孫文彬

香港法定機構(gòu)的運作、監(jiān)管及啟示

孫文彬

［提要］本文簡要地介紹了香港法定機構(gòu)的功能、運作和管治架構(gòu)，梳理了特區(qū)政府對法定機構(gòu)的各項問責(zé)和監(jiān)管的機制，目的是深化對香港管治特點的認識，并通過對香港權(quán)力下放經(jīng)驗的探討，使內(nèi)地目前大力推動的 “簡政放權(quán)”從中得到借鑒和啟發(fā)。香港的經(jīng)驗表明， “大社會”的形成需要政府的培育與扶持；與 “大社會”相配套的應(yīng)該是 “強政府”而非 “小政府”；政府不論是向市場還是向社會放權(quán)，其本質(zhì)都應(yīng)該是向規(guī)則放權(quán)。

法定機構(gòu)權(quán)力下放與監(jiān)管簡政放權(quán)治理多元化治理能力

香港的法定機構(gòu)是指，政府通過專項立法而設(shè)置的承擔(dān)公共事務(wù)管理、監(jiān)察等職能，實現(xiàn)治理多元化的公營機構(gòu)。①法定機構(gòu)關(guān)系到香港經(jīng)濟民生的各個主要方面，是政府提供高效、專業(yè)、應(yīng)時公共服務(wù)的關(guān)鍵，也是認識香港管治之道的重要視角。

法定機構(gòu)就其本質(zhì)而言，是政府權(quán)力下放的產(chǎn)物。這些服務(wù)或管理本來應(yīng)該由政府部門來承擔(dān)，但是出于獨立性、靈活性、公正性、專業(yè)性等因素的考慮，政府將其職能轉(zhuǎn)移給政府架構(gòu)之外的機構(gòu)來執(zhí)行。香港的經(jīng)驗表明，權(quán)力下放的核心問題有三：第一，厘清哪些權(quán)力可以下放；第二，界定政府與法定機構(gòu)之間的關(guān)系；第三，監(jiān)督和管理下放的權(quán)力。而最后一個問題更是核心中的核心，因為沒有監(jiān)管的分權(quán)往往導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗，對社會造成的危害，比政府的低能或無能更為嚴(yán)重。

內(nèi)地自新一屆政府執(zhí)政以來，持續(xù)推動政府職能的轉(zhuǎn)變，力促 “簡政放權(quán)”，也就是政府向市場和企業(yè)放權(quán)，同時也向社會和民眾放權(quán)，希望借此界定政府與市場、政府與社會的關(guān)系，并提高社會治理水平。在這樣的大背景下，香港法定機構(gòu)運作和監(jiān)管的經(jīng)驗可以為內(nèi)地提供參考，而且在如何建立 “大社會”、規(guī)范下放的權(quán)力方面，也具啟發(fā)意義。限于篇幅，本文將擇要介紹香港法定機構(gòu)的管治架構(gòu)，梳理政府對法定機構(gòu)的各項問責(zé)和監(jiān)管機制，從而深化對香港管治特點的認識，也初步分析其對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示作用。

一、法定機構(gòu)的基本情況

（一）興起背景

香港法定機構(gòu)雖歷史悠久，但其真正的發(fā)展卻始于20世紀(jì)80年代，其中既有國際風(fēng)潮的影響，也有香港自身發(fā)展的要求。

20世紀(jì)70年代的石油危機，導(dǎo)致西方經(jīng)濟不景氣，財政困難。當(dāng)時，英國的公共事務(wù)多由政府承擔(dān)，政府部門彈性小，員工福利高，工會力量大，運作效率低。1979年撒切爾夫人上臺執(zhí)政后，即著手進行政府機構(gòu)改革，以私有化和市場化為手段，縮減政府規(guī)模，并在全球掀起了政府機構(gòu)改革的浪潮。②到了90年代，經(jīng)濟全球化的趨勢日益明顯，客觀上也要求每個國家都提高競爭力，其中就包括提高公共管理的水平和效率。這是自20世紀(jì)80年代起，席卷全球的所謂 “新公共管理運動”的大背景。該運動改變了以往政府組織架構(gòu)完整化、合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、科層化 （垂直管理）的特點，轉(zhuǎn)而將政府權(quán)力下放給市場或社會組織，以靈活應(yīng)對問題為目標(biāo)，致使政府的決策和執(zhí)行出現(xiàn)分散化和小型化的特征。③

港英政府在經(jīng)濟上奉行 “不干預(yù)”政策，公營部門規(guī)模一向較小。不過，20世紀(jì)80年代香港經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型期，金融、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、房地產(chǎn)等服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)日益多元和復(fù)雜，這些變化都要求政府相應(yīng)地加強管理和監(jiān)督的職能。為了避免政府規(guī)模過度膨脹，港英政府一方面以法定機構(gòu)的方式來應(yīng)對新增公共服務(wù)的要求 （如為了改善舊區(qū)居住環(huán)境，1988年成立了土地發(fā)展公司，即市區(qū)重建局的前身）；另一方面則改組原有的政府部門，將一些公共服務(wù)的管理權(quán)下放給新成立的法定機構(gòu) （如1989年成立的醫(yī)院管理局）。④

（二）類別與數(shù)量

根據(jù)特區(qū)政府民政事務(wù)局的統(tǒng)計，截止到2015年4月30日，香港共有258家法定機構(gòu)。政府依職能把這些機構(gòu)分成如下七類：⑤

