阮成武

（安徽師范大學教育科學學院，安徽蕪湖 241000）

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的省級統(tǒng)籌機制
——基于A省的調(diào)查分析

阮成武

（安徽師范大學教育科學學院，安徽蕪湖 241000）

加強省級政府統(tǒng)籌，是促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，省級政府應(yīng)總攬全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的整體格局與區(qū)域特點，協(xié)調(diào)各類主體責任，形成重點傾斜、分區(qū)施策、協(xié)同治理的省級統(tǒng)籌機制，發(fā)揮中央和縣級政府無法替代又無法或缺的行政職能。

義務(wù)教育資源配置；城鄉(xiāng)均衡；省級統(tǒng)籌機制

均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，核心是促進教育資源均衡配置，重點是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置均衡，主要責任在政府。《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》確立“加強省級政府統(tǒng)籌，強化以縣為主管理”的義務(wù)教育均衡發(fā)展責任制［1］。中央在加大對中西部地區(qū)義務(wù)教育財政投入的同時，要求省級政府加強統(tǒng)籌，加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)及薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的支持力度。本文在調(diào)查分析A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置總體狀況及具體問題基礎(chǔ)上，就完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的省級統(tǒng)籌機制，提出政策建議。

一、A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的總體狀況及問題

課題組共選取A省42個縣區(qū)（占全省108個縣區(qū)總數(shù)的38.8%），每個縣區(qū)抽取1個學區(qū)形成樣本，通過問卷調(diào)查與系統(tǒng)訪談，對調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，以揭示A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的總體狀況。將全省總樣本分為四個維度，以增強研究的針對性，分別是A類縣區(qū)：國家扶貧開發(fā)工作重點縣（13個，其中10個屬全國集中連片特殊困難地區(qū)）；B類縣區(qū)：北部縣區(qū)（5個，這個地區(qū)總體低于中部和南部縣區(qū)）；C類縣區(qū)：中部和南部縣區(qū)（12個，這兩個地區(qū)基本在一個水平上）；D類縣區(qū)：地級市所轄縣區(qū)（12個）。縣區(qū)在維度上存在的重疊，不重復計算。以此分析全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的總體狀況，聚焦不同類型地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡的突出問題。

調(diào)查從教育部及該省義務(wù)教育均衡發(fā)展評估和監(jiān)測指標體系中，抽取用以表征城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的指標。包括：學校總體布局、學校標準化建設(shè)完成率、學校公用經(jīng)費、“三通兩平臺”建設(shè)、教師成分構(gòu)成、校長教師定期交流制度實施、新招聘教師配置、教師職務(wù)評聘與待遇、教師繼續(xù)教育經(jīng)費等方面。以此為參照系，分析該省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的薄弱環(huán)節(jié)及突出問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題，全省總樣本中選擇“農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間不均衡”為59.52%，反映出城鄉(xiāng)不均衡居該省義務(wù)教育發(fā)展不均衡的首位。從高到低是A類、D類、C類、B類縣區(qū)，分別為69.23%、64.28%、58.33%、50%，A類縣區(qū)最為嚴重。其次是區(qū)域不均衡，選擇“本地學校學生流失嚴重”為23.80%，從高到低是C類、A類、B類、D類縣區(qū)，分別為33.33%、30.76%、21.42%、0%，C類、A類縣區(qū)最為嚴重。第三位是校際不均衡，選擇“中心校、完小與村小、教學點之間不均衡”為9.52%，其中，D類縣區(qū)高達25%，B類縣區(qū)為21.42%，C類縣區(qū)為8.33%，A類縣區(qū)為0%。這反映農(nóng)村義務(wù)教育校際之間處于總體低位均衡狀態(tài)，國家扶貧開發(fā)工作重點縣更是如此。第四位是群體不均衡，選擇“特殊學生群體（留守兒童、進城農(nóng)民工子女教育等）的教育問題多”為4.76%，其中，從低到高是A類、C類、B類、D類類縣區(qū)，分別為0%、0%、14.28%、16.66%。當然，這并不說明A類、C類縣區(qū)不存在群體不均衡問題，只是城鄉(xiāng)、區(qū)域不均衡更為嚴重，遮蔽了群體不均衡問題（詳見圖1）。

