□文/范力勇（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能研究

□文/范力勇
（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

［提要］隨著我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深入，行政管理體制改革的要求愈顯迫切，推動政府職能轉(zhuǎn)移成為深化改革的重要突破點和切入口。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，加快政府職能轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為當(dāng)前全面深化改革的重要任務(wù)。政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能在河北省一些地方已經(jīng)出現(xiàn)不同的實踐形式。政府職能轉(zhuǎn)變是推進(jìn)我國政府從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的主要著力點和重要抓手。

政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能；問題研究

收錄日期：2016年8月18日

隨著我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深入，行政管理體制改革的要求愈顯迫切，推動政府職能轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為深化改革的重要突破點和切入口。而政府在轉(zhuǎn)型期，行業(yè)協(xié)會是轉(zhuǎn)移職能的一個主要承接主體，行業(yè)協(xié)會是一個不以營利為目的的社會團(tuán)體組織。政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能是當(dāng)今加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)行政管理體制改革的必然要求，是促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的重要方式。破除政府與行業(yè)協(xié)會間主導(dǎo)－附屬的關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政會新型合作關(guān)系，對于推進(jìn)政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能具有積極意義。

一、政府轉(zhuǎn)移職能理論研究進(jìn)展

當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)移理論研究更多基于國外的理論研究，由于政治體制、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境等方面的差異，國外提出的關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)移的理論已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下各地出現(xiàn)的實踐形式，無法為政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的實踐提供理論支持與指導(dǎo)。政府職能轉(zhuǎn)移可以劃分為“交還”和職能“托付”兩種情形，表現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容和方式的差異。治理理論和公共物品理論為政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的研究提供了理論支撐和立足點。當(dāng)代政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能需要對政府職能轉(zhuǎn)移從不同層面和形態(tài)上加以區(qū)分，應(yīng)當(dāng)明確職能界定、創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)移方式以及構(gòu)建政社新型合作關(guān)系，推進(jìn)政府向行業(yè)協(xié)會進(jìn)行職能的有效轉(zhuǎn)移。

政府與社會組織之間的關(guān)系是異常復(fù)雜的。目前的理論范式有法團(tuán)主義和市民社會理論。如施密特的觀點是將公民社會納入到國家的結(jié)構(gòu)中，形成不同的利益聚集與表達(dá)模式。從善治的角度以及全球治理的角度對非政府組織與政府之間的相互協(xié)作關(guān)系進(jìn)行分析。政府與非政府組織之間正在逐步形成一種較為穩(wěn)定性的合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了各自的積極作用。政府和非政府組織之間的關(guān)系既是相互對照的，又是相互競爭的。我國將非政府組織同政府之間的關(guān)系歸結(jié)為對立關(guān)系、依賴關(guān)系和合作關(guān)系等類型。政府與社會組織兩者在互動中相輔相成，隨著政府與社會組織之間的互動更為頻繁。如“強(qiáng)國家-弱社會”、“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會”等模式。在合作主義模式下，社會組織打通了國家整合社會利益和汲取社會資源的通道，政府與社會組織雙方在互動與合作中相互適應(yīng)、相互增權(quán)，以達(dá)到國富民強(qiáng)的雙贏目標(biāo)。政府與非營利組織間合作模式要“從制度化協(xié)同走向聯(lián)動嵌入模式”。社會組織作為除政府與市場之外的一個重要主體，社會組織在公共服務(wù)提供方面具有重要的作用。如英國在撒切爾政府時期大力倡導(dǎo)慈善組織；如薩瓦斯提出改變公共服務(wù)的單一供給模式，接納不同社會主體的參與，提倡政府和社會組織建立公私伙伴關(guān)系，共同提供公共服務(wù)。國內(nèi)關(guān)注社會組織提供公共服務(wù)可以發(fā)揮的重要作用也較早，對社會組織提供公共服務(wù)的形式，提出了在社會組織承接政府公共職能的兩種形式，如委托和代替等。存在著如協(xié)同增效模式、服務(wù)替代模式和拾遺補缺型等模式。政府與社會組織各自發(fā)揮的作用具有較大的差異。國內(nèi)外學(xué)者對于政府職能轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會的研究多以互動關(guān)系為主，形成了較為成熟的東亞模式。我國的政府職能轉(zhuǎn)變文獻(xiàn)少有對政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的具體機(jī)制分析。

