罰條款和機(jī)制。

殘疾人受教育權(quán)；法律保護(hù)；完善建議

《世界人權(quán)宣言》以及各國(guó)法律都明確規(guī)定公民的最重要基本權(quán)利之一就是受教育權(quán)。殘疾人受教育權(quán)是否能夠從應(yīng)然走向?qū)嵢?？是否能夠通過(guò)法制切實(shí)得到保障？這直接決定了殘疾人能否真正地掌握自己的命運(yùn)，得到生存的權(quán)利，擺脫因殘疾帶來(lái)的不平等，成為社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)者。

一、殘疾人受教育權(quán)及其維度

公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，而教育公正則是其中最重要的組成部分，它表現(xiàn)為教育價(jià)值取向的正當(dāng)性和教育制度的正義性。維護(hù)人格尊嚴(yán)是教育價(jià)值取向的根基，其實(shí)質(zhì)就是尊重人，而這些價(jià)值的正當(dāng)性又是通過(guò)制度的正義來(lái)體現(xiàn)，這是教育公正的核心。它反對(duì)任何形式的歧視性對(duì)待，尤其強(qiáng)調(diào)關(guān)心弱勢(shì)群體，要求保障每一個(gè)人都應(yīng)該享有法律賦予的權(quán)利，得到相應(yīng)的資源，實(shí)現(xiàn)人身心全面發(fā)展。柏拉圖認(rèn)為“公正的實(shí)質(zhì)是區(qū)別對(duì)待不同的人”［1］，同時(shí)根據(jù)羅爾斯的兩個(gè)正義原則——“第一，每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類(lèi)似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們?cè)谂c正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放”［2］，教育公正不僅要求每個(gè)人平等地享有受教育的權(quán)利而且應(yīng)當(dāng)保障并區(qū)別對(duì)待弱勢(shì)群體的受教育的權(quán)利，通過(guò)制度的設(shè)計(jì)在資源分配等方面向弱勢(shì)群體傾斜，這才是公平正義的。因此，以教育公正為出發(fā)點(diǎn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情和已經(jīng)簽署的《殘疾人權(quán)利公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）的相關(guān)規(guī)定及已經(jīng)頒布的相關(guān)各項(xiàng)殘疾人權(quán)益保障的法律法規(guī)的規(guī)定，殘疾人受教育權(quán)是殘疾公民依法享有要求國(guó)家提供必要的合理便利的條件來(lái)滿(mǎn)足符合他們的身心特性和發(fā)展需要的教育，并通過(guò)國(guó)家義務(wù)提供的全納性教育機(jī)構(gòu)或其他途徑來(lái)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，以獲得其個(gè)性、才智和身心能力的最大化的全面發(fā)展，最終獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利。同時(shí)這項(xiàng)權(quán)利包含以下四個(gè)維度：

1.以全納教育為核心

世界文明進(jìn)步的標(biāo)志和體現(xiàn)之一就是人們看待和對(duì)待殘疾正從醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)向社會(huì)模式，在教育上就體現(xiàn)為從隔離到全納的發(fā)展過(guò)程。聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為“全納教育就是通過(guò)增加學(xué)習(xí)、文化與社區(qū)參與，減少教育系統(tǒng)內(nèi)外的排斥，關(guān)注并滿(mǎn)足所有學(xué)習(xí)者多樣化需求的過(guò)程，其目的是使教師和學(xué)生都能接納多樣性并視之為機(jī)會(huì)，視之為學(xué)習(xí)環(huán)境的豐富，而不是問(wèn)題，它是以覆蓋所有適齡兒童為共識(shí)，以正規(guī)系統(tǒng)負(fù)責(zé)教育所有兒童為信念，涉及教育內(nèi)容、教育途徑、教育結(jié)構(gòu)與教育戰(zhàn)略的變革與調(diào)整”［3］。聯(lián)合國(guó)通過(guò)一系列的項(xiàng)目和行動(dòng)以及相關(guān)的宣言和條約，推動(dòng)了全球范圍內(nèi)殘疾人全納教育的進(jìn)程。特別是2006年12月13日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《殘疾人權(quán)利公約》全面開(kāi)啟了世界范圍內(nèi)殘疾人教育制度從隔離教育到全納教育的重大變革。這使殘疾人能獲得平等接受普通教育的機(jī)會(huì)，提升他們未來(lái)參與社會(huì)的能力，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)人類(lèi)多樣性的認(rèn)識(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)平等、正義，同時(shí)也加強(qiáng)了殘疾人與普通人的聯(lián)結(jié)，提高他們對(duì)彼此的尊重并奠定包容性的社群基礎(chǔ)。

