代　凱

(中共廣東省委黨?！⌒姓W(xué)教研部，廣東　廣州　510053)

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政府對公民參與的行為選擇研究述評

代凱

(中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州510053)

公民參與日益成為我國政府決策和公共政策制定的新特征，但政府對于公民參與決策的制定也存在復(fù)雜的行為選擇過程。就目前的文獻(xiàn)而言，其關(guān)于政府對于公民參與行為選擇的研究主要可歸結(jié)為兩種類型，即政府主動發(fā)起型與政府被動反應(yīng)型。政府之所以對公民參與表現(xiàn)出不同的行為類型，主要是受社會背景、組織環(huán)境和官員特性三個層面因素的影響。進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于政府對公民參與行為的研究，需系統(tǒng)觀察政府組織的內(nèi)部運(yùn)作、解釋政府行為背后的因果機(jī)制并構(gòu)建一個系統(tǒng)的理論模型或分析框架。

公民參與；政府行為；決策制定

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。改革開放近40年來，在政府與公民的雙向推動下，公民參與日益成為我國公共事務(wù)治理的新特征，一系列公民參與制度和實(shí)踐得以創(chuàng)造和發(fā)展。值得注意的是，政府對公民參與存在復(fù)雜的行為選擇：在某些情況下會主動開展公民參與，在另一些情況下卻對公民參與采取被動接受態(tài)度；在某些情況下廣泛開展公民參與，在另一些情況下卻試圖限制公民參與可能造成的影響。那么，政府對公民參與為什么會呈現(xiàn)出不同的行為選擇？哪些因素影響了政府的行為選擇？對上述問題的探討是公民參與領(lǐng)域研究所必須回答的基本問題，也是理解當(dāng)代中國紛繁復(fù)雜的公民參與實(shí)踐的關(guān)鍵。

研究公民參與的文獻(xiàn)浩瀚如煙。在規(guī)范研究方面，圍繞公民參與的優(yōu)缺點(diǎn)與公民參與政府決策是否必要等問題，形成了“倡導(dǎo)論”、“懷疑論”和“平衡論”三種不同的理論取向；在實(shí)證研究層面，大量研究聚焦于描述公民參與的過程，分析參與過程中公民與官員的認(rèn)知、行為和策略，評估公民參與的效果，探討改善公民參與的程序和機(jī)制，謀求有序的公民參與等。[1][2]遺憾的是，理論界關(guān)于政府對公民參與行為選擇的研究存在較為明顯的不足：一是很多研究著眼于分析公民一方的參與行為和行動策略，忽略了對政府一方的研究；二是一些研究局限于對某一政府行為策略進(jìn)行探討，未能提供一個解釋不同政府行為的理論模型。本文的研究目的在于通過梳理政府對公民參與行為選擇的相關(guān)實(shí)證研究文獻(xiàn)，分析政府對公民參與的行為選擇的表現(xiàn)，探討政府不同行為選擇背后的因果機(jī)制，為進(jìn)一步開展政府對公民參與的行為選擇研究提供理論基礎(chǔ)。

二、政府對公民參與的行為選擇表現(xiàn)

現(xiàn)實(shí)世界中，政府對公民參與的行為具體表現(xiàn)為是否選擇、何時選擇以及選擇何種公民參與，即在公共決策中有無公民參與、公民參與是在決策制定之前還是決策制定之后以及具體采取怎樣的公民參與機(jī)制?；诠駞⑴c發(fā)起者的不同，本文將政府對公民參與的行為選擇劃分為兩類：政府主動發(fā)起型與政府被動反應(yīng)型。

第一，政府主動發(fā)起型。楊和卡拉漢用“公民參與行動”(citizen involvement efforts)這一概念表示“由政府主動發(fā)起的、鼓勵公民參與行政決策和管理程序的行為”[3]。已有研究提供了很多政府主動發(fā)起的公民參與案例，這些案例涉及政府管理和決策的不同領(lǐng)域，參與方式也豐富多樣。例如，有學(xué)者研究了美國密蘇里州、印第安納州和俄亥俄州三個州政府發(fā)起的公民參與州能源政策制定的案例指出，雖然這三個州在能源政策制定上都引入了公民參與，但不同地區(qū)政府對公民參與的行為選擇各不相同，公民參與在參與程序、參與方式、參與時機(jī)、參與效果等方面差異顯著。[4]就國內(nèi)情況而言，頗具影響的案例當(dāng)屬浙江溫嶺的參與式預(yù)算試驗(yàn)。這一由當(dāng)?shù)卣l(fā)起的公民參與活動吸引了眾多學(xué)者和媒體的關(guān)注，經(jīng)歷了從對話型民主懇談的初始形態(tài)到?jīng)Q策型民主懇談的深化形態(tài)、再到參與式預(yù)算的發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變。[5]

