□文/李雨亭

（湖南師范大學(xué) 湖南·長(zhǎng)沙）

?

婁底市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展探究

□文/李雨亭

（湖南師范大學(xué) 湖南·長(zhǎng)沙）

［提要］ 本文從城鎮(zhèn)體系建設(shè)和空間布局調(diào)整、成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、農(nóng)村宅基地、行政管理創(chuàng)新和成本降低、改革創(chuàng)新等方面，建立婁底市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體制機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，從組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、政策支持、考核監(jiān)督等方面提出婁底市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作保障措施，希望為相關(guān)政府部門提供決策參考。

關(guān)鍵詞：婁底；新型城鎮(zhèn)化；保障措施；機(jī)制

收錄日期：2016年5月17日

一、研究區(qū)域概況

婁底位于湖南省中部，是湖南的幾何中心，正在成為我國(guó)南方新型鐵路樞紐。婁底市下轄1區(qū)、2市、2縣，共23個(gè)鄉(xiāng)58個(gè)鎮(zhèn)12個(gè)街道，土地面積8，117公里。2013年全市常住人口383.4萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口157.0萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率41.0%，尚低于湖南省平均水平。婁底地勢(shì)西高東低，呈階梯狀傾斜。自然資源豐富，種類繁多。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，近五年平均增長(zhǎng)12.6%，但工業(yè)以資源型為主。婁底屬于湖湘文化重要策源地，人文資源厚重豐富，婁底還是梅山文化的主要發(fā)源地。

婁底推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的限制性因素主要有：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯偏重，能源消耗量大，環(huán)境污染突出；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在農(nóng)業(yè)中占有較大比重；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)尚處于起步階段；（2）婁底綜合實(shí)力有限，財(cái)政投入面臨著很大壓力，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)欠賬較多；（3）婁底屬于山地丘陵區(qū)，平原、盆地面積較小，城鎮(zhèn)建設(shè)用地受到限制；（4）中心城區(qū)規(guī)模偏小，輻射帶動(dòng)能力較弱。

二、婁底市新型城鎮(zhèn)化背景

根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》編制，按照走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，是指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和湖南省加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀背景下，婁底市開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)具有重要意義：一是有利于落實(shí)“一帶一部”重要思想，更好地實(shí)施國(guó)家中部崛起、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；二是有利于推進(jìn)產(chǎn)城一體，推動(dòng)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，能充分發(fā)揮新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的示范帶動(dòng)作用；三是有利于加快體制機(jī)制創(chuàng)新，為破解新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作出示范，將更加有利于推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)在解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上取得率先突破。

三、婁底市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制

（一）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。依據(jù)政府、企業(yè)和個(gè)人在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中承擔(dān)的職責(zé)和享受的權(quán)益，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本由三方共同分擔(dān)。根據(jù)測(cè)算，2020年婁底市常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)55%，城鎮(zhèn)人口將達(dá)250萬(wàn)人，新增城鎮(zhèn)常住人口90萬(wàn)，其中勞動(dòng)力60萬(wàn)（占比70%左右）。加上目前仍有10萬(wàn)已在城鎮(zhèn)居住生活仍未市民化的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，2014～2020年需要解決10萬(wàn)存量與60萬(wàn)增量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化，所需投入由政府、用人單位（企業(yè)）、個(gè)人三方共同承擔(dān)。初步估計(jì)，總成本由政府承擔(dān)25%、企業(yè)承擔(dān)60%、個(gè)人承擔(dān)15%。

（二）建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。根據(jù)婁底市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求以及投資調(diào)控需要，靈活運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格等多種手段，引導(dǎo)社會(huì)投資，向城鎮(zhèn)化重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域傾斜，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各類建設(shè)性資金投向，集中財(cái)力確保重點(diǎn)建設(shè)，提高政府投資效益。合理引導(dǎo)貸款投向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)投資方向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。明確政府投資的主要范圍，以公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、婁底地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事業(yè)建設(shè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等領(lǐng)域?yàn)橥顿Y重點(diǎn)，合理劃分各相關(guān)部門投資事權(quán)，以提高政府投資質(zhì)量和效益。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，確立企業(yè)投資主體地位，積極放寬民間資本準(zhǔn)入領(lǐng)域，以充分發(fā)揮市場(chǎng)資金在婁底市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的支撐作用。依據(jù)婁底市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，調(diào)整各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的區(qū)域布局，增加機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、人員配置，提高對(duì)城鎮(zhèn)的金融資源配置力度，開(kāi)展差異化、特色化服務(wù)。