表1　法定機構(gòu)的分類和數(shù)量

續(xù)表1　法定機構(gòu)的分類和數(shù)量

上表有兩點需要特別討論：

第一，有些不同類別的委員會是基于同一法例成立的，而且這種情況不在少數(shù)。例如，《強制性公積金計劃條例》不僅為 “強制性公積金計劃管理局”（Ⅲ類）的設(shè)立提供了法律依據(jù)，而且為了保障管理局的效能，還規(guī)定設(shè)立 “強制公積金計劃咨詢委員會”（Ⅰ類），向管理局提供改善效益的建議；再有，為了強積金的管理能夠照顧到雇主、雇員及不同行業(yè)的特點，《條例》還規(guī)定成立 “強制性公積金行業(yè)計劃委員會”（Ⅰ類）。同時，由于強積金管理局擁有行政裁決的權(quán)力，審批受托基金人的資格以及強積金申請人資格等，這些人對強積金管理局的任何決定感到委屈，可以向 《條例》規(guī)定成立的 “強制性公積金計劃上訴委員會”（Ⅳ類）投訴。⑥這樣的安排表明政府下放的權(quán)力盡量完整，而且為該機構(gòu)的運作做好了配套準(zhǔn)備。尤其是具有行政審核處罰權(quán)的法定機構(gòu)，一般都配有上訴機制，令受規(guī)管人的委屈不至于再回到政府部門。這也部分解釋了上訴委員會數(shù)量眾多的原因。

第二，上述的七項分類，可就實際功能簡化為四項，即執(zhí)行類 （Ⅱ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ）、咨詢類、上訴類和監(jiān)管類，其中，執(zhí)行類尤其受到社會關(guān)注。特別是 “非政府部門的公共機構(gòu)”，原因是該類法定機構(gòu)履行通常由政府決策局或部門負責(zé)的特定職能，但又不是政策局或部門的組成部分。它們并非商業(yè)機構(gòu)，卻按照審慎商業(yè)原則運作。這類機構(gòu)日常運作上享有高度自主權(quán)，最典型的例子就是 “香港貿(mào)易發(fā)展局”，既承擔(dān)著為香港拓展海外及境外商貿(mào)的任務(wù)，又按照市場變化情況和商業(yè)原則自行決定各類推廣和會展活動。⑦

（三）特點

法定機構(gòu)在性質(zhì)和職能上都區(qū)別于典型的政府部門，不屬于政府部門，其雇員也不屬于公務(wù)員，它一般不具有政策制定權(quán)，主要在政策執(zhí)行方面發(fā)揮功效。除此之外，法定機構(gòu)在如下幾方面補充政府部門在公共服務(wù)方面的不足，從而提高治理效率：

第一，靈活性。隨著社會經(jīng)濟的多元化，市場和政府都無法完全滿足社會的需求。特別在處理發(fā)展性的議題上，政府體制缺乏靈活性，市場又一味強調(diào)贏利原則。法定機構(gòu)在管理、運作、與市場競爭人才等方面，都具有較大空間，因而能較快地回應(yīng)社會的需要，填補市場失靈與政府固化之間的空缺。⑧

第二，獨立性。法定機構(gòu)脫離政府，令其在執(zhí)行政府決策時，可以從專業(yè)和客觀的角度做出判斷，不必考慮政治因素，具有相對的獨立性和自主性。例如，上面提到的70多個上訴委員會，就是讓非官方的專業(yè)人士以客觀、專業(yè)和獨立的態(tài)度來聆訊和處理上訴個案，從而增加對公營部門執(zhí)行政府政策的監(jiān)督，保障社會的公平正義。

第三，公信力。為了避免 “瓜田李下”之嫌，部分對政府工作的監(jiān)督工作，是由獨立的法定機構(gòu)來執(zhí)行的，目的在于樹立政府落實相關(guān)政策的公信力。例如，“獨立監(jiān)察警方處理投訴委員會”，其主要職能是負責(zé)監(jiān)督政府投訴警察課處理對警方投訴的公平與公正性。政府委任了20多位社會不同界別的人士，審查投訴警察課的工作，確保對警方的投訴得到公正、有效、透明的處理，從而提高警隊的形象，提高政府的公信力。

第四，參與渠道。法定機構(gòu)的設(shè)置為社會上的專業(yè)人士提供了政府之外參與社會管理的渠道，也提高了市民參與社會管治的意識。據(jù)民政事務(wù)局統(tǒng)計，2014年以非官方成員身份參與公營架構(gòu)工作的人士達到5259人。⑨他們都是事業(yè)有成、管理經(jīng)驗豐富的專業(yè)人士。政府通過設(shè)立法定機構(gòu)的方式，善用這些資源，提升政府的管治水平，是香港公共服務(wù)成功的原因之一。

第五，緩沖功能。法定機構(gòu)不計入政府序列，社會上也不把法定機構(gòu)看成政府的一部分，這使得對于法定機構(gòu)的批評，一般不會牽連到政府，為政府調(diào)整政策、尋找解決問題的方案贏得了空間。另外，在政府因換屆和行政困難而使其運作產(chǎn)生波動時，法定機構(gòu)保障了社會服務(wù)的穩(wěn)定性。

（四）管治架構(gòu)

法定機構(gòu)內(nèi)部管理架構(gòu)不盡相同，但多數(shù)仿效現(xiàn)代企業(yè)的管理模式，由兩個層面組成：一是決策層，即董事局；二是執(zhí)行層，即以行政總裁為核心的行政管理層。