圖1　義務(wù)教育發(fā)展不均衡類型分布/%

總體看，全省義務(wù)教育均衡發(fā)展最突出問題是城鄉(xiāng)不均衡；同時，A類、B類、C類縣區(qū)排在第二位的問題是區(qū)域不均衡，城鄉(xiāng)和區(qū)域不均衡雙重疊加。B類縣區(qū)群體不均衡問題更為突出，留守兒童教育問題相對嚴重；D類縣區(qū)主要問題是城鄉(xiāng)不均衡背景下校際不均衡，進城農(nóng)民工子女教育相對突出。值得注意的是，C類縣區(qū)擇校生將城鎮(zhèn)民辦學校放在第一位，反映出當?shù)亓x務(wù)教育處于校際低位均衡狀態(tài)，城鎮(zhèn)公辦學校承載能力不夠或質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)民辦學校成為農(nóng)村學生擇校的主要去向。

全省總體狀況和態(tài)勢分析，為進一步分析該省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡問題提供了基本背景。

二、A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡問題分析

1.農(nóng)村學校布局結(jié)構(gòu)不合理仍然突出

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四類縣區(qū)認為學?？傮w布局“比較合理”，分別占69.23%、57.14%、50%、33.33%，C類縣區(qū)最低；“不夠合理”分別占23.07%、35.71%、41.66%、50%，B類縣區(qū)最高。反映出該省近年來義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整總體比較合理，尤其是重點扶貧縣和北部縣區(qū)義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)趨于合理，但“不夠合理”仍占40%；C類縣區(qū)選擇布局“比較合理”最低、“不夠合理”最高，與國家和該省在政策上對一類、二類縣區(qū)一系列政策傾斜相比，中部和南部縣區(qū)缺少政策支持，學校布局結(jié)構(gòu)不合理問題仍然突出（詳見圖2）。

圖2　義務(wù)教育學校布局總體情況/%

其中，國家扶貧開發(fā)工作重點縣受地理和政策因素雙重影響，學校布局結(jié)構(gòu)與校際差異系數(shù)之間矛盾尖銳。如：YX縣現(xiàn)保留152個教學點，每個點的學生一般都在20名以下，最少的只有1名學生。按照義務(wù)教育縣域均衡督導評估中8項差異系數(shù)計算，若干所甚至一兩所村小的某一項指標差異系數(shù)，就會拉下全縣義務(wù)教育均衡發(fā)展評估的“后腿”。這造成村小、教學點處在“?！迸c“撤”的兩難境地。HS縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處山區(qū)，在學校布局調(diào)整中整合建立中心校，雖然較好實現(xiàn)了辦學條件標準化，但學生上學路途遙遠，造成相當數(shù)量學生家長陪讀現(xiàn)象，加重了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。

2.學校標準化建設(shè)缺口存在省域共性和地區(qū)差異

全省總樣本中，學校標準化達到85%以上占23.80%，達到75%～84%占14.28%，達到65%～74%占4.76%，達到55%～64%占11.90%，達到45%～54%占11.90%，學校標準化在45%以下占35.71%。A類、B類和D類縣區(qū)學校標準化主要集中在85%以上和45%以下兩個區(qū)間，反差明顯。其中，D類縣區(qū)學校標準化達到85%以上占33.3%，而A類縣區(qū)為0；另一方面，A類縣區(qū)學校標準化在45%以下為48.46%，D類縣區(qū)已降至21.66%?？梢夾類縣區(qū)學校標準化建設(shè)完成率總體偏低，而D類縣區(qū)呈現(xiàn)高高低低不均衡態(tài)勢，B類縣區(qū)存在兩極化狀態(tài)，C類縣區(qū)學校標準化達到85%以上、在55%～64%、45%以下各占三分之一（詳見圖3）。