分析政府主動發(fā)起的公民參與行為，需要辨明公民參與對政府決策的實(shí)際影響力。楊和卡拉漢進(jìn)一步將公民參與行動區(qū)分為兩個維度，即采用參與機(jī)制與決策制定中采用公民參與。[3]很多情況下政府的確引入了公民參與，但公民輸入的結(jié)果并未真正運(yùn)用和影響到最終的決策制定，或者不能有效約束政府和官員的行為。這樣，公民參與就可能淪為一種“走過場”。例如，在當(dāng)前我國多地城市政府開展的公民參與績效評估活動中，“公民僅參與了績效評估全過程的某些環(huán)節(jié)……公民參與績效評估諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限……公民滿意度表達(dá)對部門的影響力有限”[6]。在一些學(xué)者對美國城市政府的大規(guī)模綜合性調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府雖然使用了多種公民參與機(jī)制，但公民并未參與到政府管理的關(guān)鍵領(lǐng)域或決策制定環(huán)節(jié)，公民參與的作用比較有限。[7][8]

第二，政府被動反應(yīng)型。盡管政府發(fā)起了一些公民參與活動，但更多情況下公民參與決策制定并非政府決策的常態(tài)。所謂被動反應(yīng)型公民參與，是指政府由于相關(guān)利益群體的集體行動，被迫允許上述群體參與決策制定的行為。從形式上看，政府的這一行為體現(xiàn)為決策制定中公民參與經(jīng)歷了從無到有的轉(zhuǎn)變。已有研究指出，雖然大多數(shù)官員認(rèn)可公民參與的價值，但卻由于各種擔(dān)心、顧慮和理由傾向于限制公民參與而采取由政府自主決策甚至封閉決策的方式來制定政策。[9]這種決策方式造成的可能影響是，在決策可能產(chǎn)生負(fù)外部性或成本—收益不均衡的情況下，受損的利益群體會采取各種行動維護(hù)自身權(quán)益。[10]利益相關(guān)者的集體行動使得政府被迫允許公民參與行為的發(fā)生成為可能。當(dāng)然，并非任何情況下政府的被動反應(yīng)行為都會發(fā)生，畢竟政府決策還要受到?jīng)Q策質(zhì)量(技術(shù)、規(guī)章和預(yù)算等)的要求和約束。[11]

被動反應(yīng)型公民參與表現(xiàn)為政府“被動民主化”的過程，這種現(xiàn)象在近年來我國發(fā)生的許多鄰避沖突事件中屢屢出現(xiàn)。以番禺垃圾焚燒廠事件為例。從發(fā)展階段來看，番禺事件大致經(jīng)歷了從政府宣建、業(yè)主反對和媒體報(bào)道，到政府召開媒體通報(bào)會、業(yè)主上訪和“散步”，再到政府讓市民參與垃圾焚燒項(xiàng)目的選址論證和環(huán)評、垃圾焚燒廠項(xiàng)目停止的過程。[12]從這類事件中我們發(fā)現(xiàn)，在被動反應(yīng)情形下，政府對公民參與的行為呈現(xiàn)出漸進(jìn)變化的趨勢：“在某一公共議題中，公眾參與通常呈現(xiàn)為從無到有、從低到高的變化過程，即政府在政策制定開始時并沒有讓公眾參與或只是很低層次的參與，但隨著政策執(zhí)行的受阻與公眾要求參與政策制定的呼聲高漲，政府開始調(diào)整政策并允許公眾參與或更高層次的參與”[13]。

主動發(fā)起與被動反應(yīng)向我們展現(xiàn)了政府對公民參與的兩種截然不同的行為。不可否認(rèn)的是，政府主動發(fā)起的公民參與正逐漸增多；同樣不可忽視的是，在一些地方，限制和操縱公民參與的政府行為依然存在，這種行為尤其在涉及政府重大工程的事項(xiàng)中較為常見。

三、政府對公民參與不同行為選擇的原因

政府對公民參與表現(xiàn)出不同的行為選擇，究竟是由哪些因素造成的？這些行為發(fā)生的原因是什么？已有研究中，學(xué)者們總結(jié)了各種影響政府對公民參與行為選擇的因素。從研究方法上來看，案例研究主要關(guān)注從多個維度分析政府行為的發(fā)生機(jī)制，定量研究主要聚焦官員個體，探討其對公民參與的認(rèn)知傾向。我們分別從社會背景、組織環(huán)境和官員特性三個層面梳理相關(guān)文獻(xiàn)。