1.決策層——董事局

其功能為，在政府政策的框架下，確定該機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略，行使重大事項的決策權(quán)。多數(shù)董事局都是每月或每兩個月開一次董事局會議，重要機構(gòu)董事局會議的頻率在法例中有明確規(guī)定。⑩

董事局由 “非官方成員”和 “官方成員”兩大部分組成。 “非官方成員”包括主席及委員，均由政府挑選。?負責(zé)相關(guān)機構(gòu)的決策局官員，按照能力、專長、經(jīng)驗、誠信、對公共服務(wù)承擔(dān)意愿等標(biāo)準(zhǔn)，挑選董事局成員，并向行政長官建議委任。董事局主席和成員多由行政長官委任。?“官方成員”是政府委派的出任法定機構(gòu)管理架構(gòu)中的官員，來自相關(guān)的政策局或部門。?

較大規(guī)模的法定機構(gòu)，董事局下面再設(shè)幾個功能委員會，以充分發(fā)揮董事局成員的專長與經(jīng)驗，提高決策的科學(xué)性和有效性。這些功能委員會負責(zé)的內(nèi)容一般涉及機構(gòu)策略發(fā)展和內(nèi)部人事、財務(wù)、審計及相關(guān)的具體業(yè)務(wù)。?

2.執(zhí)行層——行政總裁

法定機構(gòu)的日常管理和運作，由行政總裁領(lǐng)導(dǎo)下的管理層負責(zé)。行政總裁是董事局的當(dāng)然成員，參與董事局的決策，向董事局負責(zé)，定期向董事局匯報該機構(gòu)運行狀況，接受董事局的監(jiān)督。政府在設(shè)立法定機構(gòu)時，對行政總裁的權(quán)限、任職資格、任期、遴選辦法等都在法律條例中清楚規(guī)定。行政總裁擁有相當(dāng)大的權(quán)力，是法定機構(gòu)的實際掌權(quán)人。因此，一般情況下，會將行政總裁與董事局主席的職位分開，借此形成相互制衡。

為了明確法定機構(gòu)與相關(guān)政策局的行政關(guān)系，法定機構(gòu)的行政總裁往往與相關(guān)局的負責(zé)人（局長或常任秘書長）簽訂 《行政安排備忘錄》，目的在于闡明雙方的責(zé)權(quán)、衡量工作的指標(biāo)及財務(wù)安排。該文件一般包括三部分內(nèi)容：第一部分是整體政策架構(gòu) （機構(gòu)宗旨、與政府的關(guān)系、政府代表在董事局內(nèi)的角色、機構(gòu)的組織與管理、表現(xiàn)承諾及目標(biāo)成果等）；第二部分是財務(wù)安排（財政預(yù)算、政府撥款以外其他收入的處理方法、儲備金、收支預(yù)算草案、自負盈虧的工作項目等）；第三部分為雜項 （政府查閱記錄及賬目安排、捐款、保險、規(guī)例與程序等）。?《行政安排備忘錄》增加了法定機構(gòu)與政府之間工作關(guān)系的透明度和問責(zé)的基礎(chǔ)。

需要指出的是，雖然在架構(gòu)上，法定機構(gòu)是董事局和行政總裁的兩層管理，但實際上政府層面的工作頗多，也頗為重要，政府一般會委任相關(guān)部門官員出任法定機構(gòu)管治團隊。除了承擔(dān)該機構(gòu)董事的法律責(zé)任之外，這些官員主要承擔(dān)政府與機構(gòu)之間的溝通，使政府在這些機構(gòu)中的管治責(zé)任得到切實的落實。這些責(zé)任包括：監(jiān)督機構(gòu)的表現(xiàn)；確保公帑使用恰當(dāng)；確保政府的投資；照顧公眾利益；提供有關(guān)政府政策的建議。

換言之，為了確保法定機構(gòu)的有效運作，政府設(shè)計了至少三個層面的管理：第一是政府通過委任官員，作為政府代表，出任法定機構(gòu)的董事局成員，來確保法定機構(gòu)達到其設(shè)立意圖，貫徹政府政策，具體的內(nèi)容都會詳細而明確地體現(xiàn)在 《行政安排備忘錄》中。?另外，在政府與法定機構(gòu)的撥款協(xié)議中，也會商定各項措施來保護政府的利益，如賦予政府代表獲取文件和會議記錄的權(quán)力，以及獨立審計的權(quán)力等。?第二層是董事局，尤其是其下設(shè)的功能委員會。這些委員會處理法定機構(gòu)管治、財務(wù)、人力資源、風(fēng)險管理、業(yè)務(wù)發(fā)展、公眾投訴、資訊科技、投資等具體事宜，是法定機構(gòu)內(nèi)部管理和制衡的重要機制。一般大的法定機構(gòu)還會依法設(shè)置 “審計委員會”，以便獨立檢討內(nèi)部財務(wù)和協(xié)助外部審計等事宜。最后一層是行政總裁對機構(gòu)各個部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

