□文/段思佳（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院　河南·鄭州）

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新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧：困境與出路

□文/段思佳
（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院河南·鄭州）

［提要］“新常態(tài)”重大命題提出一年多來，引起國(guó)內(nèi)外各界關(guān)注。新常態(tài)從經(jīng)濟(jì)拓展到政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等領(lǐng)域。新常態(tài)下各種社會(huì)變化對(duì)我國(guó)扶貧工作的開展形成倒逼機(jī)制，扶貧方式的調(diào)整迫在眉睫。本文闡釋精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和主要內(nèi)容，分析我國(guó)扶貧工作存在的困境，并提出相應(yīng)的措施，旨在為政府和社會(huì)組織精準(zhǔn)扶貧的順利進(jìn)行提出有效建議。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；精準(zhǔn)扶貧；困境與出路

原標(biāo)題：新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧：困境與出路

收錄日期：2016年4月12日

一、精準(zhǔn)扶貧的提出

改革開放以來，扶貧工作自始至終受到國(guó)家高度重視，經(jīng)過30多年的努力，我國(guó)的扶貧事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，然而由于過去是“粗放式扶貧”，對(duì)于“誰(shuí)貧困”、“為何貧困”、“如何脫貧”等難題欠缺理性思考，仍舊存在相當(dāng)一部分貧困人群亟待扶持。當(dāng)下特別需要轉(zhuǎn)變扶貧方式，創(chuàng)新扶貧機(jī)制，適應(yīng)新常態(tài)，為全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)而努力奮斗。

2012年12月，習(xí)近平在河北省阜平縣考察扶貧工作時(shí)強(qiáng)調(diào)要“一家一戶摸情況”；2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西調(diào)研時(shí)提出要因地制宜“精準(zhǔn)扶貧”；2014年1月，根據(jù)習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)的系列指示，中辦、國(guó)辦《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的意見》明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制；2015年10月，十八屆五中全會(huì)指出“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，分類扶持貧困家庭”。

按照年收入不足2，300元人民幣的標(biāo)準(zhǔn)來定義，截至2014年底，中國(guó)共有7，017萬(wàn)貧困人口。從區(qū)域來講，有14個(gè)集中連片特困地區(qū)，有592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣?！妒逡?guī)劃》提出了今后五年扶貧開發(fā)領(lǐng)域新的目標(biāo)要求：我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。實(shí)現(xiàn)7，017萬(wàn)人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最突出的難題，而“十三五”涵蓋的2016～2020年是中國(guó)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最后沖刺階段。

二、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

根據(jù)中辦發(fā)［2013］25號(hào)文件，“精準(zhǔn)扶貧”是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用合規(guī)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)徹底脫貧摘帽的治理方式。（1）“精準(zhǔn)識(shí)別”是指運(yùn)用一定的科學(xué)方法、工具、程序等將貧困人口準(zhǔn)確辨別出來，摸清底數(shù)、確定人頭、明確原因，并錄入貧困信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)時(shí)追蹤；（2）“精準(zhǔn)幫扶”是針對(duì)以往大水漫灌的粗放式扶貧的缺陷而設(shè)計(jì)的，精準(zhǔn)幫扶會(huì)充分考慮貧困村和貧困戶致貧原因的獨(dú)特性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的幫扶措施；（3）“精準(zhǔn)管理”意味著所有貧困戶和貧困村的信息都將運(yùn)用信息化的手段進(jìn)行管理，對(duì)建檔立卡農(nóng)戶實(shí)施動(dòng)態(tài)化扶持；（4）“精準(zhǔn)考核”是依據(jù)貧困人口信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)資料對(duì)扶貧工作效果進(jìn)行量化考核，并給予扶貧參與者相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。

三、精準(zhǔn)扶貧的困境

（一）識(shí)別模糊，廣而不精。過去的扶貧方式可以用“粗放”兩個(gè)字來形容，雖然改革開放30多年來一直在搞扶貧，投入的資源多，花費(fèi)的精力多，但是仔細(xì)來看，似乎沒有真正落實(shí)到底誰(shuí)貧困、貧困的原因何在、什么解決措施最合適。在扶貧對(duì)象和原因比較模糊的情況下平鋪式地給予幫扶，這可以說是“廣而不精”，不能做到“扶真貧”?！白R(shí)別模糊”引起了對(duì)象不明、原因不確定、底數(shù)不清、缺乏針對(duì)性等一系列問題；“廣而不精”也帶來了資源浪費(fèi)、弄虛造假、官員尋租、低質(zhì)低效等缺陷。粗放式扶貧越來越不適應(yīng)新常態(tài)的要求。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；政治新常態(tài)要求簡(jiǎn)政放權(quán)，反腐倡廉；社會(huì)新常態(tài)要求推進(jìn)法制社會(huì)建設(shè)，等等。在扶貧實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，粗放式扶貧帶來的一系列問題是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一大塊難以搬走的絆腳石，精準(zhǔn)識(shí)別提上日程迫在眉睫。