在學校標準化建設(shè)的主要缺口上，全省排在前四位分別是生均校舍建筑面積（不含宿舍）、生機比、生均運動場地面積、生師比。其中，A類縣區(qū)前四位是生機比、生師比、生均運動場地面積、實驗室數(shù)量，反映出A類縣區(qū)完成率總體偏低；同時，學生流出率相對較高，校舍空置、閑置較為嚴重。B類縣區(qū)前四位是生機比、生均校舍建筑面積、生師比、生均運動場地面積；地級市所轄縣區(qū)主要缺口是生均校舍建筑面積、生師比、生均運動場地面積、實驗室數(shù)量，反映出隨著城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多學生集中到城鎮(zhèn)就讀，帶來城鎮(zhèn)學校生均校舍建筑面積、生均運動場地面積、生師比相對緊張。C類縣區(qū)前四位是生均運動場地面積、生師比、生機比、生均校舍建筑面積。這類縣區(qū)在學校標準化、教師補充等方面享受傾斜政策少，缺口大，縣區(qū)完成率參差不齊。D類縣區(qū)面臨城鎮(zhèn)化學校的擴容壓力，主要缺口是生均校舍建筑面積、生師比、生均運動場地面積、實驗室數(shù)量。

圖3　義務(wù)教育學校標準化建設(shè)情況/%

3.辦學經(jīng)費存在區(qū)域和城鄉(xiāng)不均衡的雙重疊加

隨著近年來該省義務(wù)教育經(jīng)費保障機制不斷完善，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校辦學經(jīng)費得到明顯改善。全省總樣本認為經(jīng)費“基本夠用”達50%，非常充裕和充裕的均為2.38%，認為“不太夠用”和“非常緊張”分別為38.09%和7.14%。反映出全省義務(wù)教育學校辦學經(jīng)費總體處在“基本夠用”和“不太夠用”狀態(tài)。其中，D類縣區(qū)認為經(jīng)費“非常充?！钡臑?.33%，A類和B類縣區(qū)為0%，A類縣區(qū)“基本夠用”、“不太夠用”分別為53.84%、38.14%。B類縣區(qū)集中在“基本夠用”、“不太夠用”上，分別為42.85%、57.33%。C類縣區(qū)“基本夠用”超過全省總體水平，達66.66%，但“非常緊張”也有16.66%?？傮w上看，全省縣區(qū)出現(xiàn)教育經(jīng)費城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的雙重疊加態(tài)勢（詳見圖4）。

圖4　義務(wù)教育學校公用經(jīng)費情況/%

對于所在學區(qū)學校公用經(jīng)費存在的最大問題，全省總樣本中選擇“縣區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)學校經(jīng)費不平衡”和“本縣區(qū)與我省發(fā)達地區(qū)和城市經(jīng)費不平衡”，列第一、二位，分別占38.09%和52.38%；認為“學區(qū)內(nèi)校際之間公用經(jīng)費不平衡”、“縣區(qū)內(nèi)學區(qū)之間公用經(jīng)費不平衡”和“本縣與其他臨近縣之間的學校公用經(jīng)費不平衡”分別為7.14%、2.38%、0%。其中，A類、C類縣區(qū)高于全省平均水平（38.09%），選擇“縣內(nèi)城鄉(xiāng)學校之間經(jīng)費不平衡”分別為53.84%、41.66%。說明A類、B類縣區(qū)總體處在“基本夠用”和“不太夠用”狀態(tài)，其中“不太夠用”高于全省總體水平。D類縣區(qū)“不太夠用”相對突出，主要是學校擴容帶來經(jīng)費壓力。

此外，全省總樣本中選擇“本縣區(qū)與我省發(fā)達地市之間公用經(jīng)費不平衡”、“本縣區(qū)城鄉(xiāng)學校之間公用經(jīng)費不平衡”分別為52.38%和38.09%。經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高縣區(qū)義務(wù)教育投入水平也相應(yīng)較高，包括教師績效工資、教育裝備等方面，縣區(qū)之間教育經(jīng)費不均衡問題突出。這反映出校際之間、縣際之間義務(wù)教育公用經(jīng)費雖然實現(xiàn)了統(tǒng)一標準和總體均衡，但由于歷史原因和城鄉(xiāng)二元體制等因素，縣區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)學校之間經(jīng)費不平衡、縣區(qū)之間經(jīng)費不平衡問題依然突出，部分縣區(qū)存在區(qū)域和城鄉(xiāng)不均衡的雙重疊加（詳見圖5）。

