張強

特別行政區(qū)語境下的主權(quán)概念探析*

張強

［提要］“一國兩制”下對主權(quán)概念的不同理解和期待，是造成港澳部分人士與中央政府意見不盡一致的原因之一。因此，有必要對主權(quán)概念進行研究。本文一方面從基本概念、歷史溯源、現(xiàn)實意義等角度對主權(quán)概念進行梳理和總結(jié)，另一方面對特區(qū)與主權(quán)的關(guān)系從歷史和法治的角度進行分析，指出特區(qū)從未也不會有次主權(quán)、半主權(quán)和主權(quán)，而恢復行使主權(quán)就意味著中央政府可以并且應當行使包括領土權(quán)、統(tǒng)治權(quán)等權(quán)力。具體管治的方式可以創(chuàng)新，但是運作規(guī)則必須以憲法和基本法為依據(jù)。

主權(quán)特別行政區(qū)管治權(quán)憲法基本法

一、引　言

主權(quán)概念歷史悠久，但是在特別行政區(qū)的語境下如何理解主權(quán)概念的內(nèi)容與意義卻是一個需要研究的課題。近年來港澳出現(xiàn)的一些問題，歸根結(jié)底是因為對主權(quán)概念沒有統(tǒng)一的認知。

從主權(quán)概念本身而言，許多學者對此進行了多番論述，但也有人認為，主權(quán)概念已經(jīng)過時，甚至由于國家內(nèi)部權(quán)力制衡的實現(xiàn)、全球一體化進程、國際組織的出現(xiàn)、跨國公司的盛行等原因，提出了主權(quán)是否要終結(jié)的問題。①而從法律規(guī)范而言，我國 《憲法》和兩部基本法分別規(guī)定了特別行政區(qū)由國家設立②，以及中華人民共和國恢復對香港、澳門行使主權(quán)。③然而在2014年國務院新聞辦發(fā)表 《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書后，仍有人提出，中央不具有“全面管治權(quán)”，白皮書的發(fā)表意味著中央改變治港制度，違反 《中英聯(lián)合聲明》，更是對 “一國兩制”的破壞。

因此，本文認為有必要通過對 “恢復行使主權(quán)”的進一步理解和深化，明確特別行政區(qū)語境下主權(quán)的概念。從基礎定義著手，分析主權(quán)概念在當下，特別是在特別行政區(qū)語境內(nèi)的重大意義，并不因為上述現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展而導致特區(qū)擁有次主權(quán)或半主權(quán)甚至主權(quán)④，進而厘清主權(quán)與全面管治權(quán)的關(guān)系，闡明特區(qū)高度自治是在中央行使主權(quán)的前提下進行的，同時希望能夠回答上述所謂的 “矛盾與沖突”，解決存在的分歧與爭議，有利于中央與特區(qū)關(guān)系的進一步穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展。

二、主權(quán)概念的基本內(nèi)涵

（一）概念的定義與性質(zhì)

要了解一個概念，最基本的莫過于對定義的掌握。 《現(xiàn)代漢語詞典》認為，主權(quán)是 “一個國家在其領域內(nèi)擁有的最高權(quán)力。根據(jù)這種權(quán)力，國家按照自己的意志決定對內(nèi)對外政策，處理國內(nèi)國際一切事務，而不受任何外來干涉”⑤。

《憲法學詞典》認為，主權(quán)是 “國家固有的處理國內(nèi)事務和國際事務而不受他國干預或限制的最高權(quán)力。在對外關(guān)系上，每個國家都是獨立的、平等的；在對內(nèi)方面，國家享有最高權(quán)力，對其領土內(nèi)的一切人和物享有排他的管轄權(quán)，前者為獨立權(quán)，后者為統(tǒng)治權(quán)，兩者密切聯(lián)系，構(gòu)成完整的主權(quán)概念”⑥。

《奧本海國際法》認為，主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。因此按照最嚴格和最狹隘的意義，主權(quán)含有全面獨立的意思，無論在國土以內(nèi)或在國土以外都是獨立的。主權(quán)是確定一個實體是否具有國家性質(zhì)最關(guān)鍵的標準。⑦

艾倫·杰姆斯認為，主權(quán)是國家在國際生活中存在的條件，是一個法律問題而非道德問題。它體現(xiàn)為一個法律現(xiàn)實而非物質(zhì)現(xiàn)實。主權(quán)是一個非常復雜且具爭議的概念，它與國家的起源、性質(zhì)和歷史息息相關(guān)，并與國家、領土的概念緊密相連。⑧

憲法學家王世杰、錢端升認為，主權(quán)是政治組織的特征，如果特定人或機關(guān)在法律上能夠行使以下兩項具有特性的權(quán)力，那這個社會便成國家，那種權(quán)力便是主權(quán)，這兩個特性是，能決定屬于那個社會的一切分子的權(quán)利與義務以及能以自己的實力，強制那個社會的分子，服從其命令。⑨而車丕照教授認為，主權(quán)是國家的身份，而非國家的權(quán)力，在一國之內(nèi)，主權(quán)超越社會一切成員的意志，在國際社會上又一律平等。⑩