二、主要監(jiān)督與問責(zé)機制

法定機構(gòu)履行部分政府職能，發(fā)揮了公營機構(gòu)在市場失靈和僵化官僚體制條件下，維持公平正義、實現(xiàn)公共利益的作用。法定機構(gòu)在特區(qū)政府的施政中扮演著協(xié)助者、公共政策推動者及執(zhí)行者、公共服務(wù)管理者等重要角色。重要的法定機構(gòu)或者直接履行特定政府職能 （如香港金融管理局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會），或者協(xié)助政府促進發(fā)展經(jīng)濟 （如香港貿(mào)易發(fā)展局、香港科技園），或者承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能 （如房屋經(jīng)理注冊管理局、社會工作者注冊局），或者在民生領(lǐng)域提供各種重要的服務(wù) （如香港醫(yī)院管理局、房屋委員會、雇員再培訓(xùn)局、香港的八間大學(xué)等）。

法定機構(gòu)不僅在功能上為社會提供不可或缺的公共服務(wù)，而且每年也使用相當(dāng)數(shù)額的公帑。據(jù)特區(qū)政府財政司的統(tǒng)計，政府每年的經(jīng)常性開支中，約有40%撥給受資助機構(gòu)。?因此，政府對這些機構(gòu)的問責(zé)及監(jiān)管非常重視，也相當(dāng)嚴(yán)格。具體而言，有如下幾大問責(zé)和監(jiān)管機制：

第一，立法規(guī)管。這是政府對法定機構(gòu)放權(quán)并進行監(jiān)管最核心的手段。通過對每個法定機構(gòu)制定的專門立法，政府將所要下放權(quán)力的范疇和規(guī)管的辦法清晰且詳細地一一列明。一般而言，法例所涵蓋的主要范疇，包括規(guī)定機構(gòu)的職能、權(quán)力、治理架構(gòu)、資源的獲取與運用、問責(zé)的形式與要求。事實上，由于是以法例的形式下放權(quán)力，所涉及的內(nèi)容相當(dāng)詳細和廣泛，倘有在立法之初沒有考慮到的內(nèi)容，在機構(gòu)運作中，也會逐步以修訂法例的方式進行完善。有些具監(jiān)管職能的法定機構(gòu)，其法例篇幅相當(dāng)長，例如 《強制性公積金計劃條例》有6部48大條，共125頁，可謂事無巨細，面面俱到。?

這些法例首先明確下放哪些權(quán)力，機構(gòu)承擔(dān)哪些職能。例如 《香港藝術(shù)發(fā)展局條例》規(guī)定了8項職能，宗旨是策劃、推廣及支持藝術(shù)的廣泛發(fā)展，并培養(yǎng)及提高在藝術(shù)方面的參與、教育、知識、技藝，從而改善整體社會的生活質(zhì)素。為了確保發(fā)展局發(fā)揮上述職能，法例賦予了該局17項具體的權(quán)力，包括：擬訂、公布及實施為策劃、發(fā)展、推廣及支援藝術(shù)的建議；接受由公帑撥出的資助款項及接受及征集私人捐款；分配資助款項給予組織及個人以策劃、發(fā)展及推廣藝術(shù)；等等。?

對于帶有商業(yè)營運性質(zhì)的機構(gòu)，法例除了闡明職能、下放的權(quán)力之外，還會提出營運的目標(biāo)和原則。例如 《機場管理局條例》，明確機場管理局的主要職能是，營運及發(fā)展香港位于赤鱲角的機場，借此維持香港作為國際及地區(qū)性航空中心的地位。機管局因此可以：取得、持有及處置各種財產(chǎn)，包括土地、批出土地的租契、訂立合約或其他協(xié)議、厘定機場各項收費及費用。同時，法例要求機管局在履行其職能時，“須顧及安全、保安、經(jīng)濟原則及營運效率，以及飛機、飛機乘客及空運貨物的安全和有效率的流通?！?

第二，人事任免權(quán)。特區(qū)政府掌有法定機構(gòu)人事任免權(quán)，包括董事局主席和成員，有時甚至包括行政總裁 （如市區(qū)重建局，以及那些具有監(jiān)管功能和上訴功能的法定機構(gòu)）。董事局成員的委任和聘任標(biāo)準(zhǔn)往往反映出該機構(gòu)的本質(zhì)特征，因為政府需要根據(jù)該機構(gòu)設(shè)置的特點與職能，平衡經(jīng)營效益與公眾利益，也需要平衡機構(gòu)的自主權(quán)與恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。?例如，《機場管理局條例》第3條規(guī)定，董事會由主席、行政總監(jiān)及8名至15名董事會成員組成，管理局成員中的公職人員人數(shù)任何時間都不得多于非公職人員人數(shù)。同時，法例對董事會成員委任標(biāo)準(zhǔn)也作了明確的規(guī)定，即所有董事會成員須在空運或者其他的運輸、工業(yè)、商業(yè)、財經(jīng)、消費行業(yè)或勞工事務(wù)或行政管理方面具有廣泛的經(jīng)驗?！断愀鬯囆g(shù)發(fā)展局條例》不僅規(guī)定了成員的委任標(biāo)準(zhǔn)，還明確列出了12類人士無資格獲得委任，以維護公眾利益。?政府通過對法定機構(gòu)高層負責(zé)人員的任免，來管理機構(gòu)的發(fā)展方向，確保目標(biāo)和效能不偏離設(shè)立的初衷。