圖5　義務(wù)教育學校公用經(jīng)費存在問題的情況/%

4.“三通兩平臺”配備及使用進展不平衡

調(diào)查顯示，全省“三通兩平臺”“全面建設(shè)到位，功能得到全面發(fā)揮”、“大部分建設(shè)到位，功能得到較好發(fā)揮”、“基本建設(shè)到位，功能基本得到發(fā)揮”、“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”，分別占總樣本的9.52%、16.66%、9.52%、50%和19.04%。這反映了“三通兩平臺”雖然部分建設(shè)到位，功能得到一定發(fā)揮，但存在缺口占50%。從具體維度看，A類縣區(qū)主要處在“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”狀態(tài)，分別占61.53%、23.07%。B類縣區(qū)處于“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”，分別占57.14%、21.42%，總體落后。C類縣區(qū)處在三個端點上，“大部分建設(shè)到位，功能得到較好發(fā)揮”、“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”，分別占25%、58.33%、16.66%，反映出縣區(qū)之間不均衡和縣區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)不均衡同時存在。D類縣區(qū)呈現(xiàn)多極化態(tài)勢，“全面建設(shè)到位，功能得到全面發(fā)揮”和“大部分建設(shè)到位，功能得到較好發(fā)揮”分別達到16.66%、25%，“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”也有33.33%（詳見圖6）。

圖6　“三通兩平臺”建設(shè)使用情況/%

在“中小學教育信息化最突出問題”上，全省集中在“硬件條件不到位”、“校長和教師信息技術(shù)能力跟不上”，分別占28.57%、33.33%，“校長和教師思想觀念跟不上”和“技術(shù)維護和管理制度跟不上”也都占14.28%。A類縣區(qū)最突出問題是“硬件條件不到位”，占46.15%，其次是“校長和教師的信息技術(shù)能力跟不上”、“技術(shù)維護和管理制度跟不上”，分別為23.07%、15.38%。B類縣區(qū)最突出問題是“硬件條件不到位”“校長和教師信息技術(shù)能力跟不上”，分別為35.71%和42.85%。C類縣區(qū)最突出問題是“校長和教師思想觀念跟不上”“校長和教師信息技術(shù)能力跟不上”，均為33.33%。D類縣區(qū)與B類縣區(qū)類似，“硬件條件不到位”“校長和教師信息技術(shù)能力跟不上”分別占33.33%、41.66%?？傮w看，全省中小學教育信息化突出問題在校長和教師信息技術(shù)能力跟不上（詳見圖7）。

5.解決教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾的政策實施不平衡

一是城鄉(xiāng)校長教師交流方面。該省于2013年出臺教師“無校籍管理”的文件。全省總樣本中認為“全面開展校長教師交流并取得初步成效”占19.04%；“初步啟動暫未見到成效”占30.95%；未啟動占33.33%，“校長教師阻力大”占14.28%。從具體維度看，D類縣區(qū)實施相對較好，“初步啟動暫未見到成效”占50%，“校長和教師阻力大”占25%；A類縣區(qū)實施情況很不均衡，未啟動高達53.84%，但“全面開展并取得初步成效”也有23.07%。從城鄉(xiāng)比較看，農(nóng)村學校及教師作為這一政策受益方，政策實施阻力小，城鎮(zhèn)學校及教師作為政策的利益受損方，政策實施阻力大（詳見圖8）。

圖7　教育信息化存在最突出問題的情況/%

圖8　校長教師定期交流制度實施情況/%

二是對農(nóng)村學校教師職務(wù)評聘和待遇傾斜方面。該省制定了農(nóng)村義務(wù)教育學校教師職務(wù)評聘和待遇方面的傾斜政策，從各縣區(qū)看，“出臺傾斜政策并落實到位”占19.04%；“制定傾斜政策但落實少”占33.33%；“未制定傾斜政策”占28.57%；“制定傾斜政策但難以執(zhí)行、阻力大”占19.04%。從具體維度看，A類縣區(qū)制定出臺向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學校傾斜政策，落實到位最低，僅有7.60%，未制定出臺學校傾斜政策的最高，占38.56%。D類縣區(qū)制定出臺傾斜政策，落實到位為最高，占25%，但落實不力也占25%，未制定實施此項政策也有33.33%（詳見圖9）。