由此可以看出，學界對于主權(quán)概念并未有一個統(tǒng)一而明確的答案，反而呈現(xiàn)出多元的局面。但實際上，上述專家學者對于主權(quán)概念是從不同角度與層面進行概括與總結(jié)，是主權(quán)概念特征的具體體現(xiàn)。首先，從主權(quán)概念的性質(zhì)上講，主權(quán)是權(quán)力還是身份，這具有不同的爭議?！皺?quán)力說”主張主權(quán)是一種決定的權(quán)力，是主權(quán)者統(tǒng)治其人民的最高命令權(quán)，同時也代表了主權(quán)者對其土地的所有權(quán)，在觀念層面上是領土權(quán)和統(tǒng)治權(quán)的統(tǒng)一。?而 “身份說”則認為，權(quán)力是從事產(chǎn)生法律效力的行為的能力，而身份則是與其他共同成員的法律關(guān)系，主權(quán)強調(diào)的是主權(quán)者與其他國家和社會成員的關(guān)系，因此主權(quán)是一種身份。?其實，這是從不同角度去看待這個問題。主權(quán)者本身是一種身份，而這項身份必然帶來兩個層面的效力，一是對內(nèi)效力，二是對外效力，換句話說這是在國內(nèi)與國際不同環(huán)境下的概念。就前者而言，是主權(quán)者統(tǒng)治其領域的能力，是最高決定權(quán)與命令權(quán)；就后者而言，是主權(quán)者參與國際事務的資格，是平等原則的重要體現(xiàn)。這種能力與資格，在法律上就應當是權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合，是主權(quán)者與國內(nèi)社會成員和國際社會其他國家之間的雙重關(guān)系。

其次，從主權(quán)概念的內(nèi)容上講，主權(quán)是一個相對抽象的概念，有學者具體將其分為國家主權(quán)、領土主權(quán)、主權(quán)權(quán)力和主權(quán)權(quán)利，與前文講到的統(tǒng)治權(quán)和領土權(quán)具有相對一致性。國家主權(quán)是國家的根本屬性，領土主權(quán)是土地所有權(quán)的問題，主權(quán)權(quán)利是領土主權(quán)的固有權(quán)利，而主權(quán)權(quán)力則是具體統(tǒng)治的形式，如行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)等。?因此，主權(quán)在內(nèi)容上具有多重含義，概括而言，主權(quán)一方面建基于領土上的領土權(quán)，是國家的根本屬性，具有所有權(quán)性質(zhì)。另一方面又是統(tǒng)治權(quán)的上位概念，是決定如何具體管治的基石。因此，在德國，主權(quán)有 “決定一切職權(quán)的職權(quán)”的說法。?換句話說，主權(quán)是國家權(quán)力的最終歸屬。如果要講主權(quán)概念，就需要從這個根本的角度去理解，不能僅停留在主權(quán)具體體現(xiàn)的某個方面。主權(quán)包含著強制性、合法性、最高性、獨立性等特點。?

再次，從主權(quán)概念的主體上講，主權(quán)與國家有著必然的聯(lián)系。從上述專家學者的定義中可見，主權(quán)概念都是以國家作為必要的規(guī)范基礎的，甚至是判斷實體是否為國家的關(guān)鍵標準。因此，享有主權(quán)，無論是能力還是資格都只能是國家。現(xiàn)在，人類社會出現(xiàn)了權(quán)力多元化和社會化的傾向?，國際政府組織、國際非政府組織等人民群眾和社會組織的社會權(quán)力都隨之出現(xiàn)，國家權(quán)力并不再是唯一的，因此傳統(tǒng)的國家管理模式確實存在變化和發(fā)展，甚至在生態(tài)、技術(shù)等一系列領域，產(chǎn)生了主權(quán)受到全球經(jīng)濟侵蝕的觀點。

在世界全球化和社會多元化的今天，在具體治理方面，世界范圍內(nèi)都有新變化，在國家事務內(nèi)部也出現(xiàn)了新型的治理方式，比如民族區(qū)域自治、特區(qū)高度自治等，但是，無論是跨國公司還是國際組織、國際條約，最重要的媒介都必須是國家。跨國公司都需要在主權(quán)國家內(nèi)注冊，遵守主權(quán)國家的法律制度，并受國家的政策影響，實質(zhì)上是服從于主權(quán)國家的。政府間國際組織的組成、國際條約等的簽訂，其主要主體都是國家，主權(quán)國家可以為此讓渡或放棄一部分具體管治權(quán)，但是其讓渡或放棄的并不是主權(quán)，甚至換個角度而言，主權(quán)國家授予或放棄部分具體管治權(quán)正是其行使主權(quán)的體現(xiàn)，并不由任何其他權(quán)威予以肯定或否定，具有獨立性和自主性的特征。至于非政府間的國際組織，多是服務于主權(quán)國家，所起到的監(jiān)督作用本質(zhì)是為了造福主權(quán)國家，具有目的上的一致性。同樣，一個國家內(nèi)部，具體管治權(quán)的授予，是國家行使主權(quán)的體現(xiàn)，其本質(zhì)是主權(quán)的國家性。因此，現(xiàn)代社會，具體管治權(quán)可能有新形式的突破或創(chuàng)新，但是本質(zhì)上依然是對主權(quán)國家的尊重與維護。