2.以國(guó)家義務(wù)為本位

教育是國(guó)家承擔(dān)的公共事業(yè)之一。而保障殘疾人教育則是國(guó)家承擔(dān)的教育職能當(dāng)中一項(xiàng)非常重要又基本的職責(zé)，并且也只有國(guó)家教育職能的充分履行才能保障并實(shí)現(xiàn)殘疾人受教育權(quán)。這里的國(guó)家義務(wù)本位以充分履行國(guó)家保障殘疾人平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目的，包含兩層含義：一方面，國(guó)家有確保提供在整個(gè)國(guó)家教育系統(tǒng)中適合各類(lèi)殘疾人教育的服務(wù)和設(shè)施的義務(wù)；另一方面，國(guó)家有管理和監(jiān)督在國(guó)家整個(gè)教育系統(tǒng)中殘疾人教育的義務(wù)。保障殘疾人受教育權(quán)的國(guó)家義務(wù)的具體內(nèi)容應(yīng)該如何把握？首先，應(yīng)該結(jié)合聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)發(fā)布的文件——《第13號(hào)一般性意見(jiàn)：受教育的權(quán)利》，它提出了“各種階段和各種形式的教育都應(yīng)具備可提供性（Availability）、可獲取性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）以及可調(diào)適性（Adaptability）四個(gè)特征”［4］。國(guó)家有義務(wù)尊重、保護(hù)并落實(shí)這4A標(biāo)準(zhǔn)，為保障殘疾人受教育權(quán)的國(guó)家義務(wù)奠定基本框架。其次，應(yīng)當(dāng)結(jié)合殘疾人自身特殊性和我國(guó)的國(guó)情對(duì)這項(xiàng)國(guó)家義務(wù)的具體內(nèi)容進(jìn)行剖析。具體而言，保障殘疾人受教育權(quán)的國(guó)家義務(wù)應(yīng)該包括以下三個(gè)方面：第一，法律上保障殘疾人受教育權(quán)的義務(wù)。任何權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都有賴(lài)于法律的保障。國(guó)家的立法義務(wù)是確保殘疾人受教育權(quán)在法律上平等的基礎(chǔ)和前提，使其保障有法可依。國(guó)家不僅應(yīng)將其簽署、批準(zhǔn)和加入的涉及殘疾人受教育權(quán)的條約精神和相關(guān)條款的內(nèi)容逐步納入國(guó)內(nèi)法，還應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法，如制定《特殊教育法》等，建立并完善保障殘疾人教育權(quán)的相關(guān)法律制度。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)積極實(shí)施特別政策和特定的措施，防止基于殘疾而產(chǎn)生的教育歧視，確保落實(shí)《殘疾人權(quán)利公約》關(guān)于殘疾人平等教育的規(guī)定，如規(guī)定國(guó)家發(fā)展殘疾人教育占教育經(jīng)費(fèi)的比例，大力扶持全納教育在教育系統(tǒng)展開(kāi)。第二，物質(zhì)上保障殘疾人受教育權(quán)的義務(wù)。這不僅要求國(guó)家積極建立全納教育體系，同時(shí)保證充足的、適于殘疾人學(xué)習(xí)的教育機(jī)構(gòu)，還要求國(guó)家保證殘疾人及其家庭能負(fù)擔(dān)得起殘疾人教育費(fèi)用。這不僅需要給殘疾人提供自主、安全和便利的無(wú)障礙設(shè)施和通行條件外，還應(yīng)保障適合殘疾人學(xué)習(xí)的各種教學(xué)資源和教學(xué)方式，同時(shí)也要配備適合于殘疾人教育的師資。比如，制定適合殘疾人特點(diǎn)的教學(xué)大綱，配備相應(yīng)的教材和教學(xué)用具，定期對(duì)各級(jí)教育教學(xué)工作人員進(jìn)行殘疾人教育的培訓(xùn)，鼓勵(lì)從事殘疾人教育等。第三，服務(wù)上保障殘疾人受教育權(quán)的義務(wù)。保障殘疾人受教育權(quán)從應(yīng)然到實(shí)然，最重要的環(huán)節(jié)便是國(guó)家需要通過(guò)相關(guān)的組織、管理和程序來(lái)保障。首先要通過(guò)相關(guān)的組織和人員能為殘疾人提供通知、咨詢(xún)、指導(dǎo)、疏導(dǎo)、評(píng)價(jià)等信息流通的渠道；其次要鼓勵(lì)家長(zhǎng)參與到殘疾人教育的過(guò)程中來(lái)，使教育的形式和內(nèi)容得到家長(zhǎng)和殘疾人的雙重接受，確保殘疾人所學(xué)課程以及教師的教學(xué)方法適合殘疾人的身體特征和發(fā)展程度，確保其接受高質(zhì)量的教育；再次，要按照有教無(wú)類(lèi)的包容性目標(biāo)在尊重個(gè)體差異的前提下，在最有利于發(fā)展殘疾人各方面能力的環(huán)境中提供適合其個(gè)人情況的有效教育措施，以確保殘疾人教育適應(yīng)發(fā)展中社會(huì)和社區(qū)的需求；最后，要提供對(duì)殘疾人受教育權(quán)的救濟(jì)措施，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，除了相關(guān)法律規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)條款以外，涉及有關(guān)殘疾人受教育過(guò)程中的入學(xué)、制定個(gè)別化的教育計(jì)劃、考試、退學(xué)、畢業(yè)、肄業(yè)等教育行政事項(xiàng)的管理都需要國(guó)家保證相應(yīng)的救濟(jì)措施。