三是新招聘教師優(yōu)先補充到農(nóng)村、偏遠地區(qū)學校的政策實施方面。近年來該省新招聘教師“優(yōu)先補充到農(nóng)村、偏遠地區(qū)學?！钡恼邔嵤┹^好，占69.04%，“部分補充到農(nóng)村、偏遠地區(qū)學?！闭?6.19%。其中，A類縣區(qū)“優(yōu)先補充到農(nóng)村、偏遠地區(qū)學?！钡淖罡?，達92.30%。B類和C類縣區(qū)也都能將新招聘教師優(yōu)先補充到農(nóng)村、偏遠地區(qū)學校。四類縣區(qū)情況比較復雜，50%優(yōu)先補充到農(nóng)村、偏遠地區(qū)學校（詳見圖10）。

圖9　教師職稱待遇對農(nóng)村傾斜政策實施情況/%

圖10　近三年新招聘教師城鄉(xiāng)配置情況/%

綜觀以上情況，A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡存在的問題，既有歷史和地理等方面的客觀原因，也存在體制機制上的政策原因。學者研究表明：“省級政府與省級以下政府之間的分權(quán)，導致地方政府對城鎮(zhèn)義務(wù)教育投入的激勵較強，而對農(nóng)村則較弱?！保?］換言之，省級政府缺位及以縣為主的投入體制是導致城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡的重要原因。因此，在加大中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度的同時，加強省級政府統(tǒng)籌是促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置進而實現(xiàn)均衡發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

三、完善省級統(tǒng)籌機制：城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的政策路徑

雖然2006年修訂的《義務(wù)教育法》確立了義務(wù)教育的省級統(tǒng)籌，但在具體實踐中，省級統(tǒng)籌面臨政策不配套、籌資主體責任不明確、籌資責任配置不合理等問題［3］。也有學者認為，省級統(tǒng)籌就是要讓省級政府成為義務(wù)教育均衡發(fā)展最主要的財政責任承擔者，重點是確保義務(wù)教育階段教師工資福利待遇不斷提高［4］。結(jié)合本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，本文認為，省級統(tǒng)籌不僅是要明確省級政府的籌資責任，確定義務(wù)教育經(jīng)費占省財政的支出比例，更重要是一種統(tǒng)籌機制的建設(shè)與完善。省級政府應(yīng)當總攬城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的整體格局與區(qū)域特點，找到配置上的“凹地”和短板，協(xié)調(diào)各類責任主體，形成既符合國家要求又適合省情實際的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置機制，進而發(fā)揮中央和縣級政府既無法替代又無法或缺的行政職能。

1.重點傾斜機制

目前，國務(wù)院已建立了統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。省級政府不是簡單執(zhí)行和機械分擔，而是要分析研判城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的省情實際，探明城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的“凹地”、短板，優(yōu)化整合各種政策、資金和項目，盤活存量，用好增量，既要增強政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性又要重點向農(nóng)村傾斜，向特殊地區(qū)和人群傾斜，從而填平“凹地”，補齊短板。

以A省為例，省級統(tǒng)籌的重點應(yīng)當是在國家相關(guān)政策下，針對義務(wù)教育學校標準化建設(shè)的主要缺口，以生均校舍建筑面積、生機比、生均運動場地面積、生師比改善為重點，以本省義務(wù)教育學校辦學標準為準線，采取達標驗收和缺項倒查機制，建設(shè)具有全省基本水準的義務(wù)教育標準校。在學校布局結(jié)構(gòu)上，指導并督促縣級政府合理確定村小教學點、中心校、初中布局結(jié)構(gòu)及寄宿制和非寄宿制學校比例。保障學校布局與村鎮(zhèn)建設(shè)和學齡人口居住分布相適應(yīng)，處理好提高質(zhì)量和方便就近入學的關(guān)系，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)新趨勢、新要求。在經(jīng)費投入上，省級財政應(yīng)立足于部分縣區(qū)存在的城鄉(xiāng)與區(qū)域差距疊加態(tài)勢，設(shè)置全省義務(wù)教育經(jīng)費保障的水準線及底線、紅線，使省域內(nèi)經(jīng)濟水平相對較高與較低的地市之間義務(wù)教育投入和保障水平保持在合理差距區(qū)間內(nèi)。在教育信息化取得較大進展基礎(chǔ)上，應(yīng)將重點轉(zhuǎn)移到加強校長教師觀念更新和信息技術(shù)能力培訓，提高資源的使用率、共享率。通過全省中小學新任教師招聘統(tǒng)一筆試和落實城鄉(xiāng)中小學教職工統(tǒng)一編制標準等政策手段，解決教師的結(jié)構(gòu)性、階段性、區(qū)域性短缺問題。建立全省義務(wù)教育教師績效工資監(jiān)測制度，對國家重點支持以外的確有財政困難的縣區(qū)，教師績效工資加大省級轉(zhuǎn)移支付。