（二）概念的歷史溯源

為了能夠更深刻的理解主權(quán)概念，有必要對這一概念的歷史進行溯源。由于主權(quán)概念歷史悠久，這里僅選取部分具有突出意義的人物與思想。首先，需要重返主權(quán)概念的起源。主權(quán)概念的鼻祖是16世紀法國最偉大的法學家與政治思想家讓·博丹，其代表著作為 《主權(quán)論》。他的主要觀點是，主權(quán)是國家絕對和永久的權(quán)力，同時不能與他人分享，是一種絕對主義的體現(xiàn)。?此外，博丹亦提出了主權(quán)的特權(quán)或標志理論，明確了關(guān)于主權(quán)者施予法律、宣布戰(zhàn)爭和媾和、設置主要官員、終審權(quán)、赦免權(quán)、效忠儀式、鑄幣權(quán)、規(guī)定度量衡、設置直接和間接稅的權(quán)利、海事權(quán)、查封、處置無主財產(chǎn)權(quán)、動武報復、王室標志權(quán)等具體統(tǒng)治而享有的權(quán)力。?而他之所以提出絕對主義的君主主權(quán)的概念，是因為他所生活的歷史時期，歐洲大小王國林立，封建主義的政治和經(jīng)濟大行其道，而文化方面則是由天主教會掌管，所謂的 “國王”，并未有強大的權(quán)力。在此情況下，博丹意在通過主張絕對的君主主權(quán)從而鞏固和加強王權(quán)，在穩(wěn)定社會秩序的同時，壯大王國實力，成為真正強大的王國。

其次，需要提及的是17世紀著名的英國思想家霍布斯。他提出了臣民作為個人或集體有絕對服從主權(quán)者的義務，主權(quán)者的權(quán)力不可分割，并指出在無政府的自然狀態(tài)下，人只能生活在恐怖和殘暴當中，人們能夠解決的方法是簽訂 “社會契約”，確立強有力、絕對的統(tǒng)治者。?而霍布斯之所以會提出該觀點，在于他生活的17世紀的英國正處于動蕩不安的內(nèi)戰(zhàn)時代，在此情景下，他意識到絕對權(quán)威的主權(quán)者對于國家鞏固和發(fā)展具有十分重要的意義。

再次，法國啟蒙運動的著名代表人物盧梭關(guān)于主權(quán)的觀點對后世影響頗深。他提出 “主權(quán)在民”，認為國家的主權(quán)不屬于國王或某個統(tǒng)治集團與統(tǒng)治階級，而是屬于全體的國民，人的自由只能受作為人民 “公意”體現(xiàn)的法律的限制，而 “公意”則是代表社會的整體利益，與自由、人權(quán)、民主、法治等觀念具有相應的聯(lián)系。?同時，應當看到盧梭提出 “主權(quán)在民”觀點的歷史背景是專制和天主教會控制下的國家，農(nóng)民生活悲慘而宮廷貴族奢靡的強烈反差。為了反對專制王權(quán)、擺脫舊制度，盧梭等啟蒙思想家提出了一套哲學理論，為轟轟烈烈的革命運動奠定了思想基礎。

最后，簡單回顧一下盧梭以來主權(quán)學說的變化與發(fā)展。法國在1830年后以公共理性代替了公共意志，其在更廣泛的意義上被認為是公民總體；德國則從人民主權(quán)觀念向國家主權(quán)觀念發(fā)展，并以黑格爾的國家學說為巔峰，提出國家是權(quán)利和義務的承受者，國王和其他機關(guān)一樣只是這個有機體的部分；英國則區(qū)分出來政治上的主權(quán)和法律上的主權(quán)，前者強調(diào)共同體意志得到最終服從的組織，后者則是就法律的最終決定權(quán)而言；美國關(guān)于聯(lián)邦和地方都充分擁有最高權(quán)力的觀點很快就被打破，主權(quán)的不可分性依然得到強調(diào)。?而上述法、德、英、美等國主權(quán)概念的變化與發(fā)展無一不建基于自身社會環(huán)境的發(fā)展，其目的都在于對秩序的維護。隨著主權(quán)概念的不斷演進，主權(quán)的內(nèi)在要素也在發(fā)展。比如主權(quán)的對內(nèi)與對外角度，主權(quán)的不可分性、主權(quán)的絕對性等。其對內(nèi)體現(xiàn)為形式上的最高權(quán)力，盡管在現(xiàn)實中權(quán)力的行使會有限制，但是這并不代表主權(quán)受到限制，只是主權(quán)下的權(quán)力在制衡中發(fā)揮主權(quán)的應有作用；而其對外則表現(xiàn)為獨立性，這不是說一國不會受到他國的影響，而是說一國不能受到他國政治上的控制，否則權(quán)威喪失，秩序不存，主權(quán)的目的與意義不在。至于主權(quán)的不可分性，亦是歷史的必然選擇，分割主權(quán)將使得國家變得難以理解以及難以維持地位，最終會被歷史所淘汰。

（三）概念的現(xiàn)實意義

歷史上主權(quán)概念的發(fā)展取決于當時當?shù)氐木唧w情況，但就概念的現(xiàn)實意義而言，依然有幾點值得借鑒。

第一，注重主權(quán)概念的目的。無論是博丹、霍布斯、盧梭還是之后的理論家們，他們關(guān)于主權(quán)的思想之所以能夠影響歷史，在于這些思想的目的都是旨在維護或重構(gòu)穩(wěn)定的社會秩序。無論是權(quán)力還是資格，亦都是維護秩序的基石。人類歷史不斷的發(fā)展，但是秩序永遠都是追求的方向，而主權(quán)概念就是該追求的具體化。社會秩序是否穩(wěn)定取決于主權(quán)是否得到充分行使。如果社會秩序出現(xiàn)不安，那么就非常有必要加強對主權(quán)的尊重。