二、政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能實踐中存在的問題

（一）政府職能轉(zhuǎn)移不到位。政府職能轉(zhuǎn)移不到位主要強(qiáng)調(diào)的是政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容的不完全，具體表現(xiàn)為衍生性職能的不完全“交還”和原生性職能的不恰當(dāng)“托付”。在職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容上，將衍生性職能“完全交還”，由行業(yè)協(xié)會替代履行該項職能，能夠在很大程度上提高行政效率，節(jié)約社會成本。衍生性職能不完全“交還”是對原生性職能進(jìn)行不恰當(dāng)“托付”，不僅不能提高行政效率，反而會增加部分社會成本。衍生性職能的不完全交還或原生性職能的不恰當(dāng)托付，主要在于政府與行業(yè)協(xié)會之間的職能界定不清。政府職能轉(zhuǎn)移注重將職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容明晰化，將行業(yè)協(xié)會需要履行的職能內(nèi)容進(jìn)行了明確的界定，有利于行業(yè)協(xié)會對職能進(jìn)行承接和職能履行監(jiān)管。

（二）職能履行的缺位錯位。政府將一部分職能交還托付出去，這些職能由行業(yè)協(xié)會替代履行，或者由政府與行業(yè)協(xié)會協(xié)同履行。職能履行的缺位指的是在“替代履行”和“協(xié)同履行”兩種形式中政府職責(zé)的缺失，職能履行的錯位則強(qiáng)調(diào)的是“替代履行”中存在的政府與行業(yè)協(xié)會職責(zé)的錯位。政府職責(zé)的缺失具體表現(xiàn)在政府職能部門將職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會后不聞不問，缺乏對行業(yè)協(xié)會的工作指導(dǎo)以及后期監(jiān)督。

（三）職能轉(zhuǎn)移中的體制依賴。體制依賴是職能轉(zhuǎn)移過程中政府與行業(yè)協(xié)會之間的雙向依賴，這種依賴產(chǎn)生于一種體制慣性。在過去的雙重管理體制下，政府習(xí)慣于對行業(yè)協(xié)會加以控制與干預(yù)，行業(yè)協(xié)會則相應(yīng)地習(xí)慣于從政府處獲得資源和授權(quán)等，兩者在相互依賴中共存與合作。政府直接干預(yù)影響協(xié)會內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、人事安排與制度規(guī)范等各方面內(nèi)容。

（四）配套制度和機(jī)制的不完善。在政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能方面開展試點，推進(jìn)政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能，但現(xiàn)行法規(guī)制度的不完備給政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能工作的開展帶來障礙。行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的試點過程中缺乏有力的法律保障和監(jiān)督，對于政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容、轉(zhuǎn)移方式等具體要素沒有加以明晰，給實際工作開展帶來許多的模糊性。行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能相應(yīng)的資金保障和監(jiān)管機(jī)制，在實際操作中存在著資金保障力度不大和監(jiān)管機(jī)制不完善的問題。政府對行業(yè)協(xié)會的財政支持有限，只對政府購買公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)補償進(jìn)行了明確規(guī)定。

政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能中的具體監(jiān)管流程、方式缺少制度性保障，在實際執(zhí)行中難免缺少及時性和規(guī)范性。政府職能需要由社會組織加以承擔(dān)。社會組織發(fā)展的不健全使得我國改革成效不大，缺少承接主體的政府職能轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了政府改革并未放權(quán)于社會，而僅是在政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移。政府職能轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是政府將一部分功能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會來替代履行或協(xié)同履行，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

三、政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的建議

隨著政府職能轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，政府“交還”的職能迫切需要相應(yīng)的社會主體來承接。行業(yè)協(xié)會是連接政府與市場、政府與社會的重要橋梁與紐帶。行業(yè)協(xié)會在全面深化改革的新時期扮演著越來越重要的角色。政府轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，由市場發(fā)揮決定性作用意味著政府的回位。政府的回位不代表政府簡單的作用弱化或退出，而是要把屬于社會的職能交還給社會，更好地發(fā)揮政府作用。

在行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中，體制內(nèi)與體制外的行業(yè)協(xié)會長期以來受管理體制的影響，獲得的資源支持和成長環(huán)境也有很大的不同，行業(yè)協(xié)會由于性質(zhì)不同、職能定位不同等方面的原因，在政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移時承接能力上層次不齊。政府在向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能時，要選擇合適的、具有承接能力的行業(yè)協(xié)會來承接職能。只有推進(jìn)行業(yè)協(xié)會的整體進(jìn)步與發(fā)展才能保證政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能可以長效進(jìn)行。建立長效普適的幫扶培育機(jī)制則是保證政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的重要支撐點。政府職能轉(zhuǎn)移的實質(zhì)是政府將原本由其直接提供的公共物品或服務(wù)轉(zhuǎn)移給由行業(yè)協(xié)會單獨提供或由政府與行業(yè)協(xié)會合作提供。政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移的職能內(nèi)容直接決定了職能轉(zhuǎn)移的方式，影響到政府與行業(yè)協(xié)會之間的互動關(guān)系。政府職能包含功能和職責(zé)兩個層次的內(nèi)容，政府功能是可轉(zhuǎn)移的，而職責(zé)是政府自身所必備的，不能加以轉(zhuǎn)移的。政府職能轉(zhuǎn)移內(nèi)容指的是政府職能中的一部分功能，而職責(zé)是不能被轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會的。