2.分區(qū)施策機制

A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置存在的不均衡問題，既有全省的共性，也呈現(xiàn)地區(qū)之間的區(qū)域性差異。為此，省級政府應(yīng)抓住不同類型縣區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)及主要矛盾，形成分區(qū)施策的推進機制。

一是A類區(qū)縣應(yīng)以生機比、生師比、生均運動場地面積、實驗室數(shù)量為重點，加強學校標準化建設(shè)。“三通兩平臺”重點要解決基礎(chǔ)設(shè)施缺口大、功能尚未得到有效發(fā)揮的問題；同時，要更新校長和教師思想觀念，建立健全技術(shù)維護和管理制度，提高校長和教師信息技術(shù)應(yīng)用能力。教師隊伍建設(shè)應(yīng)重點解決學科結(jié)構(gòu)不合理，隊伍不穩(wěn)定的問題；同時，積極推進教師定期交流、教師職務(wù)評聘和待遇向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學校傾斜等政策的實施。

二是B類縣區(qū)應(yīng)將促進城鄉(xiāng)均衡與區(qū)域均衡相結(jié)合，重點解決學生從本地學校轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)公辦學校的問題；將生機比、生均校舍建筑面積、生師比、生均運動場地面積作為重點，推進學校標準化建設(shè)，打破不同縣區(qū)兩極化狀態(tài)?！叭▋善脚_”應(yīng)解決硬件條件不到位、校長和教師信息技術(shù)應(yīng)用能力跟不上的問題。教師隊伍以解決生師比為重點，適當增加教師編制，逐步解決大班額和教師工作量相對過重的問題；落實校長教師資源均衡配置的相關(guān)政策，解決條件保障和管理的問題。

三是C類縣區(qū)應(yīng)得到省級政府必要的政策支持與扶持，防止出現(xiàn)政策真空和脫節(jié)。針對這類縣區(qū)農(nóng)村學生多將城鎮(zhèn)民辦學校作為擇校首選的現(xiàn)象，政府在重視民辦教育發(fā)展的同時，加強對民辦學校規(guī)范化管理，大力發(fā)展城鎮(zhèn)公辦學校，促進農(nóng)村學校標準化建設(shè)。防止民辦學校對義務(wù)教育壟斷從而降低義務(wù)教育的公益性。建立健全教師補充和待遇改善機制，改善教師工作和生活條件，調(diào)動教師工作積極性，克服部分教師職業(yè)倦怠。

四是D類縣區(qū)應(yīng)以生均校舍建筑面積、生師比、生均運動場地面積、實驗室數(shù)量為重點，進一步加強學校標準化建設(shè)。適當擴大學校規(guī)模和班級數(shù)量，增加教師編制，加強城鄉(xiāng)教師編制動態(tài)管理和統(tǒng)籌使用，重點解決大班額問題。針對不同地市所轄縣區(qū)間教育經(jīng)費、教育信息化不平衡的現(xiàn)狀，各地市應(yīng)根據(jù)各自情況加強制度建設(shè)和科學管理。教師隊伍建設(shè)重點應(yīng)解決學科結(jié)構(gòu)不合理、年齡結(jié)構(gòu)老化、缺少補充和更新機制的問題，促進校長教師資源均衡配置政策的落實，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師待遇同等。

3.協(xié)同治理機制

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的主要責任主體是省級政府，但省級政府的責任是發(fā)揮統(tǒng)籌職能，協(xié)調(diào)相關(guān)責任主體和利益主體的關(guān)系，推行政府、學校、社會共同參與、協(xié)同治理。