3.以平等保護(hù)為原則

所有公民都是平等的受教育權(quán)利主體，無(wú)論其殘疾與否?！稓埣踩藱?quán)利公約》要求“締約國(guó)確保殘障兒童與其他兒童平等、充分地享有一切人權(quán)和基本自由。應(yīng)當(dāng)提供合理便利和必要的支助以滿(mǎn)足他們的需要”［5］?！秲和瘷?quán)利公約》不僅申明所有的兒童應(yīng)平等享有權(quán)利并且特別強(qiáng)調(diào)要對(duì)殘障兒童提供特別援助以使其能有效獲得和接受教育。因此，平等保護(hù)是殘疾人受教育權(quán)法律保障最為根本的原則，它有以下兩層含義：一是形式上的平等保護(hù)，即殘疾人與其他普通人一樣平等享有受教育的權(quán)利，其不因殘障而受到歧視，不因?yàn)闅堈媳粐?guó)家教育系統(tǒng)拒之門(mén)外，不因殘障而被剝奪與普通人在一起學(xué)習(xí)獲得教育的機(jī)會(huì)；二是實(shí)質(zhì)上的平等保護(hù)，即國(guó)家必須提供合理的便利和支助才能幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的教育平等，只有針對(duì)性地采取特別措施才能保證他們平等地獲得優(yōu)質(zhì)教育。

4.以終身教育為理念

殘疾人自身的不同程度的缺陷決定了終身教育是其提高自身能力并參與社會(huì)生活的必要方式?！稓埣踩藱?quán)利公約》要求締約國(guó)確保殘障人平等地獲得終身學(xué)習(xí)并以此促進(jìn)殘障人實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)。終身教育包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：首先，應(yīng)當(dāng)保障殘疾人能平等地獲得各項(xiàng)教育，不僅包括免費(fèi)的義務(wù)教育，還有非義務(wù)教育的學(xué)前教育、高中教育、高等教育和成人教育以及職業(yè)教育。其次，發(fā)展非義務(wù)教育階段特殊教育，應(yīng)由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與?！斑@個(gè)階段的特殊教育可以更多地吸引社會(huì)力量和民間資本的參與，公立、民辦并舉，實(shí)現(xiàn)加速發(fā)展?！保?］最后，提供殘疾人終身教育的針對(duì)性計(jì)劃。要求國(guó)家有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)基于殘疾人的身心特性制定針對(duì)性的學(xué)習(xí)計(jì)劃，進(jìn)行醫(yī)教結(jié)合，促進(jìn)學(xué)校、家庭、社區(qū)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育與勞動(dòng)就業(yè)之間的銜接，使殘疾人能適應(yīng)未來(lái)的生活工作需要。

二、我國(guó)殘疾人受教育權(quán)的法律保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.我國(guó)殘疾人受教育權(quán)的法律保護(hù)現(xiàn)狀

首先，我國(guó)積極加入了一些涉及殘疾人受教育權(quán)保護(hù)的全球性的國(guó)際條約，如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《兒童權(quán)利公約》《殘疾人權(quán)利公約》等重要的國(guó)際公約，這些國(guó)際條約不僅對(duì)我國(guó)殘疾人受教育權(quán)的保護(hù)起到了積極的指導(dǎo)作用，也為我國(guó)殘疾人受教育權(quán)保護(hù)立法奠定了基礎(chǔ)。

其次，我國(guó)保護(hù)殘疾人受教育權(quán)立法工作伴隨著整體教育事業(yè)的發(fā)展而不斷前進(jìn)，經(jīng)歷了從無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程，制定了大量的涉及殘疾人教育的法律法規(guī)，初步構(gòu)建起憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方行政法規(guī)四個(gè)層次的保護(hù)殘疾人受教育權(quán)的法律法規(guī)體系，具體如下：

一是憲法保護(hù)?！稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，在我國(guó)《憲法》第45、46條確認(rèn)了受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，也體現(xiàn)了憲法對(duì)殘疾人受教育權(quán)的平等保護(hù)和特別保護(hù)。

二是法律保護(hù)。我國(guó)《教育法》第10、38條是憲法確認(rèn)殘疾人受教育權(quán)在《教育法》中的具體化表現(xiàn)，主要是通過(guò)對(duì)教育基本制度、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者等作出詳細(xì)規(guī)定，以體現(xiàn)平等原則對(duì)殘疾人受教育權(quán)進(jìn)行保護(hù)。還有《高等教育法》第9條，《職業(yè)教育法》第7、15、32條，《婦女權(quán)益保障法》第18、38條，《未成年人保護(hù)法》第10、28、70條等均對(duì)殘疾人受教育權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定。尤其《殘疾人保障法》用整個(gè)第三章，《義務(wù)教育法》用第2、6、11、19、31、43、57條更是對(duì)殘疾人教育相關(guān)的教學(xué)管理與條件、經(jīng)費(fèi)投入、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及相關(guān)各方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等都作了比較明確且詳細(xì)的規(guī)定。