（二）幫扶微弱，杯水車薪。我國(guó)貧困人口的布局呈現(xiàn)出大而分散的特點(diǎn)，那么在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)之上，精準(zhǔn)幫扶也就成為了扶貧的關(guān)鍵點(diǎn)，當(dāng)摸清楚了誰(shuí)是貧困戶之后，進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶是解決貧困問題的有效途徑。然而，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，增速放緩必將引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的調(diào)整和變化，尤其是財(cái)政增收速度的減緩，必將影響扶貧開發(fā)政策支持的力度，這給精準(zhǔn)幫扶帶來更大的壓力。

我國(guó)扶貧實(shí)踐過程中，幫扶方面存在如下問題：扶貧資金來源渠道單一，主要依靠政府有限的財(cái)政，在“大水漫灌式”的扶貧方式下，貧困居民得到的扶貧資金杯水車薪，并不足以擺脫貧困的帽子。粗放式扶貧不能明確致貧的真正原因，一刀切的幫扶缺乏針對(duì)性，不能做到因地、因村、因戶制宜，因此也難以起到“真扶貧”的效果。扶貧法律法規(guī)、政策措施、監(jiān)督機(jī)制不夠完善，由于扶貧的效果難以立竿見影，官員不愿意啃這塊硬骨頭，官員不作為、難作為導(dǎo)致扶貧的進(jìn)程緩慢。

（三）管理落后，信息不暢。政治新常態(tài)倡導(dǎo)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一；文化新常態(tài)要求促進(jìn)創(chuàng)新性文化發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力；社會(huì)治理新常態(tài)要求改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)，確保百姓安居樂業(yè)。把上述新常態(tài)的目標(biāo)要求和我國(guó)的當(dāng)下粗放扶貧管理的現(xiàn)狀做比較，可以看出我國(guó)扶貧管理機(jī)制仍舊問題重重。政治上我們強(qiáng)調(diào)“權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，然而用于支持扶貧項(xiàng)目的資金被挪作他用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，滋生大片尋租土壤，這是管理不透明帶來的弊端。同時(shí)，扶貧政策的制定和執(zhí)行很少聽取民意民心，仍舊由官員、專家商討決定，百姓的聲音很少得到回應(yīng)，這說明了“民主管理”貫徹力度微弱。文化上我們強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，然而當(dāng)下扶貧管理機(jī)制僵化，尤其在動(dòng)態(tài)化、系統(tǒng)化方面十分欠缺，貧困人口有進(jìn)無(wú)出，檢測(cè)不足，分管機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍有待建設(shè)。各地區(qū)之間的交流機(jī)制沒有打通，好經(jīng)驗(yàn)得不到交流，好方法得不到推廣，好典型得不到借鑒。

（四）考核偏頗，標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)。習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“再也不能簡(jiǎn)單以GDP來論英雄”，“評(píng)價(jià)一個(gè)地方工作做得怎么樣，應(yīng)該看全面工作，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效”?！拔℅DP論英雄”的政績(jī)考核方式給我們帶來了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”等弊端。在這種考核方式之下，政府官員為追求高政績(jī)，將絕大部分的人力、物力、財(cái)力用于搞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而用于扶貧方面的資源少之又少。另外，扶貧工作考核還存在下列問題：扶貧工作做得好與不好在短時(shí)間內(nèi)難以見效，僅僅以“顯績(jī)”作為考核依據(jù)是有失遠(yuǎn)見的。扶貧業(yè)績(jī)?cè)谌空?jī)考核中所占的比重非常微弱，政府不會(huì)給予扶貧工作充分的重視。考核成果運(yùn)用不到位，為了考核而考核，得出考核報(bào)告后工作就結(jié)束，而沒有仔細(xì)分析考核結(jié)果、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，很少將考核結(jié)果與官員的獎(jiǎng)懲相掛鉤。

四、解決精準(zhǔn)扶貧困境的機(jī)制

（一）精準(zhǔn)識(shí)別，解剖麻雀。“精準(zhǔn)識(shí)別”是精準(zhǔn)扶貧的基本前提。“精準(zhǔn)識(shí)別”總的原則就是“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”，這種原則一改以往大水漫灌式扶貧，特別強(qiáng)調(diào)因地制宜、具體問題具體分析，充分體現(xiàn)了辯證法思維，更加契合新常態(tài)下我國(guó)社會(huì)生態(tài)的發(fā)展特點(diǎn)。首先，要將對(duì)貧困對(duì)象“建檔立卡”的工作落實(shí)下去，真實(shí)地記錄每一筆，這既是精準(zhǔn)識(shí)別的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理的重要條件。其次，開展“細(xì)胞工程”，各級(jí)官員干部深入基層，“進(jìn)百村、走千戶、訪萬(wàn)難”，以“省—市—縣—鄉(xiāng)—村—戶—人”七級(jí)細(xì)化的模式將貧困者認(rèn)定，將貧困底數(shù)摸清，將貧困原因明確。再次，廣泛宣傳，自下而上，提高群眾參與度。只靠官員干部的力量是不夠的，群眾的問題還需群策群力，讓政府和社會(huì)組織、一般居民、貧困戶本人都參與到精準(zhǔn)識(shí)別的過程中，充分挖掘“真貧困”。