第二，注重以何種方式行使主權(quán)。歷史上，對于主權(quán)的歸屬有很多的爭議，例如君主、人民等，在現(xiàn)代，人們普遍接受的觀念是主權(quán)屬于人民，但是也應當看到，抽象的人民無法直接行使主權(quán)，需要借助一定的形式。而當人民的代表形成時，亦會發(fā)現(xiàn)多數(shù)人也會產(chǎn)生 “暴政”的問題，人們所追求的公共利益并不能因此而得到完整的保護，相反該形式下的主權(quán)也許會對社會根本秩序造成混亂的局面。因此對于主權(quán)的行使應當有一套嚴密的規(guī)則，按照既定的制度予以發(fā)揮。而憲法便是對主權(quán)如何構(gòu)成以及如何行使最真實的規(guī)則，包括道德無涉的憲法、法律和慣例。?如果要解釋如何才能更好地行使主權(quán)，那么最重要的步驟就在于對憲法及其精神的理解和執(zhí)行，需要在依憲治國的框架內(nèi)尋找合適的方式，跨出這個不可逾越的鴻溝就是對主權(quán)行使的破壞，是對最根本的秩序的毀滅。

第三，注重主權(quán)行使的地域性特征。主權(quán)與國家有必然的聯(lián)系，其是建基于一定的地域的。因此，主權(quán)行使需要根據(jù)有關(guān)地域的特征加以針對性實現(xiàn)。從主權(quán)的組成和運作規(guī)則而言，即從各國憲法的角度看，當今世界有幾個廣泛的潮流，即制憲浪潮與憲法趨同、跨國體制的憲法化、司法審查的全球化等，但是憲法的全球化亦存在很多問題，包括對民主與法治的破壞、對民族文化的侵蝕，更有美國學者強調(diào)美國憲法是 “我們的法”，全球化確實使得某些觀念和價值迅速傳播到世界，但是不如說是全球化加大了各自對世界的了解，實際上并不是主權(quán)構(gòu)成與運作的趨同或消失，而是加深。?因此，在憲法全球化的背景下，談及主權(quán)行使，更加要注重其地域性的特征，如談及 “一國兩制”下特別行政區(qū)的主權(quán)概念時，需要站在中國實際情況的角度，樹立 “一國兩制”的主權(quán)行使觀，而不是簡單地從其他國家和地區(qū)照抄照搬，甚至是拋棄中國國情，罔顧主權(quán)構(gòu)成與運作的真實規(guī)則。

三、香港、澳門與主權(quán)的關(guān)系

（一）歷史視角：港澳從未有過主權(quán)、半主權(quán)或次主權(quán)

社會上有意見認為，香港、澳門在特殊的歷史條件下，產(chǎn)生了不同于中國其他地區(qū)的地位，特別是在全球化的背景下，在中央高度授權(quán)的情況下，出現(xiàn)了所謂的主權(quán)分層化的概念，強調(diào)主權(quán)分為全球性主權(quán)、超國家主權(quán)、國家主權(quán)和次國家主權(quán)，其中次國家主權(quán)是指國家的組成單位享有的主權(quán)，并突出我國的香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)所享有的極大的立法權(quán)，認為這表現(xiàn)出兩個特區(qū)具有次國家主權(quán)。甚至有人認為，特區(qū)在特殊的歷史條件下，享有無形的主權(quán)，需要香港居民去爭取。?因此，有必要首先從歷史的角度進行還原。

中華民族素來有追求國家統(tǒng)一的思想和傳統(tǒng)，早在春秋戰(zhàn)國時期，孔子就提出了 “一匡天下”的思想，孟子、荀子等亦提出了 “定于一”“四海之內(nèi)皆一家”的主張。?秦始皇統(tǒng)一中國，建立了中央集權(quán)的單一制國家，在全國范圍內(nèi)推行郡縣制。此后，盡管歷史上有過軍閥割據(jù)的狀態(tài)，但是統(tǒng)一的中央集權(quán)的單一制國家一直是主流，更加重要的是這種思想與傳統(tǒng)觀念上的影響一直持續(xù)發(fā)展。?

歷史上，秦朝在公元前213年設立南海郡番禺縣，管轄了包括香港在內(nèi)的廣大地區(qū)；331年，東晉新設立東官郡，管轄了包括香港在內(nèi)的地區(qū)；757年，唐朝又將香港劃歸廣州郡東莞縣管轄，并在屯門地區(qū)設置屯門鎮(zhèn)，從而保衛(wèi)管理，防御外敵；1573年，明朝設置新安縣管轄香港；清朝則派軍駐守香港，島上居民約5000人。?這表明，在英國占領香港之前，中國中央政府一直對香港地區(qū)實行有效的管轄，從領土權(quán)與統(tǒng)治權(quán)的角度衡量，香港都是中國領土不可分割的一部分，中央政府對香港具有最高的權(quán)威，能夠獨立地決定香港事務。鴉片戰(zhàn)爭之后，英國用武力強迫清政府簽訂不平等條約，逐步占領了香港島、九龍、新界等地區(qū)，最終形成了英國對香港地區(qū)的殖民管治。但無論是從語言文字還是從主流民族、法律適用等角度考慮，香港地區(qū)的絕大多數(shù)民眾都是與內(nèi)地息息相關(guān)的，甚至在生活起居上，香港地區(qū)也離不開內(nèi)地的支持與幫助。?