第三，行政審批權(quán)。法例規(guī)定法定機構(gòu)的年度工作計劃、收支預(yù)算、收費標(biāo)準(zhǔn)等重要事項，都需要向政府匯報并得到批準(zhǔn)后才能實施。政府通過審批年度工作計劃來控制法定機構(gòu)的運作。除此之外， 《行政安排備忘錄》還要求法定機構(gòu)每年度必須提交一份 《三年策略計劃》，列明策略目標(biāo)，達到該目標(biāo)的方案，以及對財政影響評估。對于財政數(shù)額巨大的法定機構(gòu)，政府還會要求訂立更長的計劃。如 《機場管理局條例》第33條規(guī)定，管理局制定5年的經(jīng)濟計劃，包括該期間的投資、業(yè)務(wù)預(yù)測、收費標(biāo)準(zhǔn)及人員編制。同時，這些計劃的承諾及目標(biāo)中，還須列明衡量指標(biāo)，以使政府對這些機構(gòu)短期和中期的發(fā)展及財政需求能夠控制、衡量和問責(zé)。

第四，行政檢查權(quán)。政府除了通過每年例行的年度報告和年度計劃監(jiān)察法定機構(gòu)、對其實施問責(zé)之外，法例一般還賦予政府相關(guān)局的負責(zé)人擁有對法定機構(gòu) “進入及視察的權(quán)力”；還規(guī)定行政長官、財政司司長等有權(quán)要求法定機構(gòu)遵從要求、如實提交相關(guān)資料。相關(guān)局長或授權(quán)代表可查閱法定機構(gòu)的記錄及賬目，以此對機構(gòu)的運作進行更深入和細致的監(jiān)督。

第五，行政指令權(quán)。這是一種帶有強制性的政府干預(yù)措施，即條例賦予行政長官 “遵從行政長官為公眾利益目的而發(fā)出的指示”的行政干預(yù)權(quán)。如出現(xiàn)這種狀況，則表明該法定機構(gòu)的運作已偏離其職能、出現(xiàn)重大問題。行政長官出于公共利益考慮，向法定機構(gòu)發(fā)出必須遵照執(zhí)行的行政指令。不過，行政長官雖擁有該項法律賦權(quán)，幸運的是，到目前為止，香港還沒有出現(xiàn)過需要使用行政指令的情況。

第六，專門機構(gòu)的監(jiān)督。香港重要的法定機構(gòu)都被視為 “公營機構(gòu)”，必須像政府部門一樣，依照 《防止賄賂條例》《申訴專員條例》《核數(shù)條例》等法規(guī)，接受廉政公署、申訴專員公署和審計署的監(jiān)督。大部分法定機構(gòu)的財政都是源于政府的庫房，因此與政府其他部門一樣，有對公帑使用是否得當(dāng)進行審計和監(jiān)督的必要。審計署按期對法定機構(gòu)財政使用情況及效率進行核查，并根據(jù)出現(xiàn)的問題，向相關(guān)負責(zé)部門提出各項建議，其報告也會公之于眾，以便于公眾對法定機構(gòu)運作的監(jiān)督。?同時，法定機構(gòu)也像政府其他部門一樣，接受立法機構(gòu)的監(jiān)督，包括：審閱年度報告，審批財政預(yù)算，審批法定機構(gòu)提出的附屬法例 （例如提高收費），要求安排公聽會，向負責(zé)的政府部門提出質(zhì)詢等。

以上是政府對其下放權(quán)力逐層的、細致的監(jiān)督和問責(zé)機制。實際上，在法定機構(gòu)的設(shè)置中，政府還為其內(nèi)部的自我監(jiān)督設(shè)計了機制。比如，委任咨詢委員會為該機構(gòu)的發(fā)展、效益和各項事宜提供意見；委任覆檢委員會，處理對該機構(gòu)所做決定的上訴；要求董事局下設(shè)置功能委員會或?qū)徲嬑瘑T會等。這些都是希望機構(gòu)的日常運作首先受到內(nèi)部的監(jiān)察和制衡。

同時，在機構(gòu)內(nèi)部與政府的監(jiān)管之外，社會的監(jiān)督也對法定機構(gòu)的良好運作起著不可或缺的作用，這些社會監(jiān)督包括傳媒、政團和專業(yè)團體。香港的媒體在對政府進行監(jiān)督時，同樣對法定機構(gòu)在履行其職能中表現(xiàn)出的各種問題進行報道，起著重要的公眾監(jiān)督作用。每次審計署對法定機構(gòu)的審計報告，也都是各大報章的頭條。媒體和社會的壓力令法定機構(gòu)在運作上不得不小心謹慎，按規(guī)章辦事。

總之，對于下放的公權(quán)力，特區(qū)政府和全社會都有著很強的監(jiān)督與問責(zé)意識。不僅政府通過立法設(shè)立了多層次、多方面的監(jiān)管問責(zé)機制，而且為了保障公帑和公權(quán)力的合理使用，法定機構(gòu)的管理架構(gòu)中也設(shè)有內(nèi)部的監(jiān)察和制衡機制，它還必須接受外部傳媒和服務(wù)對象的監(jiān)督。

三、結(jié)論與啟示

香港特區(qū)政府通過專項立法、設(shè)置法定機構(gòu)的方式來下放權(quán)力，增加公共服務(wù)的彈性，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，取得一定的成效，也積累了不少的經(jīng)驗。?這些經(jīng)驗對目前內(nèi)地大力推動的政府 “簡政放權(quán)”及理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，都具借鑒和啟發(fā)意義。舍開具體做法不論，要旨有三：