（三）改進(jìn)農(nóng)村宅基地制度。出臺(tái)《婁底市宅基地管理辦法》、《婁底市宅基地及集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》、《宅基地使用權(quán)申請(qǐng)登記流程》及農(nóng)房頒證等系列文件。制定宅基地有償使用條件、有償使用費(fèi)收取辦法、有償使用費(fèi)資金管理辦法以及其他有償使用具體實(shí)施措施。婁底市宅基地有償使用費(fèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民收取，按“取之于土，用之于土”，“取之于村，用之于村”的原則，85%留給村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于本村的公共設(shè)施建設(shè)，10%交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理分所，用于宅基地管理和業(yè)務(wù)費(fèi)用，5%作為稅費(fèi)繳納給所在縣（市）區(qū)。制定并出臺(tái)《婁底市農(nóng)村宅基地退出辦法（試行）》，對(duì)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償辦法、退出程序、退出申請(qǐng)條件和用途管制等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。制定農(nóng)村宅基地交易進(jìn)入條件、交易限制條件、交易用途管控、交易程序、交易保障等政策措施，允許婁底市符合規(guī)劃的農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)、交易，增加農(nóng)民融資手段，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房能力，助推婁底市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（四）建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低機(jī)制。積極構(gòu)建“電子政府”，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境改善工作環(huán)境，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。合理劃分市、縣政府之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)和財(cái)政資源配置，將直接參與經(jīng)濟(jì)管理為主轉(zhuǎn)為以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主，增強(qiáng)基層公共服務(wù)提供水平。針對(duì)婁底經(jīng)開(kāi)區(qū)、三一漣源工業(yè)園、向紅工業(yè)園、冷水江工業(yè)園、雙峰縣科技工業(yè)園等工業(yè)園區(qū)，積極推行“園政合一”，以“一套人馬，兩塊牌子”為運(yùn)行方式，要求園區(qū)機(jī)構(gòu)與原有行政機(jī)構(gòu)合并。推行科學(xué)化、精細(xì)化管理手段，著力改革財(cái)政支出管理辦法，力求將行政經(jīng)費(fèi)降低20%～25%。通過(guò)行政權(quán)限下放、審批環(huán)節(jié)減少、審批時(shí)間壓縮、審批流程優(yōu)化、審批收費(fèi)規(guī)范等途徑，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擬將全域行政審批事項(xiàng)要精簡(jiǎn)50%，行政審批時(shí)限縮短50%。

（五）綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。進(jìn)一步加強(qiáng)城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)，完善城市公共服務(wù)提供機(jī)制、城市社會(huì)治理體系、城市生態(tài)文明制度建設(shè)。建立企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，支持先進(jìn)裝備制造、新材料、新能源、電動(dòng)汽車、生物等婁底市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的大中型企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立高層次技術(shù)中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室及產(chǎn)學(xué)研中試基地等技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)。堅(jiān)持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，提質(zhì)升級(jí)基層就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，有效防止和消除就業(yè)歧視，促進(jìn)公平就業(yè)。加強(qiáng)和完善黨政主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，切實(shí)解決群眾合法合理訴求。以《婁底市全面推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)實(shí)施方案》為指導(dǎo)，加快出臺(tái)婁底市主體功能區(qū)劃方案，爭(zhēng)取率先開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)試點(diǎn)和空間規(guī)劃改革試點(diǎn)工作。

四、婁底市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各部門齊抓共管的推進(jìn)機(jī)制。婁底市成立專門的新型城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的組織實(shí)施、檢查指導(dǎo)、跟蹤督辦、驗(yàn)收考核，落實(shí)新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)工作目標(biāo)責(zé)任。各級(jí)各部門要高度重視，把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作擺上重要議事日程。

（二）強(qiáng)化資金保障。強(qiáng)化資金保障，確保資金需求。積極籌備項(xiàng)目和向上申報(bào)項(xiàng)目，全方位、多層面向上爭(zhēng)取資金，努力爭(zhēng)取獲得國(guó)家和湖南省重點(diǎn)項(xiàng)目資金支持，拓寬新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道。建立婁底市國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)專項(xiàng)資金，由湖南省、婁底市、各縣級(jí)單位財(cái)政協(xié)調(diào)，向國(guó)家爭(zhēng)取資金，支持婁底市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作。強(qiáng)化資金管理，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目資金審核工作，確保有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的使用效益。堅(jiān)持分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)婁底新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金統(tǒng)籌使用。

（三）加強(qiáng)政策支持。充分對(duì)接《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》以及湖南省相關(guān)新型城鎮(zhèn)化政策，修訂和完善婁底市相關(guān)地方性法規(guī)，特別是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、人地掛鉤政策、“撤縣改市”等行政制度探索等方面給予法律制度的配套，支持和保障婁底市新型城鎮(zhèn)化相關(guān)工作的順利推進(jìn)與發(fā)展，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力度。

（四）加強(qiáng)考核監(jiān)督。加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層自治組織和社會(huì)組織建設(shè)，建立完善應(yīng)急管理體制及協(xié)調(diào)社會(huì)利益、化解社會(huì)矛盾的有效機(jī)制，形成政府主導(dǎo)管理、社會(huì)協(xié)同管理、公眾參與監(jiān)督的社會(huì)管理格局和監(jiān)督體系。將國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作考核列為年度績(jī)效考核的重要內(nèi)容。建立激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)行，實(shí)行“一票否決制”。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］楊儀青.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和模式及中國(guó)的路徑選擇［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013.4.

［2］沈清基.論基于生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2013.1.

［3］中國(guó)金融40人論壇課題組，周誠(chéng)君.加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：對(duì)若干重大體制改革問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和政策建議［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013.7.

［4］楚愛(ài)麗.加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的若干思考［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011.8.

［5］牛曉春，社忠潮，李同羿.基于新型城鎮(zhèn)化視角的區(qū)域城鎮(zhèn)化水平評(píng)價(jià)——以陜西省10個(gè)省轄市為例［J］.干旱區(qū)地理，2013.2.

中圖分類號(hào)：F290

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A