(一)社會背景。

社會背景視角主要從宏觀維度研究政府對公民參與行為選擇的影響因素，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷和政府執(zhí)政理念的變化。一方面，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷為公民參與的發(fā)生提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)；另一方面，政府執(zhí)政理念變化為公民參與的發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)和行動基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會的復(fù)雜性使得政府對決策信息、結(jié)果等難以搜尋和預(yù)測，傳統(tǒng)官僚主導(dǎo)的決策制定模式遇到了障礙。如何適應(yīng)現(xiàn)代社會的公共決策？這引發(fā)了一種公共管理民主化和政策科學(xué)民主化的思潮。這一思潮主張?jiān)黾诱芾砗驼咧贫ㄖ械墓駞⑴c，強(qiáng)調(diào)政府與公民通過審議實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的合作治理。[14]在當(dāng)代中國，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時，社會問題和社會矛盾變得日漸凸顯，單純的經(jīng)濟(jì)績效合法性再也不能滿足社會的多元需求，這使黨和各級政府開始主動尋求新的執(zhí)政合法性。正是源于黨和政府的這種高度自覺，和諧社會、服務(wù)型政府、社會治理創(chuàng)新等的執(zhí)政理念得以相繼提出，進(jìn)而使公民參與越發(fā)凸顯了其重要性。[15]

(二)組織環(huán)境。

組織環(huán)境視角主要從中觀維度研究政府對公民參與行為選擇的影響因素，關(guān)注政府機(jī)構(gòu)外部環(huán)境和科層組織內(nèi)部環(huán)境。外部環(huán)境影響政府對公民參與行為的因素主要包括：(1)利益相關(guān)者及其行動。很多研究指出，受政府決策直接影響的利益相關(guān)者采取的行動和施加的壓力是政府引入公民參與的重要原因。[7]這一結(jié)論在近年來我國發(fā)生的許多鄰避沖突事件中得到了很大程度的證實(shí)。值得注意的是，利益相關(guān)者有著不同的群體分布，不同群體對政府行為的影響力差異顯著。有學(xué)者指出，與那些被政府或官員認(rèn)為不需要直接負(fù)責(zé)或?qū)ζ湄?zé)任較輕的利益群體相比，需要直接負(fù)責(zé)或?qū)ζ湄?zé)任較重的利益群體更容易影響政府的行為。[16]而來自上級部門或領(lǐng)導(dǎo)的支持也會給政府行為產(chǎn)生積極作用，例如溫嶺參與式預(yù)算的推廣就是一個典型。[17][18](2)媒體與社會輿論?，F(xiàn)代傳媒發(fā)展為決策制定者、專家學(xué)者、新聞從業(yè)者和社會公眾提供了一個多元利益表達(dá)的平臺，在政策協(xié)商中發(fā)揮了重要的作用。[19]在中國制度化參與渠道不足的情況下，很多研究指出，利益受損的公眾借用傳媒的力量，形成本利益群體的支持結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，促成局部事件的公共化、議題化；最終使得政府重新審視原有決策，開放公民參與渠道，吸納利益群體參與決策。[20][21]可見，在集體行動與社會輿論的作用下，政府對公民參與行為的選擇明顯受外部環(huán)境因素影響。

內(nèi)部環(huán)境影響政府對公民參與行為的因素主要包括：(1)機(jī)構(gòu)規(guī)則設(shè)置。政府機(jī)構(gòu)是典型的科層組織，通常而言，政府行為受到法律法規(guī)的約束，規(guī)則引導(dǎo)行為，缺乏制度授權(quán)就很難開展相應(yīng)的活動。研究指出，某一政府或部門之所以開展或不開展公民參與活動，機(jī)構(gòu)規(guī)則設(shè)置是重要原因。例如，孔茨發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦官員比州官員在森林資源管理中更多地鼓勵公民參與并且將公民參與引向最終決策，造成這一現(xiàn)象的原因在于不同層級政府在組織規(guī)則、機(jī)構(gòu)使命與人事制度安排上存在顯著差異。[22]另有研究發(fā)現(xiàn)，缺乏組織授權(quán)使得官員沒有能力對公民進(jìn)行回應(yīng)，相應(yīng)組織規(guī)則的缺失造成官員很難在決策制定過程中采納公民參與。[23](2)組織問題情境與任務(wù)要求。政府面臨的問題情境是觸發(fā)公民參與的催化劑，公民參與是解決問題的可能性出路。例如，在溫嶺案例中，許多學(xué)者指出，財(cái)政危機(jī)是促使鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人接受以民主懇談實(shí)施參與式預(yù)算的主要原因。[24][25]又如，在北京市酒仙橋投票拆遷案例中，當(dāng)?shù)卣牍駞⑴c、發(fā)起拆遷投票表決，很大部分原因在于上級政府布置了限時拆遷的任務(wù)，政府在保持社會穩(wěn)定的前提下為完成這一任務(wù)不得不采用投票的形式。[26]以上研究結(jié)論進(jìn)一步說明，上級政府的命令要求或績效考核任務(wù)是很多政府或職能部門發(fā)起公民參與的直接原因。