三是行政法規(guī)保護(hù)?！读x務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第26、32條，《學(xué)校體育工作條例》第9條，《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》第12、20條等均對(duì)殘疾人受教育權(quán)的保護(hù)作出了相關(guān)的規(guī)定。特別值得一提的是1994年《殘疾人教育條例》，這是我國(guó)第一部有關(guān)殘疾人教育的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，不僅對(duì)保障殘疾人受教育權(quán)起著舉足輕重的作用，而且積極推動(dòng)了殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。但是隨著法治環(huán)境的變化以及教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，條例已不能完全適應(yīng)當(dāng)前殘疾人教育事業(yè)發(fā)展的需要，2013年2月5日國(guó)務(wù)院法制辦公開(kāi)向社會(huì)各界征求對(duì)《殘疾人教育條例（修訂草案）（送審稿）》的意見(jiàn)，目前仍在修訂之中。

四是部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)保護(hù)?！短厥饨逃龑W(xué)校暫行規(guī)程》第9章、《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》共5部分20條、《關(guān)于開(kāi)展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》共7部分36條等均詳細(xì)規(guī)定了保護(hù)殘疾人受教育權(quán)的具體事宜。此外，各地方政府也頒布了一大批地方法規(guī)和規(guī)章，如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》、《貴州省殘疾人保障條例》等，有力地促進(jìn)了殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。

最后，我國(guó)還制訂了一些保護(hù)殘疾人受教育權(quán)的政策，推動(dòng)了殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。自1991年以來(lái)，國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)發(fā)布了多個(gè)殘疾人事業(yè)的五年計(jì)劃綱要，為殘疾人權(quán)利保障奠定了最基本的政策框架和階段目標(biāo)。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《殘疾兒童少年義務(wù)教育攻堅(jiān)計(jì)劃（2013-2015年）》和《特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年）》，指出未來(lái)殘疾人教育工作的發(fā)展方向，為保障殘疾人受教育權(quán)利作出了積極的貢獻(xiàn)。

2.我國(guó)殘疾人受教育權(quán)法律保護(hù)中存在的問(wèn)題

（1）立法層級(jí)較低，體系不完備盡管我國(guó)殘疾人受教育權(quán)立法取得了很大的進(jìn)步，如前所述已經(jīng)建立起以《憲法》為根本法，《義務(wù)教育法》《殘疾人權(quán)益保障法》《殘疾人教育條例》為主的保護(hù)殘疾人受教育權(quán)的法律體系，但是顯然沒(méi)有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)。從縱向來(lái)看，大部分的關(guān)于殘疾人受教育權(quán)保障的法律條文散見(jiàn)于各個(gè)法律法規(guī)中，呈碎片化狀態(tài)，并且關(guān)乎殘疾人教育的很多細(xì)節(jié)并沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際操作比較差。盡管1994年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《殘疾人教育條例》，因其只是一部教育行政法規(guī)，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于缺少與普通教育立法相并列的《特殊教育法》，不僅使整個(gè)殘疾人教育法律體系處于群龍無(wú)首的尷尬境地而且還缺乏與普通教育法相對(duì)的法律地位和效力層次。從橫向體系來(lái)看，還缺乏相應(yīng)的配套法律法規(guī)，存在較多立法空白點(diǎn)，如在特殊教育對(duì)象評(píng)估、鑒定以及個(gè)別化的教學(xué)計(jì)劃制定，職業(yè)教育、教育糾紛解決等都缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致應(yīng)由法律調(diào)整的特殊教育關(guān)系無(wú)法可依。

而世界各國(guó)殘疾人教育保障較好的國(guó)家（如歐美及日本等）的經(jīng)驗(yàn)就是特殊教育法治化進(jìn)程深刻影響殘疾人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。他們“通過(guò)不斷完善特殊教育立法，促進(jìn)特殊教育從慈善向權(quán)利發(fā)展，通過(guò)立法確立符合自己國(guó)情的特殊義務(wù)教育制度，以保證殘疾人的義務(wù)教育得以普及，并通過(guò)特殊教育立法的發(fā)展與完善帶動(dòng)特殊教育與普通教育的融合，促使現(xiàn)行教育體系盡可能地滿(mǎn)足每一個(gè)殘疾人的需要”［7］。我們必須吸收并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的保障殘疾人受教育權(quán)立法的經(jīng)驗(yàn)，修改《殘疾人教育條例》，盡早制定《特殊教育法》，形成一個(gè)層次高、體系嚴(yán)、內(nèi)容實(shí)的特殊教育體系，才能夠夯實(shí)殘疾人受教育權(quán)的堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。

（2）立法理念存在偏差對(duì)殘疾人受教育權(quán)保護(hù)立法視角仍停留在醫(yī)學(xué)模式而非社會(huì)模式，對(duì)殘疾人教育的理念雖有進(jìn)步但仍未以全納教育為核心。如2013年的《殘疾人教育條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《送審稿》）第4條雖然提出了融合教育，但是《送審稿》在“普通學(xué)校的教育”和“特殊教育機(jī)構(gòu)的教育”兩章中卻又以其他條款規(guī)定架空了融合教育，規(guī)定有特殊需要的殘疾人和普通學(xué)校難于提供殘疾人教育的，由特殊教育學(xué)校提供教育。目前在我國(guó)社會(huì)甚至是教育部門(mén)、學(xué)校和教師的觀(guān)念中認(rèn)為殘疾人教育就應(yīng)當(dāng)由特殊教育學(xué)校承擔(dān)，對(duì)普通學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的特殊教育職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，而且現(xiàn)在大多數(shù)普通學(xué)校都缺乏提供融合教育必需的師資和教學(xué)設(shè)施。所以，作為特殊教育基本實(shí)施規(guī)范的《殘疾人教育條例》本應(yīng)對(duì)融合教育作出更明確可操作的規(guī)定，但是在《送審稿》中沒(méi)有任何變動(dòng)。