澳門方面，其原屬香山縣。公元前214年，秦朝設置南?？ぃ茌犗闵?；757年，設置東莞縣，設鎮(zhèn)香山；1152年，宋朝將南海、番禺、新會、東莞四縣各畫出一部分建置了香山縣，并將之隸屬廣州府。?而后雖有葡萄牙人居住于此，并實行一定程度的自治，但中央政府始終管轄澳門。隨著1887年中葡 《和好通商條約》的簽訂，葡萄牙仿照英美等列強的方式，逐漸占領了澳門地區(qū)。與香港相比，澳門與內(nèi)地的關(guān)系更為密切。因此，從歷史角度看，澳門一直以來都受到中央政府的有效管轄。

英、葡兩國在19世紀末通過戰(zhàn)爭、武力威脅等方法，強迫清政府簽訂了若干條約，從而占領了香港和澳門。從性質(zhì)上講，這些條約都是不平等條約；從條約要件上講，屬于強迫行為，不能夠真正代表其意愿；從歷史和現(xiàn)狀看，其效力都不能直接予以肯定。?此后，民國政府和中華人民共和國政府都否定了這些條約的有效性。?因此，在不斷努力下，聯(lián)合國非殖民地化特別委員會于1972年6月15日接納了中國政府的立場，聯(lián)合國大會并于11月8日，批準了非殖民地化特別委員會的報告，從殖民地名單上刪除了香港和澳門。這更加反映出國際社會對香港、澳門不屬于一般殖民地的認可，表明兩地并未有民族自決的權(quán)利，而是通過收回的方式予以處理。在香港回歸的談判期間，英國又提出了 “主權(quán)換治權(quán)”、共同管治等多種主張，但均被中國駁回，最終，談判在主權(quán)和管治權(quán)都屬于中國的基礎上完成。正如鄧小平所強調(diào)的：“關(guān)于主權(quán)問題，中國在這個問題上沒有回旋余地。坦率地講，主權(quán)問題不是一個可以討論的問題?！?因此，無論是從中國中央政府歷史上對港澳兩地的有效管轄來看，還是從近代列強通過不平等條約的占領而言，雖然外國政府對兩地進行過殖民管治，但是中國中央政府始終保有對兩地的主權(quán)。進一步來說，無論是過去中央政府的管轄還是殖民政府的管治，港澳兩地自始至終都沒有獨立的地位和權(quán)力，都無法自行決定其事務。因此，從歷史上看，港澳兩地不具有主權(quán)、半主權(quán)或次主權(quán)。

（二）法治視角：中國中央政府對香港、澳門行使主權(quán)

1.聯(lián)合聲明與主權(quán)歸屬

中國政府歷來主張，清政府與英國、葡萄牙簽訂的是不平等條約，并不具有效力，因此，并不承認英國與葡萄牙具有對香港、澳門地區(qū)的主權(quán)，相反，中國政府始終主張對上述兩個地區(qū)具有主權(quán)。同時，中國政府實事求是，基于英國、葡萄牙曾在香港、澳門實行殖民管治的狀況，與之進行協(xié)商處理，希望通過和平方式解決香港、澳門問題，并最終以 “聯(lián)合聲明”的形式予以解決?！吨杏⒙?lián)合聲明》與 《中葡聯(lián)合聲明》是中華人民共和國政府同英、葡兩國政府簽訂的雙邊條約，性質(zhì)上應當屬于國際法。

從內(nèi)容上看，《中英聯(lián)合聲明》第一條由中國政府聲明，自1997年7月1日對香港恢復行使主權(quán)；第二條則由英國政府聲明，于1997年7月1日將香港交還中國。這兩條解決了中英香港問題最重要的一件事，即香港的主權(quán)歸屬與地區(qū)定位問題。主權(quán)歸屬方面，上述兩條確認了中國對香港地區(qū)的主權(quán)，并確認了1997年7月1日后英國并不能再繼續(xù)管治香港的合意；地區(qū)定位方面，上述兩條從側(cè)面反映了香港回歸前后都不是一個獨立的政治實體，1997年7月1日前受英國政府的殖民管治，1997年7月1日及之后由中華人民共和國恢復行使主權(quán)，香港自始至終都不能獨立或半獨立地決定自身事務。

《中英聯(lián)合聲明》第三條由中國政府聲明，規(guī)定了中國政府將對香港實施的基本方針政策；第四條至第六條由兩國共同聲明，目的在于解決過渡時期的相關(guān)具體問題；第七條則由兩國共同聲明，確認對上述各項內(nèi)容的實施。這幾條聲明表明了如下幾點問題：一是聯(lián)合聲明中，中國表明了在回歸后將如何管治香港，作為單方面聲明，這是中國恢復行使主權(quán)的體現(xiàn)，意味著香港未來實施什么樣的制度，是中國政府主張與決定的，并不是由英國政府或者香港地區(qū)的居民能夠決定的；二是第三條中國政府的聲明，并不是管治香港的法律，而只是政策，其后對該條的確認實施，并不是純以政策來定，而是以更加具體的法律予以明確規(guī)定。此后，中國政府依據(jù) 《中華人民共和國憲法》制定了符合香港地區(qū)實際情況的 《香港基本法》，從而落實了中國政府對外的聲明。從目的來看，《中英聯(lián)合聲明》前部分解決的是回歸問題，那么當然在回歸時，條約目的達到，其效力終止；而后的對港政策問題，則由 《香港基本法》保證實施，從結(jié)果來看，目的業(yè)已達成。從 “條約必須遵守”的原則來看，香港順利回歸，《香港基本法》予以制定和實施，完全符合 《中英聯(lián)合聲明》的內(nèi)容，其歷史任務圓滿完成。?《中葡聯(lián)合聲明》亦體現(xiàn)了基本相同的內(nèi)容，明確了中國政府對澳門恢復行使主權(quán)的法律依據(jù)，并由中國政府單方面聲明對澳門地區(qū)進行管治的政策，而后通過 《澳門基本法》予以實施。