一是府際之間的協(xié)同。在現(xiàn)行管理體制下，省級政府作為統(tǒng)籌主體，主要職責是加強義務(wù)教育各級責任主體之間的職能銜接，重點解決中央政策指向不到和縣級政府無力承擔的問題，在解決省域內(nèi)區(qū)域之間不均衡上重點發(fā)力，以此推進城鄉(xiāng)配置均衡。如，落實國務(wù)院關(guān)于義務(wù)教育學校教師績效工資所需資金，省級政府應(yīng)在一般性轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上建立基于縣區(qū)基本公共教育服務(wù)數(shù)量和水平的省級縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實行省級統(tǒng)籌發(fā)放、縣級管理。對國家扶貧開發(fā)工作重點縣和北部縣區(qū)，應(yīng)實行以一般性財政轉(zhuǎn)移支付為基數(shù)、額外增加專項財政轉(zhuǎn)移支付的制度。

二是政府部門之間的協(xié)同。落實國務(wù)院要求，教育、發(fā)展改革、財政、人力資源社會保障、編制等部門，應(yīng)各負其責，密切配合，形成推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的協(xié)同工作機制。省政府將義務(wù)教育資源配置的相關(guān)職能進行歸并、整合，建立一站式服務(wù)和統(tǒng)一管理平臺；建立省域、市（區(qū)）、縣區(qū)整體規(guī)劃、資源共享、區(qū)域聯(lián)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)教育一體化發(fā)展新機制。防止政出多門、資金和項目設(shè)置和使用分散，導致政策碎片化。

三是政府與學校、社會的協(xié)同。一方面，省級政府教育行政部門應(yīng)指導區(qū)縣教育行政部門充分發(fā)揮義務(wù)教育學區(qū)委員會的職能，完善學區(qū)治理結(jié)構(gòu)；指導和督促學區(qū)增強資源配置的均衡度，堅持校際資源配置統(tǒng)一標準，對教學、教研、隊伍、資源和考核評價實行統(tǒng)一管理，防止因設(shè)立學區(qū)中心校而導致的學區(qū)內(nèi)校際不均衡。與此同時，建立制度化信息溝通和參與平臺，廣泛聽取學生家長委員會、師生、村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，形成政府主導、社會參與、共建共享的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置機制。

［1］國務(wù)院.關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見［EB/OL］.［2012-09-07］.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content _2218783.htm.

［2］張晏，李英蕾，夏紀軍.中國義務(wù)教育應(yīng)該如何分權(quán)？——從分級管理到省級統(tǒng)籌的經(jīng)濟學分析［J］.財經(jīng)研究，2013（1）：17-21.

［3］雷麗珍.省級統(tǒng)籌體制下義務(wù)教育經(jīng)費支出的差異分析——以廣東省為例［J］.華南師范大學學報（社會科學版），2015（5）：60-63.

［4］范先佐，郭清揚，付衛(wèi)東.義務(wù)教育均衡發(fā)展與省級統(tǒng)籌［J］.教育研究，2015（2）：67-74.

The Provincial Co-ordination Mechanism of Balanced Resource Allocation in Urban and Rural Compulsory Education——An Investigation in“A”Province

RUAN Chengwu
（College of Educational Science，Anhui Normal University，Wuhu，Anhui 241000，China）

Strengthening the provincial co-ordination of government is a key point to promote the balanced allocation of compulsory education resource and to speed up the integrated development of compulsory education in urban and rural areas.To this end，the provincial government should base on the overall pattern and regional characteristics of the balanced allocation of compulsory education resource in urban and rural areas of the province，coordinate all kinds of major responsible parties，form the provincial co-ordination mechanism of partition strategy，collaborative governance，and policy inclination，and exert the administrative functions of the central and county-level governments，which are irreplaceable and indispensable.

the allocation of compulsory education resources；the balance between urban and rural areas；provincial co-ordination mechanism

G520.1

A

1671-6124（2016）05-0063-07

2016-05-20

國家社科基金教育學一般課題“教育民生保障機制及壓力紓解路徑研究”［BFA140043］

阮成武，安徽師范大學教育科學學院教授，博士生導師。