（3）特殊教育的適用對(duì)象有歧義當(dāng)前世界各國(guó)的殘疾人教育立法體現(xiàn)出殘疾人分類(lèi)細(xì)化的趨勢(shì)，不僅有傳統(tǒng)的殘疾類(lèi)型甚至還有學(xué)習(xí)障礙、情緒障礙等多種類(lèi)型。我國(guó)目前的法律法規(guī)在闡述特殊教育的適用對(duì)象是有歧義的。如《中華人民共和國(guó)憲法》中對(duì)殘疾定義是“盲、聾、啞和其他殘疾”，在《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中列舉的殘疾范圍是“盲、聾、啞和弱智”，《中華人民共和國(guó)教育法》中則直接使用了詞語(yǔ)“殘疾人”，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》中采用列舉式規(guī)定了殘疾人的范圍有視力、聽(tīng)力、言語(yǔ)、肢體、智力、精神、多重殘疾和其他殘疾，而實(shí)踐中教育對(duì)象已經(jīng)擴(kuò)展到腦癱、自閉癥等多重殘疾類(lèi)型。很明顯，這些法律法規(guī)在殘疾人教育適用對(duì)象上規(guī)定的不同會(huì)導(dǎo)致法律適用的混亂?！端蛯徃濉返?條中對(duì)殘疾人教育對(duì)象的規(guī)定并沒(méi)有采用列舉殘疾類(lèi)型的方式，不可謂是一個(gè)疏漏，應(yīng)該把實(shí)踐中的那些殘疾類(lèi)型都明確規(guī)定在殘疾人教育的對(duì)象范圍之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)殘疾人教育的全覆蓋。此外，還應(yīng)修改其他法律法規(guī)中關(guān)于殘疾人教育適用對(duì)象的表述，規(guī)范法律用語(yǔ)。

（4）殘疾人鑒定評(píng)估制度缺位對(duì)于殘疾人的鑒定評(píng)估的法律規(guī)定在我國(guó)目前也幾乎處于空白狀況。雖然教育部頒布的《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》第9條規(guī)定“學(xué)校應(yīng)對(duì)入學(xué)的殘疾兒童、少年的殘疾類(lèi)別、原因、程度和身心發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行必要的了解和測(cè)評(píng)”，但是這個(gè)規(guī)定不僅效力等級(jí)低，而且實(shí)際上也基本沒(méi)有得到執(zhí)行?！端蛯徃濉返?條提出在縣級(jí)建立殘疾人教育指導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)殘疾兒童入學(xué)指導(dǎo)與專(zhuān)業(yè)評(píng)估工作，這是一個(gè)很大的進(jìn)步，但是仍然只是停留在應(yīng)然層面，并沒(méi)有建立起一個(gè)持續(xù)、有效、完整的發(fā)現(xiàn)、評(píng)估及教育網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。由于立法的缺位，目前在我國(guó)不僅與評(píng)估相關(guān)的民政、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、殘聯(lián)等部門(mén)的協(xié)作系統(tǒng)處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)，而且評(píng)估人員資格的認(rèn)證制度也尚未建立。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到殘疾人鑒定評(píng)估的重要性，將其納入立法范圍，不僅要建立評(píng)估人員資格的認(rèn)證制度，還必須制定一套系統(tǒng)規(guī)范的鑒定評(píng)估細(xì)則，同時(shí)確立各個(gè)環(huán)節(jié)的法律責(zé)任。