因此，中國政府恢復對香港、澳門行使主權(quán)具有國際法意義上的效力，雙方都必須遵守。同時，根據(jù)以上關(guān)于主權(quán)概念的基本定義，主權(quán)概念的全部內(nèi)容都將完整地由中國政府對港澳進行實施，也就是說，中國政府自1997年7月1日、1999年12月20日起，分別對香港與澳門恢復行使以領土權(quán)與統(tǒng)治權(quán)為核心的主權(quán)，特別是最高的決定權(quán)和命令權(quán)；而在國際事務中，香港、澳門本身沒有獨立地位。

2.憲法與基本法明確主權(quán)的構(gòu)成與運作規(guī)則

兩個聯(lián)合聲明從國際法的角度明確了主權(quán)的歸屬問題，而主權(quán)如何具體實施，需要進一步的法律規(guī)范以制度化的方式加以保障。前文已闡明，在聯(lián)合聲明中，中方聲明了對香港、澳門的管治政策，它們將由具體的制度來落實。因此，當中國政府恢復對港澳行使主權(quán)，就需要從制度設計上予以規(guī)范。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律地位和法律效力，規(guī)定我國主權(quán)的構(gòu)成及其運作規(guī)則，保障公民的基本權(quán)利。凱爾森說，若把國家理解為一個法律秩序，憲法則是其國內(nèi)法律秩序的基礎，憲法的主要職能是決定一般法律規(guī)范的創(chuàng)制，決定立法的機關(guān)和程序，以及在某種程度上決定今后法律的內(nèi)容，所謂合憲性問題，其實是保證一個低級規(guī)范應符合決定其創(chuàng)制或內(nèi)容的高級規(guī)范這一更一般問題的一個特殊情況。?因此，恢復行使主權(quán)就需要將香港、澳門納入到中華人民共和國的法律秩序中來，改變香港、澳門的 “基本規(guī)范”，將原先的 《英皇制誥》《皇室訓令》《皇室制誥》等規(guī)范統(tǒng)統(tǒng)消除，取而代之的是中國政府予以確立的 “基本規(guī)范”。?這就包括了憲法與基本法。

首先，我國 《憲法》在序言中規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務”， “全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。這條規(guī)定表明 《憲法》是人民的憲法，由人民而定，也應約束人民?！稇椃ā吩趯嵤┖?，就是社會的最高基本規(guī)范，是一切行為的準則。同時，《憲法》總綱第31條規(guī)定了國家在必要時得設立特別行政區(qū)，這具體說明了是否設立特別行政區(qū)是由國家決定的，是最高決定權(quán)的運作規(guī)范，需要全國人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織所遵守?；謴托惺怪鳈?quán)的重要體現(xiàn)，就在于憲法在香港、澳門事務中的最高地位，香港、澳門是否可以設立為特別行政區(qū)，完全是由憲法規(guī)定的，而不是其他規(guī)范所能予以肯定或否定的。正如英國學者惠爾所言，憲法一經(jīng)制定，它就不僅約束它確立的機構(gòu)，而且也約束人民自己，任何一部分的人民或個人，均不能擅自行使主權(quán)，這是憲法權(quán)威的勾勒。?

其次，港澳兩部基本法性質(zhì)上屬于憲制性法律，并不能與國家的憲法相提并論。并且，港澳兩部基本法是全國人大按照 《憲法》的規(guī)定，根據(jù)港澳的實際情況制定的，本質(zhì)上是國家行使主權(quán)的結(jié)果。根據(jù)兩部基本法的規(guī)定，中央授予了特區(qū)諸多管治權(quán)，包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。甚至在特區(qū)有需要時，可根據(jù)基本法第20條的規(guī)定，授予特區(qū)其他權(quán)力，比如授權(quán)香港對深圳灣口岸港方口岸區(qū)依照香港特別行政區(qū)法律實施管轄、授權(quán)澳門對橫琴島澳門大學新校區(qū)依照澳門特別行政區(qū)法律實施管轄。這些都是國家對管治方式的變通，通過基本法的形式予以實現(xiàn)。同時，基本法亦規(guī)定了中央與特區(qū)的關(guān)系、居民的基本權(quán)利與義務、特區(qū)的政治體制、特區(qū)的經(jīng)濟、科教文衛(wèi)、對外等多方面事務以及基本法的修改問題，從多個角度、多個方面、多個層次規(guī)定了特區(qū)的具體制度。因此，基本法是國家行使主權(quán)的具體體現(xiàn)，和 《憲法》一起構(gòu)成了特區(qū)的憲制基礎。