第一， “大社會”的形成需要政府的培育和扶持。香港法定機構(gòu)的特點在于通過立法或訂立規(guī)則，清楚地界定了該機構(gòu) “是什么”“能做什么”和 “如何做”的問題。香港的經(jīng)驗表明，在訂立法例條款時，重要的原則是：宜緊不宜松，宜細不宜粗。因此，相關(guān)法例不僅規(guī)定法定機構(gòu)的職能是什么，可以做什么，還往往規(guī)定法定機構(gòu)不可以做什么。例如，《香港藝術(shù)發(fā)展局條例》就規(guī)定不可以聘任哪些人進入董事局，《機場管理局條例》有專門 “限制條款”，即管理局不得 “設(shè)立或營辦氣象服務(wù)或空中交通管制服務(wù)”等等。一般的情況是，政府哪個部分承擔(dān)問責(zé)責(zé)任，哪個部門就要清楚地界定權(quán)限問題，要寫好法例條例和 《行政安排備忘錄》，使政府下放給法定機構(gòu)的權(quán)力透明、清晰、完整，易于監(jiān)管。

政府下放給法定機構(gòu)的權(quán)力界定得越清晰，法定機構(gòu)運作起來就越能發(fā)揮靈活性和自主性，政府和社會也越容易對其進行監(jiān)察。同時，這個過程也是培養(yǎng)社會提升管理水平的過程。坊間流行著一種對政府與社會關(guān)系的誤讀，好像只要政府讓出某些職能和空間，這些空間就會自動地被社會所接受，成為 “大社會”的一部分。香港的經(jīng)驗表明，“大社會”的形成和有效運作，必須經(jīng)政府的大力培育與扶持后才可以，其中比較有效的辦法就是制定明確、詳細、透明的法律，使接受公權(quán)力的機構(gòu)知道該如何運作、政府會如何監(jiān)管和問責(zé)、社會會如何監(jiān)督。

第二，與 “大社會”相配套的是 “強政府”而非 “小政府”。政府之所以要嚴(yán)格和全面地監(jiān)管其下放的權(quán)力，原因在于政府的權(quán)力既包括責(zé)任，也包括問責(zé)。政府可以下放責(zé)任，但最終的問責(zé)還是要由政府承擔(dān)。這也是為什么法定機構(gòu)出現(xiàn)問題時，都是相關(guān)政策局的問責(zé)官員出席立法會的質(zhì)詢會，出來接見傳媒，回應(yīng)社會的批評。從前面的分析可以看出，法定機構(gòu)的良好運作有賴于政府的參與，即政府通過委派官員進入董事局，監(jiān)察法定機構(gòu)的運作情況，保持與法定機構(gòu)經(jīng)常性的溝通；也有賴于政府設(shè)立的各項問責(zé) （如行政核批等）與監(jiān)管 （如審計署的監(jiān)察）機制?？傊?，不論在財政上，還是在規(guī)范上，沒有政府的規(guī)管和監(jiān)督，法定機構(gòu)是無法有效運作的。

因此，香港的確是 “大社會”，但其政府的功能一點也不小。社會上流行對香港是 “小政府、大社會”的說法，與香港的實際情況不符。特區(qū)政府除了在經(jīng)濟發(fā)展上，沒有像企業(yè)一樣參加市場運作，在其他經(jīng)濟領(lǐng)域 （如立法監(jiān)管、土地控制與供應(yīng)等），特別是在社會領(lǐng)域，特區(qū)政府的職能和作用不僅不小，實際上很大。有些社會把 “小政府、大社會”作為追求的目標(biāo)，這是對正常政府職能的誤解，也是錯誤地把政府與社會的關(guān)系看成是 “零和關(guān)系”的結(jié)果。事實上，如果政府不履行或無法履行其基本職能，這個社會可能連秩序都沒有，就更談不上百姓的自由或社會的自主。20世紀(jì)90年代俄羅斯和近年中東的歷史經(jīng)驗都充分地說明了這一點。?因此，“大社會”形成的前提，必須是有效運作的 “強政府”。

第三，政府不論是向市場還是向社會放權(quán)，其本質(zhì)都應(yīng)該是向規(guī)則放權(quán)。內(nèi)地政府本次的“簡政放權(quán)”，未必一定要效仿香港法定機構(gòu)的模式，但是香港的經(jīng)驗表明，無論政府的權(quán)力是下放給市場或企業(yè)，還是下放給社會或民眾，核心的問題都是必須下放給規(guī)則。換言之，市場和企業(yè)雖然有其內(nèi)在的運作規(guī)律，但也必須受到恰當(dāng)?shù)恼?guī)管。例如香港新近全面實施的 《競爭條例》，就是要遏止損害競爭的行為，維護公平競爭的營商環(huán)境。

事實上，把權(quán)力下放給規(guī)則，是這些年內(nèi)地政府工作的目標(biāo)。1992年鄧小平提出，恐怕再有三十年的時間，內(nèi)地才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。?中共提出的實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及 “全面推進依法治國”的國家發(fā)展方向，都與制度和規(guī)則的建設(shè)密切相關(guān)。

香港在國家經(jīng)濟金融發(fā)展中承擔(dān)著特殊的角色，其制度建設(shè)方面的經(jīng)驗更加豐富而獨特，應(yīng)該也可以為國家做出更大的貢獻。