（5）缺乏家長(zhǎng)參與機(jī)制目前我國(guó)的殘疾人受教育權(quán)保護(hù)還缺乏家長(zhǎng)參與機(jī)制。殘疾人相對(duì)而言處于弱勢(shì)地位，其各項(xiàng)權(quán)益要得到維護(hù)必須依賴(lài)于家長(zhǎng)。殘疾人群體具有類(lèi)別多差異大的特點(diǎn)，只有讓家長(zhǎng)參與到殘疾人鑒定、安置、學(xué)習(xí)、輔導(dǎo)和就業(yè)的決策過(guò)程中，才能確保殘疾人接受到適當(dāng)?shù)慕逃?，使他們的終身發(fā)展與社會(huì)融合。如美國(guó)的《所有殘疾兒童教育法》就明確規(guī)定了家長(zhǎng)參與決策的原則，為了提高教育質(zhì)量并保障家長(zhǎng)的知情權(quán)，在制定個(gè)別化教育計(jì)劃時(shí)家長(zhǎng)是必須參與的。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)特殊教育法律不僅規(guī)定了家長(zhǎng)知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)，在實(shí)踐中還具有很強(qiáng)的操作性。而目前我國(guó)關(guān)于殘疾人教育的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，幾乎沒(méi)有條文對(duì)家長(zhǎng)知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行界定和提出保障措施。令人欣慰的是《送審稿》在此方面取得了突破：一是在第9條規(guī)定家長(zhǎng)要積極開(kāi)展對(duì)殘疾兒童的教育，但是并沒(méi)有給家長(zhǎng)賦權(quán)，這實(shí)際上很難為殘疾人爭(zhēng)取盡可能合適的教育資源；二是在第16條規(guī)定家長(zhǎng)對(duì)殘疾兒童入學(xué)安排的異議權(quán)，這雖然是一個(gè)巨大的進(jìn)步，但是存在著諸多問(wèn)題，如殘疾人教育指導(dǎo)委員會(huì)中是否有家長(zhǎng)協(xié)會(huì)或家長(zhǎng)組織的代表參加？家長(zhǎng)如果不接受這個(gè)入學(xué)建議，殘疾人的受教育權(quán)又該如何保障呢？因此，殘疾人教育立法迫切需要建立家長(zhǎng)參與機(jī)制，明確家長(zhǎng)的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)學(xué)校加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，注重家長(zhǎng)參與并與學(xué)校合作，切實(shí)保障家長(zhǎng)權(quán)益，并最終保障殘疾人的權(quán)益，為他們提供優(yōu)質(zhì)的教育。

（6）可操作性不強(qiáng)切實(shí)保障殘疾人受教育權(quán)就必須在法律法規(guī)中解決由誰(shuí)做和怎么做的問(wèn)題，因此有關(guān)殘疾人教育法律法規(guī)就必須具有可操作性，否則就變成一紙空文。目前殘疾人受教育權(quán)保護(hù)的立法中過(guò)多地有一些宣示性號(hào)召性的規(guī)定，在相關(guān)條文中會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似于鼓勵(lì)之類(lèi)的用詞，缺乏強(qiáng)制性的明確規(guī)定，這不僅不利于法律的實(shí)施，還嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性，更是直接阻礙了我國(guó)殘疾人受教育權(quán)法制保障的進(jìn)程。很遺憾的是在《送審稿》中仍然存在這個(gè)問(wèn)題，在只有50個(gè)條文的《送審稿》中居然有11個(gè)條文中出現(xiàn)了14處“鼓勵(lì)”字樣。例如《送審稿》第37條第1款對(duì)于特殊教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入既沒(méi)有規(guī)定明確的比例，也沒(méi)有相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定?！端蛯徃濉返?5條第1款只是規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立特殊教育資源教室并配備必要的設(shè)備和專(zhuān)兼職的特殊教育教師及專(zhuān)業(yè)人員。應(yīng)該如何設(shè)立資源教室？怎么配備專(zhuān)兼職教師？是不是需要按殘疾類(lèi)別來(lái)決定入讀從事融合教育的普通學(xué)校？這些問(wèn)題的解決都需要規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化。又如《送審稿》第9條要求建立個(gè)別化教育計(jì)劃，第17條規(guī)范了隨班就讀的實(shí)施要求，第18條提出了教育教學(xué)的要求，這都是《送審稿》中保障殘疾人受教育權(quán)的重大突破之一，但還是缺乏可操作性，沒(méi)有解決“誰(shuí)來(lái)做、怎么做”的問(wèn)題。同樣的操作性差的問(wèn)題也出現(xiàn)在《送審稿》第41條第2款關(guān)于職業(yè)教育的資金劃撥上，并沒(méi)有規(guī)定從殘疾人就業(yè)保障金中劃撥的具體比例，這就使此條文的剛性大打折扣。

（7）法律責(zé)任的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單如果法律沒(méi)有明確責(zé)任主體、問(wèn)責(zé)途徑以及責(zé)任形式等，只規(guī)定具體權(quán)利和相關(guān)義務(wù)，那法律就只是一紙空文。目前我國(guó)多個(gè)法律已經(jīng)確認(rèn)了殘疾人受教育的權(quán)利，也規(guī)定了國(guó)家保障殘疾人受教育權(quán)的一些相關(guān)義務(wù)，但是法律責(zé)任的規(guī)定卻過(guò)于簡(jiǎn)單且不完善，尤其缺乏對(duì)政府不作為的問(wèn)責(zé)規(guī)定。《送審稿》關(guān)于法律責(zé)任部分2個(gè)條文（第47、48條），存在以下不足：首先，該法只規(guī)定了地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)、幼兒園、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，這樣的列舉規(guī)定是不科學(xué)的，因?yàn)槠渌黧w也可能侵犯了殘疾人的受教育權(quán)；其次，對(duì)特殊教育發(fā)展進(jìn)程中存在的國(guó)家義務(wù)并未進(jìn)行法律法規(guī)上的責(zé)任確認(rèn)，如資源教室和專(zhuān)兼職老師問(wèn)題、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題和隨班就讀問(wèn)題等；最后，雖然明確了有關(guān)部門(mén)可以對(duì)侵害殘疾人受教育權(quán)的直接責(zé)任人員給予行政處分，但卻沒(méi)有規(guī)定司法救濟(jì)。