3.全面管治權(quán)是行使主權(quán)的應有之義

基本法是按照 “一國兩制”的方針設計的特別行政區(qū)制度，但是該制度并沒有突破我國單一制國家的形式，國家只有一部憲法，權(quán)力來源于中央，特區(qū)權(quán)力受到中央的調(diào)整。?從歷史上看，港澳從未有獨立或半獨立的地位，最后也是以兩國聯(lián)合聲明的形式而恢復行使主權(quán)的，不具有聯(lián)邦的基礎；從法律上看，《憲法》規(guī)定了我國是在中央的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮地方的主動性，強調(diào)了單一制的特征，基本法亦只是對特區(qū)獲得的權(quán)力進行了明確，是中央對地方的一種授權(quán)，特區(qū)有多少權(quán)力完全取決于中央授予多少。因此，中央對于特區(qū)權(quán)力的授予，包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，都是行使主權(quán)的體現(xiàn)，是一種最高決策權(quán)的實現(xiàn)。無論這些權(quán)力有多么大，都是由中央授予的，是對具體管治權(quán)的一種調(diào)整，本身并不影響主權(quán)的最高權(quán)威性。根據(jù)授權(quán)的原理，中央授予地方多少權(quán)力，那么就必然對這些權(quán)力要有監(jiān)督，即間接的行使。至于中央沒有授予的權(quán)力，也就必然由中央直接行使。

從字面上看，全面管治權(quán)是指中央對特區(qū)全面的管轄和治理的權(quán)力。?這是中國對香港、澳門恢復行使主權(quán)的具體體現(xiàn)。如上所述，主權(quán)概念是個抽象的概念，事實上包括著領土權(quán)、統(tǒng)治權(quán)等多方面內(nèi)容，對于港澳來說，實際上是中國政府對港澳具有的對內(nèi)最高決策權(quán)和對外代表權(quán)。因此，從理論上講，所謂恢復行使主權(quán)必然包含著決定港澳兩地一切職權(quán)的職權(quán)。在中國單一制的形式下，所有權(quán)力來自中央，必然意味著港澳的權(quán)力也來自中央，中央是一切權(quán)力的來源。而根據(jù)港澳的實際與 “一國兩制”的方針，全國人大制定了兩部基本法，授予了港澳許多權(quán)力，甚至在基本法中規(guī)定了中央與特區(qū)的關(guān)系，但這并不意味著授權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)化為分權(quán)關(guān)系，同時也并不與高度自治權(quán)矛盾，因為全面管治權(quán)是基于主權(quán)概念而產(chǎn)生的，而高度自治權(quán)是基于全面管治權(quán)與授權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的，所以從邏輯上講，正是因為中國政府恢復對港澳行使主權(quán)，中央才恢復了對港澳的全面管治權(quán)，而正是因為中央有全面管治權(quán)，才可以授予港澳特區(qū)高度自治權(quán)。這完全是合法合理的。換句話說，中央對港澳授予的高度自治權(quán)，是對具體管治權(quán)的調(diào)整，本質(zhì)上是行使主權(quán)的體現(xiàn)，因此，授予高度自治權(quán)于港澳與中華人民共和國享有對港澳的主權(quán)不矛盾。全面管治權(quán)是中國恢復行使主權(quán)的應有之意。

四、結(jié)語

綜上所述，根據(jù)主權(quán)的基本概念，主權(quán)與民族國家有著必然的聯(lián)系，它是包括領土權(quán)、統(tǒng)治權(quán)在內(nèi)的對內(nèi)與對外的權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。在全球化運動的今天，主權(quán)概念依然有其存在的重大意義，是維護秩序最根本的保障；同時，憲法作為主權(quán)構(gòu)成與運作的規(guī)則，理應得到尊重與執(zhí)行，否則便是對基本秩序的破壞。自中華人民共和國對香港、澳門恢復行使主權(quán)之日起，香港和澳門的法律秩序便發(fā)生了巨大的變化。無論從歷史還是法治的角度出發(fā)，港澳兩地都未曾有主權(quán)、半主權(quán)或次主權(quán)，它們的權(quán)力始終來自于授予。從邏輯上看，正是因為中央對于港澳恢復行使主權(quán)，中央擁有對港澳的全面管治權(quán)，也因此成為授予特區(qū)高度自治權(quán)的基礎?！丁耙粐鴥芍啤痹谙愀厶貏e行政區(qū)的實踐》白皮書指出：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法行使高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力?！逼渲?“全面管治權(quán)”的概念并非新創(chuàng)或新提，實際上從恢復行使主權(quán)那天開始便一直擁有。而之所以在白皮書中明確提出這個概念，是因為社會上存在一些混淆不清的認識，而主權(quán)的意義不僅在于領土權(quán)，而且也在于統(tǒng)治權(quán)，所以有必要加強對主權(quán)的認識和尊重，更進一步地指出恢復行使主權(quán)的應有之義就是要對港澳進行全方位的管治。而中央直接行使的權(quán)力、授予特區(qū)的高度自治權(quán)與中央的監(jiān)督權(quán)都只是具體管治方式的創(chuàng)新，是授權(quán)模式下的主權(quán)行使方式。?