①法定機構(gòu)的準(zhǔn)確表述應(yīng)為：“公營架構(gòu)內(nèi)的法定組織”，為行文簡潔，本文皆簡稱 “法定機構(gòu)”。法定機構(gòu)可以是咨詢委員會 （如古物咨詢委員會），也可以是執(zhí)行機構(gòu)。事實上，絕大多數(shù)法定機構(gòu)都屬于執(zhí)行機構(gòu)，是政府政策得以落實的重要手段。而咨詢委員會則更關(guān)涉政策的制定，這方面比較全面的介紹可參考黃湛利：《香港政府咨詢委員會制度》，香港：中華書局，2015年。

②參見羅永祥、陳志輝：《香港特別行政區(qū)施政框架》，香港：三聯(lián)書店，2002年，第236～246頁。

③參見黃湛利：《新公共管理與港澳公共行政》，香港：三聯(lián)書店，2015年。

④20世紀(jì)80年代正是中英就香港回歸的談判時期，因此港英政府大量設(shè)立法定機構(gòu)的政治考量不容忽視。不過，因無法獲得相關(guān)文件，因此只能從效果和出現(xiàn)的問題中，窺見其意圖。香港為數(shù)眾多的法定機構(gòu)都是回歸前13年過渡時期設(shè)立的，港英政府下放了許多重要的行政管理權(quán)力，使其獨立自主。另外還設(shè)立了不少監(jiān)管型的法定機構(gòu)，“形成一張對行政機構(gòu)的包圍網(wǎng)。這些組織在一定程度上擁有左右政府政策的能力”。詳見劉兆佳：《一國兩制在香港的實踐》，香港：商務(wù)印書館，2015年，第110頁；高繼標(biāo)：《是非成敗轉(zhuǎn)頭空》，香港：天馬文化有限公司，2002年，第102-106頁；張炳良：《港府設(shè)管理局的現(xiàn)實考慮與政治意義》，香港：《明報月刊》，1988年第2期，第37-41頁。

⑤參見特區(qū)政府民政事務(wù)局：《咨詢及法定組織的網(wǎng)頁》（截至2015年4月30日），http://www.hab.gov.hk/ file_manager/.../ASB_list_of_bodies.xls，最后訪問時間：2015年12月3日；以及民政事務(wù)局：《公營架構(gòu)內(nèi)的咨詢及法定組織——角色及職能檢討》咨詢文件，2003 年4月，http://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/panels/ ha/papers/ha0411cb2-1713c-1c.pdf，最后訪問時間：2015年12月10日。

⑥參見 《強制性公積金計劃條例》，第6、6R、6U和23條，http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2F EE3FA94825755E0033E532/488D936A9482575EF000E 32C9？OpenDocument&bt=0，最后訪問時間：2015年12 月10日。

⑦社會上對 “公營公司”存在誤解。這些機構(gòu)雖是營利的商業(yè)實體，但仍與私人機構(gòu)不同，因為它們不以贏利為目標(biāo)。例如，海洋公園的使命之一是寓教育于娛樂，是大眾康樂與教育并重的主題公園。除每年舉辦多項培訓(xùn)和溝通課程外，其管理和投資都受到政府對公營機構(gòu)運行的指引。海洋公園的游樂項目和公園面積都比香港迪斯尼樂園要多要大，但門票卻比迪斯尼樂園便宜。另一個例子是 “港鐵公司”，由之前的法定機構(gòu)地下鐵公司和九廣鐵路公司合并，于2007年合并上市。政府雖仍持有大量股份，但不能以公眾利益的角度完全控制該公司的運作，港鐵公司必須要照顧到其他股東的利益，因此其運作是以商業(yè)原則而非審慎商業(yè)原則為主，已不屬于公營機構(gòu)。

⑧典型的例子是，在吸引專業(yè)人才方面，法定機構(gòu)可提供與市場掛鉤的薪酬，而且非終身制，易于人才的流動，形成 “旋轉(zhuǎn)門”效應(yīng)。公務(wù)員隊伍雖人才濟濟，但受政府整體薪酬架構(gòu)的限制，高端專業(yè)人才儲備不足。目前，特區(qū)政府最高薪酬的特首，其薪水目前是每年400萬元港幣，而香港金融管理局、醫(yī)院管理局、機場管理局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會等機構(gòu)行政總裁的薪水都遠高于特首。

⑨參見http://www.censtatd.gov.hk/FileManager/EN/Conten t_1149/T09_05.xls，最后訪問時間：2015年12月10日。

⑩董事局成員的任期，依照相關(guān)法例規(guī)定執(zhí)行，但通常是兩年。按照“六個委員會”和 “六年任期”的規(guī)定，政府盡量避免委任在同一時間內(nèi)擔(dān)任超過6個法定機構(gòu)或咨詢委員會的成員。同時，委員在任何一個組織的任期也不應(yīng)超過6年。

?法定機構(gòu)的非官方成員大多數(shù)都是非全職和沒有報酬的，委員以個人身份、自愿性質(zhì)接受服務(wù)社會的責(zé)任。非官方成員倘有酬金，也多屬象征性的。

?部分法定機構(gòu)董事局成員必須有特定團體提名，再由政府委任，這是為了兼顧不同利益。例如，香港貿(mào)易發(fā)展局成員的4名非官守成員，由香港四大商會分別提名。香港旅游發(fā)展局成員就需要包括客運商、旅館運營商、持牌旅行社代理商、旅行經(jīng)營商、零售商、餐廳營運商等行業(yè)代表。

?例如，香港生產(chǎn)力促進局理事會委員中，就包括五名政府官員，即商務(wù)及經(jīng)濟發(fā)展局常任秘書長 （通訊及科技）、創(chuàng)新科技署署長、工業(yè)貿(mào)易署署長、政府經(jīng)濟顧問和勞工處副處長。