三、完善我國(guó)殘疾人受教育權(quán)保障的法律形塑

1.制定《特殊教育法》，促進(jìn)殘疾人受教育權(quán)法律保障體系化

早在2013年2月25日，國(guó)務(wù)院法制辦就已將《殘疾人教育條例（修訂草案）（送審稿）》全文公布，征求社會(huì)各界意見(jiàn)，但時(shí)至今日仍未見(jiàn)《殘疾人教育條例（修訂草案）》的出臺(tái)。如前所述，由于殘疾人教育立法層級(jí)低、體系不完備，嚴(yán)重阻礙了殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。因此，建議在《殘疾人教育條例（修訂草案）（送審稿）》的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，制定《特殊教育法》，從專(zhuān)項(xiàng)立法角度推動(dòng)殘疾人教育進(jìn)步，構(gòu)建以《憲法》為基礎(chǔ)，《教育法》為準(zhǔn)繩，《特殊教育法》為核心的殘疾人受教育權(quán)的法制保障系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中沿著縱向和橫向兩個(gè)維度延伸，既有《教育法》、《特殊教育法》到地方性法規(guī)及涉及特殊教育、全納教育的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的下位法律和規(guī)章的縱向結(jié)構(gòu)，又有與《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》相聯(lián)系的橫向結(jié)構(gòu)，同時(shí)每部法律法規(guī)都有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

2.貫穿全納教育的立法理念，促進(jìn)特教普教的融合

《送審稿》第4條第2款雖然規(guī)定要堅(jiān)持融合教育原則，但目前我國(guó)仍然還停留在隔離教育的階段，依然把建設(shè)特殊教育學(xué)校作為發(fā)展殘疾人教育的重要途徑，大量資金被國(guó)家投入到特殊教育學(xué)校建設(shè)中，如2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》就有2020年基本實(shí)現(xiàn)一地市一所特殊教育學(xué)校的宏偉計(jì)劃。所以殘疾人權(quán)利委員會(huì)在對(duì)中國(guó)履約情況作出的結(jié)論性意見(jiàn)指出：中國(guó)目前積極發(fā)展特殊教育學(xué)校的做法是不符合公約關(guān)于全納教育的規(guī)定，建議中國(guó)大力發(fā)展全納教育，讓更多的殘障兒童能夠進(jìn)入普通教育體系。因此，我國(guó)的殘疾人教育要以全納教育的立法理念為核心、平等保護(hù)為原則修改并完善現(xiàn)行的關(guān)于殘疾人教育的法律法規(guī)，逐漸改革普教、特教的雙軌制，“將殘疾兒童和普通兒童放在同一環(huán)境中一起學(xué)習(xí)，提供身心障礙兒童以最少受限制的教育環(huán)境，而非隔離的環(huán)境，在普通班級(jí)、學(xué)校、社區(qū)中提供所有特殊教育和相關(guān)服務(wù)措施，讓特殊兒童與普通兒童有更多互動(dòng)機(jī)會(huì)，使特殊教育及普通教育融合成為一個(gè)系統(tǒng)”［8］。

3.建立殘疾人鑒定評(píng)估制度，完善特殊教育適用對(duì)象的法律規(guī)定

首先，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的殘疾人鑒定評(píng)估制度。我國(guó)要立法確立具有科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性的殘疾人鑒定評(píng)估制度，將特殊教育對(duì)象的鑒別和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以法律法規(guī)形式確立下來(lái)，杜絕目前殘疾人鑒定混亂的現(xiàn)象，對(duì)殘疾學(xué)生的定義與分類(lèi)做出科學(xué)完整的法律意義上的界定，同時(shí)必須嚴(yán)格規(guī)范對(duì)特殊教育對(duì)象進(jìn)行鑒定的成員之資格構(gòu)成以及鑒定的程序，以保證公正性、客觀(guān)性和系統(tǒng)性，并要對(duì)鑒定結(jié)論實(shí)行責(zé)任制。

其次，規(guī)范特殊教育適用對(duì)象的類(lèi)別和定義，擴(kuò)大適用對(duì)象范圍。根據(jù)目前實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)教育公平的需要，應(yīng)結(jié)合《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《特殊教育提升計(jì)劃》，以法律形式采用列舉式確認(rèn)和擴(kuò)大特殊教育適用對(duì)象，除了涵蓋《殘疾人保障法》規(guī)定的視力殘疾、聽(tīng)力殘疾、言語(yǔ)殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾等七類(lèi)殘障之外，將孤獨(dú)癥、腦癱、多動(dòng)癥、身體病弱等身心障礙兒童也覆蓋進(jìn)去，突破原來(lái)狹義的特殊教育對(duì)象，更好地體現(xiàn)對(duì)殘疾人受教育權(quán)的保護(hù)。還要修訂原來(lái)涉及關(guān)于殘疾人受教育權(quán)保護(hù)的一系列法律法規(guī)中關(guān)于適用對(duì)象的表述，維護(hù)法律的規(guī)范性。