中國對香港、澳門恢復行使主權(quán)一方面建基于民族的歷史，另一方面則建基于法律的規(guī)定，因此面對當下社會中出現(xiàn)的若干誤識，也應從這兩方面著手，不斷完善和改進港澳特區(qū)居民中的中國公民的愛國觀。港澳特殊的歷史條件，使得兩地的愛國主義不僅僅局限于民族主義，更多了一份憲法的愛國主義。?因此，加強民族認同，是對恢復行使主權(quán)而形成的愛國觀念的培養(yǎng)，加強憲法、法律認同則是對主權(quán)運作規(guī)則的尊重。而采取教育與法治相結(jié)合的方法，有利于加強港澳兩地對主權(quán)概念的理解，在未來的 “一國兩制”實踐中不斷加強對國家的認同。

①Joseph A.Camilleri and Jim Falk，The End of Sovereignty？Aldershot:Edward Elgar，1992，pp.31-39.

② 《中華人民共和國憲法》第31條規(guī)定了國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。

③ 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》與 《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》在序言中都明確規(guī)定了中華人民共和國政府恢復對香港、澳門行使主權(quán)。

④?參見王岸然：《香港有主權(quán)，中央擁導權(quán)》，香港：《信報財經(jīng)新聞》，2015年5月19日，第A19版。

⑤ 《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），北京：商務印書館，2012年，第1700頁。

⑥趙喜臣主編：《憲法學詞典》，濟南：山東大學出版社，1989年，第244頁。

⑦參見劉高龍：《國際公法學》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第132頁。

⑧ Thomas J. Biersteker，State，Sovereignty and Territory，http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/ files/shared/executive_education/INP% 202011/Syllabi% 20_% 26_Cour se_Materials/Biersteker_TeachingNotes3. doc，最后訪問時間：2015年12月15日。

⑨?參見王世杰、錢端升： 《比較憲法》，北京：中國政法大學出版社，1997年，第27～29、37頁。

⑩?參見車丕照： 《身份與契約——全球化背景下對國家主權(quán)的觀察》，長春： 《法制與社會發(fā)展》，2002年第5期。

???參見陳端洪： 《憲治與主權(quán)》，北京：法律出版社，2007年，第168～169、186、186～187頁。

?參見鄭海麟： 《從主權(quán)的國際法看香港的 “一國兩制”》，臺北： 《海峽評論》，2004年第10期。

??參見王禹： 《主權(quán)的概念及其在中國政府收回香港和澳門過程中的運用》，澳門： 《“一國兩制”研究》，2012年第2期。

?參見郭道暉： 《權(quán)力的多元化與社會化》，北京：《法學研究》，2001年第1期。

?參見 ［英］霍布斯： 《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，北京：商務印書館，1996年，第205頁。

?參見陳弘毅： 《法理學的世界》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第6～8頁。

?參見 ［美］小查爾斯·愛德華·梅里亞姆： 《盧梭以來的主權(quán)學說史》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2006年，第180～184頁。

?參見翟小波： 《憲法是關(guān)于主權(quán)的真實規(guī)則》，北京： 《法學研究》，2004年第6期。

?參見劉晗： 《憲法的全球化：歷史起源、當代潮流與理論反思》，北京： 《中國法學》，2015年第2期。

?參見駱偉建： 《澳門特別行政區(qū)基本法新論》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第2～3頁。

?參見張穎： 《論中國單一制憲制的 “大一統(tǒng)”特色》，武漢： 《武漢大學學報 （哲學社會科學版）》，2012年第3期。

?參見董立坤： 《中央管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，北京：法律出版社，2014年，第23～24頁。

?參見劉智鵬： 《香港史研究的現(xiàn)狀、功用與設想》，北京： 《港澳研究》，2013年第1期。

?參見譚志強： 《澳門主權(quán)問題始末 （1553-1993）》，臺北：永業(yè)出版社，1994年，第28～30頁。

?參見李浩培： 《條約法概論》，北京：法律出版社，2003年，第225～238頁。

?《鄧小平文選》 （第三卷），北京：人民出版社，1993年，第12頁。

?參見江華： 《淺析聯(lián)合聲明與基本法的關(guān)系》，澳門： 《“一國兩制”研究》，2013年第4期。

?參見 ［奧］凱爾森： 《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第287頁。

?參見王振民： 《論港澳回歸后新憲法秩序的確立》，北京： 《港澳研究》，2013年第1期。

?參見 ［英］K·C.惠爾： 《現(xiàn)代憲法》，翟小波譯，北京：法律出版社，2006年，第57～58頁。

?參見屠凱： 《單一制國家特別行政區(qū)研究：以蘇格蘭、加泰羅尼亞、香港為例》，北京： 《環(huán)球法律評論》，2014年第5期。

?參見王禹： 《論全面管治權(quán)的概念、內(nèi)涵及其理論指導意義》，http://www.basiclaw.org.mo/index.php？p= 5_1&art_id=1714，最后訪問時間：2015年7月20日。

?具體權(quán)力內(nèi)容可參見范宏云： 《“一國兩制”下的中央全面管治權(quán)》，深圳： 《特區(qū)實踐與理論》，2014年第5期。

?參見彭剛： 《哈貝馬斯的話語民主與憲法愛國主義》，南昌： 《江西社會科學》，2009年第7期。

［責任編輯黃樹卿］

D921.9

A

1000-7687（2016）01-0034-10

*本文是澳門大學資助項目 “特區(qū)語境下中央管治權(quán)研究”（編號：MYRG2015-00015-FLL）的階段性成果。

張強，澳門大學法學院博士研究生。