（二）精準(zhǔn)幫扶，因地制宜?！熬珳?zhǔn)幫扶”是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵所在。在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)之上，我們已經(jīng)定位了貧困者，并摸清了緣由，那么接下來就需要有針對(duì)性地制定扶貧措施。首先，扶貧資金來源需要多元化。樹立“大扶貧”理念，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立起扶貧專項(xiàng)基金。然而，依靠政府有限的財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要?jiǎng)訂T各種社會(huì)主體承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，尋求企業(yè)、第三方組織、發(fā)達(dá)地區(qū)等各類組織與個(gè)人的幫助。需要特別注意的是，要避免“天女散花”，而應(yīng)該擲地有聲，將扶貧資金用到實(shí)處；其次，提高扶貧方式的適應(yīng)性。一方水土養(yǎng)一方人，不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的扶貧方式，扶貧的關(guān)鍵在于“精準(zhǔn)”，要緊緊圍繞地域特征去制定扶貧政策，使政策與現(xiàn)實(shí)相適宜；再次，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度。將扶貧責(zé)任落實(shí)到行動(dòng)上、崗位上、人頭上，建立健全扶貧法律法規(guī)，完善監(jiān)督機(jī)制，將扶貧政策的執(zhí)行問題以法的形式確定下來，依法追究官員不作為、懶作為和亂作為等現(xiàn)象。

（三）精準(zhǔn)管理，動(dòng)態(tài)透明?！熬珳?zhǔn)管理”是精準(zhǔn)扶貧的必要保證。精準(zhǔn)管理可以發(fā)現(xiàn)扶貧過程中出現(xiàn)的漏洞并及時(shí)填補(bǔ)，軌道偏離時(shí)及時(shí)擺正，進(jìn)度緩慢時(shí)及時(shí)督促，是貫穿始終的動(dòng)態(tài)過程。首先，堅(jiān)持透明管理原則。貧困居民的確定、扶貧項(xiàng)目的確立、扶貧資金的運(yùn)用等公開化，定期公示工作進(jìn)展，接受群眾投訴，暢通舉報(bào)渠道，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；其次，堅(jiān)持民主管理原則。實(shí)行“省市把關(guān)、縣做主”的模式，充分發(fā)揮基層民主，讓百姓的事情由百姓自己做主，充分調(diào)動(dòng)基層的積極性、創(chuàng)造性；再次，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理原則。運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，實(shí)時(shí)更新扶貧系統(tǒng)數(shù)據(jù)，有進(jìn)有出，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理、科學(xué)管理；最后，堅(jiān)持合作管理原則。加強(qiáng)地域之間的平行交流和地域內(nèi)部的縱向交流，分享經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、相互扶持，使精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)秀管理方法得以廣泛傳播。

（四）精準(zhǔn)考核，幸福至上?！熬珳?zhǔn)考核”是精準(zhǔn)扶貧的有效反饋。精準(zhǔn)考核既是對(duì)扶貧效果的審閱，也為下一周期扶貧工作提供改進(jìn)方案，又是對(duì)官員扶貧工作的檢查與激勵(lì)。首先，確立人民幸福考核觀。近年來，國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力主張破除“唯GDP論英雄”考核觀，然而在考核內(nèi)容上經(jīng)濟(jì)仍占50%以上，沒有從真正意義上破除此觀念。人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)是檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)，歸根結(jié)底取決于人民幸福不幸福。因此，政績(jī)考核要由人民來回答，要建立人民幸福指數(shù)的考核方法；其次，完善考核體系，顯績(jī)與隱績(jī)相結(jié)合。過分重視眼前利益會(huì)喪失掉長(zhǎng)久的發(fā)展，要注意將扶貧工作的“隱績(jī)”考慮在內(nèi)，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，以求得社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；再次，考核成果合理運(yùn)用。從考核報(bào)告中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸收教訓(xùn)，用于改進(jìn)下一周期的工作計(jì)劃，使扶貧工作有所完善和創(chuàng)新。

五、結(jié)語(yǔ)

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，扶貧攻堅(jiān)是全面小康的重中之重。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，我國(guó)政府和社會(huì)組織應(yīng)積極應(yīng)對(duì)“新常態(tài)”這一機(jī)遇和挑戰(zhàn)，創(chuàng)新扶貧治理方式，化“漫灌”為“滴灌”，蹚過深水區(qū)，打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧致富，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

主要參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A