政府職能具有原生性職能和衍生性職能兩種類別的內(nèi)容，政府在向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的過程中，需要對原生性職能和衍生性職能加以區(qū)分。原生性職能中的一部分職能可以通過與行業(yè)協(xié)會合作的方式加以履行，衍生性職能中包含行業(yè)協(xié)會自身所應(yīng)具備的職能。政府在向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能時，需要對職能內(nèi)容進(jìn)行清晰的分類分層，才能保證政府職能轉(zhuǎn)移有效地開展。

職能轉(zhuǎn)移方式在西方公共服務(wù)民營化過程中，政府與私人部門的合作涉及不同類型的物品或服務(wù)的供給。公共物品類型不同導(dǎo)致供給方式選擇上的差異性。政府在向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的過程中，轉(zhuǎn)移方式的選擇是依據(jù)職能內(nèi)容而定。政府職能轉(zhuǎn)移方式包括職能托付和職能交還兩種形式，由于實踐中的政府職能轉(zhuǎn)移意識、行業(yè)協(xié)會承接能力等各方面的原因，造成政府職能轉(zhuǎn)移程度各異，目前主要存在“完全托付”、“部分托付”、“完全交還”以及“部分交還”等幾種形式。政府職能是多層次、多類別的，政府職能轉(zhuǎn)移也具有豐富的內(nèi)容。無論是政府職能交還，還是政府職能托付，不意味著政府職能的“弱化”，政府需要切實履行好自身的職責(zé)。行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能是在社會組織推動下開展的，政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能是由政府自主推動的，推動力的不同造成政府職能轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)的差異。在政府被動轉(zhuǎn)移，行業(yè)協(xié)會主動承接，政府扮演了更加消極的角色，行業(yè)協(xié)會則發(fā)展較為成熟，實際已經(jīng)承擔(dān)了政府一部分職能工作，因此行業(yè)協(xié)會已經(jīng)具備了一定的承接能力，政府需要在轉(zhuǎn)移職能時完善制度與機(jī)制，為行業(yè)協(xié)會承接職能提供后盾與支持。在政府主動轉(zhuǎn)移，行業(yè)協(xié)會被動承接，這樣的職能轉(zhuǎn)移中政府作為主導(dǎo)者與推動者，在推進(jìn)職能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移的過程中更容易產(chǎn)生全能主義，政府傾向于用行政化的手段干預(yù)行業(yè)協(xié)會的各項事務(wù)，包括其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。對政府職能轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)形態(tài)，由于受到的推動力不同，政府職能轉(zhuǎn)移在實踐中可能受到外部推動作用形成了不同結(jié)構(gòu)形態(tài)。在社會組織推動下進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為政府被動轉(zhuǎn)移，社會組織主動承接的結(jié)構(gòu)形態(tài)。政府作為被動轉(zhuǎn)移者，職能轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)更明顯的邊緣化特征。在政府自主推動下的政府職能轉(zhuǎn)移則表現(xiàn)出政府主動轉(zhuǎn)移，社會組織被動承接的結(jié)構(gòu)形態(tài)，由于社會組織處于被動承接的狀態(tài)，社會組織是否已經(jīng)具備了相應(yīng)的承接能力是政府需要關(guān)注的重點。政府職能轉(zhuǎn)移一種是政府將部分衍生性職能“交還”給行業(yè)協(xié)會，由其替代履行；一種是政府將一部分原生性職能“托付”給行業(yè)協(xié)會，由政府與行業(yè)協(xié)會協(xié)同履行。無論是哪種情形的政府職能轉(zhuǎn)移，都只是對政府功能的轉(zhuǎn)移，職責(zé)是無法轉(zhuǎn)移也不能加以轉(zhuǎn)移的。

政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能的實踐在我國尚處于摸索階段，實踐經(jīng)驗尚且不足，各地的實踐形式也不一。政府職能轉(zhuǎn)移的不同形態(tài)和類別在政府職能轉(zhuǎn)移的實踐中應(yīng)當(dāng)注意對此加以區(qū)分。河北省民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，行業(yè)協(xié)會發(fā)展空間相對于發(fā)達(dá)省份較落后。行業(yè)協(xié)會在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮的作用較弱。伴隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深入，政府需大膽發(fā)揮市場“無形之手”的力量，引導(dǎo)河北省區(qū)域經(jīng)濟(jì)走出環(huán)京津的可持續(xù)發(fā)展之路。

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課題：河北省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室2016年度研究課題（課題編號：20162027）