4.建立并完善家長(zhǎng)參與機(jī)制，促進(jìn)特殊教育法治化發(fā)展

在過(guò)去幾十年里，有很多殘疾人家長(zhǎng)提出“抱團(tuán)取火、自救”的口號(hào)，并且也成立了一些很好的家長(zhǎng)組織，如心智聯(lián)會(huì)家長(zhǎng)聯(lián)盟、廣州揚(yáng)愛(ài)、北京康納州等，彰顯了家長(zhǎng)在殘疾人康復(fù)教育中起到的關(guān)鍵作用和擁有的強(qiáng)大力量。根據(jù)《送審稿》中關(guān)于家長(zhǎng)的規(guī)定，我們建議在特殊教育立法中首先應(yīng)該建立家長(zhǎng)參與特殊教育的機(jī)制，明確規(guī)定家長(zhǎng)在殘疾人接受教育中的知情權(quán)、選擇權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其次規(guī)定在校的殘疾學(xué)生家長(zhǎng)有參與制定個(gè)別化教育計(jì)劃并監(jiān)督其執(zhí)行的權(quán)利；最后建議在殘聯(lián)和民政部門(mén)的引導(dǎo)下支持鼓勵(lì)成立家長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)以保障殘疾人的受教育權(quán)利，并在家長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)中選取家長(zhǎng)代表加入殘疾人教育指導(dǎo)委員會(huì)。

5.增強(qiáng)法律可操作性，確保法律有效實(shí)施

只有將權(quán)利從應(yīng)然變成實(shí)然，特殊教育事業(yè)才能健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。特殊教育發(fā)展比較好的國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)表明，法律條文的可操作性有助于法律的實(shí)施和監(jiān)督，較好地維護(hù)法律的權(quán)威性。因此，在我國(guó)的保障殘疾人受教育權(quán)的立法中，必須大力加強(qiáng)可操作性以維護(hù)法律的權(quán)威和剛性。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)特殊教育立法的剛性，減少倡導(dǎo)性、原則性提法和模糊性表達(dá)，盡量減少“鼓勵(lì)”“支持”等用語(yǔ)。其次，法律條文應(yīng)當(dāng)清楚明晰、可執(zhí)行，將標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，必要時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，包括對(duì)“殘疾人的鑒定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、特殊教育的基本形式、教師職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)投入主體和比例等實(shí)際問(wèn)題作出明確規(guī)定，必要時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，規(guī)定量化標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，強(qiáng)化法律責(zé)任，對(duì)不能履行義務(wù)的部門(mén)和個(gè)人應(yīng)在法律中明確其處罰方式，做到違者必究”［9］。

6.完善法律責(zé)任的規(guī)定，強(qiáng)化監(jiān)督懲罰條款和機(jī)制

首先，在保障殘疾人受教育權(quán)立法中要明確國(guó)家義務(wù)本位，厘清政府責(zé)任。不僅要通過(guò)法律形式明確中央與地方在特殊教育中人財(cái)物等方面權(quán)責(zé)劃分，而且必須規(guī)定政府對(duì)特殊教育投入在教育預(yù)算中的比例，將其落實(shí)為政府的清晰職責(zé)，同時(shí)增加對(duì)政府職責(zé)的監(jiān)督機(jī)制和懲罰條款，確保政府履職到位。其次，鑒于《送審稿》在問(wèn)責(zé)制上存在的問(wèn)題，在修改《送審稿》第47、48條時(shí)，應(yīng)將“由有關(guān)部門(mén)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分”修改為“承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”，還應(yīng)該規(guī)定權(quán)利受到侵害的殘疾人或由其監(jiān)護(hù)人可以向主管行政部門(mén)申訴，或者向法院提起訴訟。再次，還應(yīng)該把非政府機(jī)構(gòu)侵犯殘疾人受教育權(quán)的行為納入法律規(guī)制的范圍內(nèi)。

［1］柏拉圖.理想國(guó)［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2011：35.

［2］約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005：61.

［3］UNESCO.Guidelines for Inclusion Ensuring Access to Education for All：Pairs［Z］.UNESCO，2005.

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On the Legislative Protection of the Right to Education for the Disabled

CHEN Ying
（College of Law，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

The protection of the right to education for the disabled is not only an important basis for the achievement of social justice，but also a means to protect the existence and development of the disabled.The protection of the right to education should be achieved through four dimensions，that is，with the education as the core，the obligation of the country as the basis，the equal protection as the principle and the life-long education as the guidance.Although China has established four-level legal system：constitution，laws，administrative regulations，departmental regulations and local administrative regulations，to protect the right to education for the disabled，there still exist such problems as the incompleteness of the low-level legislative system.It is recommended that the education for the disabled should be promoted through specific legislation，establishing a legal protection system with“special education law”as the core，enhancing the operability of the laws，improving the mechanism for parental involvement and the appraisal of the disabled，strengthening the clauses and mechanisms for supervision and punishment.

the right to education for the disabled；legislative protection；suggestions

G40-011.8

A

1671-6124（2016）05-0097-06

2016-07-10

國(guó)家留學(xué)基金管理委員會(huì)、湖南省重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目資助

陳穎，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，美國(guó)休斯敦大學(xué)法學(xué)院訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者。