?例如，香港藝術(shù)發(fā)展局下設(shè)七個委員會，功能包括：審計、管理、覆查、策略、藝術(shù)支援、藝術(shù)推廣，以及香港藝術(shù)發(fā)展公益基金理事會。

?具體案例參見香港特區(qū)政府與職業(yè)訓(xùn)練局簽署的《行政安排備忘錄》（2000年5月），http://www.legco. gov.hk/yr99-00/chinese/panels/mp/papers/b2041c06.pdf，最后訪問時間：2015年12月10日。法定機構(gòu)更換行政總裁時，往往會與政府相關(guān)局簽署新的備忘錄。

?例如，特區(qū)政府與職業(yè)訓(xùn)練局簽署的 《行政安排備忘錄》，其第四條 “政府代表在理事會內(nèi)的角色”中指明：“根據(jù) 《職訓(xùn)局條例》的規(guī)定，行政長官可委任公職人員擔(dān)任職訓(xùn)局理事會成員。有關(guān)公職人員與其他理事會成員享有相同地位，但在理事會的審議過程中，并沒有任何否決權(quán)。他們的主要角色是以政府的角度參與會議、解釋政府政策和做法，以及就提交理事會研究的建議是否符合當(dāng)時政府政策和程序，向理事會提供意見。在履行以上職責(zé)時，如沒有出現(xiàn)任何利益沖突，他們必須與所有其他成員一樣，本著職訓(xùn)局的最佳利益行事。對于涉及偏離既定政府政策或?qū)φ畼?gòu)成重大財政影響的重要事宜，職訓(xùn)局承諾會在提交理事會討論后，征求政府正式批準(zhǔn)?！?/p>

?法定機構(gòu)的經(jīng)費來源多元，簡單地可分成兩類：一是經(jīng)費由公帑支付 （或者一次性注資，或者經(jīng)常性撥款），例如香港科技園、香港消費者委員會；二是按照審慎商業(yè)原則運作，部分經(jīng)費源于服務(wù)收費、交易收費、基金收益等，如機場管理局、香港貿(mào)易發(fā)展局。

?參見特區(qū)政府效率促進組：《受資助機構(gòu)企業(yè)管治指引》，2015年6月，第3頁。需要注意的事，這里的受資助企業(yè)包括了非政府部門的公共機構(gòu)和非政府機構(gòu)，不過后者占的資金比例不高。

?參見《強制性公積金計劃條例》，http://www. legislation.gov.hk/blis_ind.nsf/WebView？OpenAgent&vwpg =CurAllChinDoc*485*100*487#487，最后訪問時間：2015年12月10日。

?參見立法會秘書處：《規(guī)管選定香港法定機構(gòu)若干主要范疇的法律條文》，http://www.legco.gov.hk/yr07-08/ chinese/sec/library/0708in04-c.pdf；《香港藝術(shù)發(fā)展局條例》，第4條（a）-（h），第5條（1）（a）-（b），（2）（a）-（q），http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf. nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/CF189D6F AB76079E482575EF000B01CC？OpenDocument&bt=0，最后訪問時間：2015年12月10日。

?《機場管理局條例》，第5條至第7條，http://www. legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA948257 55E0033E532/E1DE7D3F80837D4F482575EF000DA17A ？OpenDocument&bt=0，最后訪問時間：2015年12月10日。

?參見周柏均：《中英港新戰(zhàn)線：機管局條例草案的交鋒點》，香港：《信報財經(jīng)月刊》，1994年1月號。

?即最多10名成員，由以下藝術(shù)范疇的團體提名：文學(xué)藝術(shù)、音樂、舞蹈、戲劇、視覺藝術(shù)、電影藝術(shù)、藝術(shù)行政、藝術(shù)教育、藝術(shù)評論及戲曲。無資格獲委任的包括：公務(wù)員敘用委員會主席，廉政公署的專員等等，詳見 《香港藝術(shù)發(fā)展局條例》第3.6條 （a）至（m）。

?例如，審計署曾不只一次批評平等機會委員會和香港旅游發(fā)展局濫用公帑、大灑金錢的奢侈作風(fēng)。政府據(jù)此完善了平等機會委員會內(nèi)部管理架構(gòu)，希望引入內(nèi)部的監(jiān)督和制衡。詳見香港立法會民政事務(wù)委員會：《檢討平等機會委員會的機構(gòu)管治情況》，2006年，http://www.legco.gov.hk/yr05-06/chinese/panels/ha/papers/ ha0113cb2-786-2c.pdf；以及香港審計署：《平等機會委員會》，2009年，http://www.aud.gov.hk/pdf_c/c52ch03. pdf，最后訪問時間：2015年12月10日。

?當(dāng)然，法定機構(gòu)的運作中也帶出一些不可忽視問題，例如削弱政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，致使政府政策缺乏完整性、碎片化等。不過，這些問題涉及到另一個需要深入探討的議題，即到底哪些政府職能適合下放給法定機構(gòu)來承擔(dān)，哪些權(quán)力不應(yīng)該下放。

?參見王紹光：《民主四講》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，第131頁。

?參見鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第372頁。

［責(zé)任編輯胡榮榮］

D676.58

A

1000-7687（2016）01-0083-10

孫文彬，團結(jié)香港基金高級專家、前香港特區(qū)政府中央政策組首席研究主任。