(三)官員特性。

任何政府行為最終都是由官員落實(shí)和實(shí)施的。官員特性視角主要從微觀維度研究政府對公民參與行為選擇的影響因素，關(guān)注官員個體的心理品格和認(rèn)知傾向。官員特性可以分為兩個層面：(1)官員心理品格。心理品格主要是從官員個人的性格、個性、氣質(zhì)等方面研究其對公民參與行為的影響。調(diào)查結(jié)果顯示，官員的責(zé)任意識與服務(wù)質(zhì)量意識越高，越會積極推動公民參與決策制定。[7]庫爾西等人發(fā)現(xiàn)，官員的公共服務(wù)動機(jī)越高，其對待公民參與的態(tài)度越好，并越有可能在決策制定過程中實(shí)施公民參與。[27]除上述定量研究外，在溫嶺新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算案例中，很多研究指出，地方政府或職能部門領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)、膽識和魄力是決定參與式預(yù)算開展與否的關(guān)鍵。而參與式預(yù)算之所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門發(fā)展不平衡，“這些都與領(lǐng)導(dǎo)個人的特質(zhì)相關(guān)，民主精神強(qiáng)、有政治抱負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)一般都主張深化改革，而保守的官員則消極對待，以種種理由延遲深入”[28]?？梢?，官員的個性、品格因素對公民參與實(shí)施和發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。(2)官員認(rèn)知傾向。認(rèn)知傾向主要是從官員對公民、工作和其他環(huán)境因素的認(rèn)識、感知、判斷等方面研究其對公民參與行為的影響。以楊開峰等為代表的一些學(xué)者在這個問題上開展了一系列的定量研究工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，官員越信任公民，越會開展公民參與活動，盡管官員一般對公民持中立(既非信任也非不信任)態(tài)度。[29]在隨后的研究中，楊開峰進(jìn)一步拓展了官員信任公民的概念，將之分為信任公民、信任參與制度和信任傾向三個維度，發(fā)現(xiàn)官員信任參與制度是影響其允許或鼓勵公民參與決策制定的最重要因素，這一變量同時也是官員信任公民與官員允許公民參與決策制定的中介變量。[30]在此之后，楊開峰等人綜合考慮了各種可能影響官員允許公民參與決策制定行為發(fā)生的因素，提出一個行政回應(yīng)分析框架，指出政府允許公民參與是官員對顯著利益相關(guān)者壓力、公民參與的規(guī)范價值和行政現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)；其中，官員越認(rèn)可公民參與的價值，越有可能發(fā)起或開展公民參與活動。[3]總之，官員的認(rèn)知傾向與政府對公民參與的行為有較為顯著的相關(guān)關(guān)系。

四、已有研究評估

從前文對已有相關(guān)文獻(xiàn)的梳理中可以看出，學(xué)者們描繪了形式各異的政府對公民參與行為表現(xiàn)，并從多個角度分析了政府行為選擇的影響因素。這些工作為接下來的研究提供了很多富有理論價值和借鑒意義的發(fā)現(xiàn)或結(jié)論。令人遺憾的是，從整個公民參與領(lǐng)域的研究來看，分析政府對公民參與行為選擇的文獻(xiàn)依然是較為缺失的，只有為數(shù)不多的學(xué)者較為系統(tǒng)地關(guān)注這一問題。就現(xiàn)有的相關(guān)研究來說，我們認(rèn)為，在以下幾個方面仍有進(jìn)一步提升的空間：

首先，很多研究解釋了政府對公民參與行為的具體原因，但沒有進(jìn)一步挖掘原因背后蘊(yùn)含的因果機(jī)制，也沒有提出可供檢驗(yàn)的概念或命題。以溫嶺參與式預(yù)算試驗(yàn)為例，國內(nèi)學(xué)者有關(guān)這一案例的研究不勝枚舉，也提出了許多參與式預(yù)算之所以發(fā)生和拓展的原因解釋，諸如地方領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新、財(cái)政壓力迫使和上級部門支持等。應(yīng)該說，這些可能的影響因素都是非常具體的。那么，原因的背后究竟蘊(yùn)含著怎樣的因果機(jī)制？學(xué)者們并沒有進(jìn)一步予以探討。不僅如此，很多研究還只是停留在案例描述的層面，沒有超越案例提出一些可供檢驗(yàn)的概念或命題。由此觀之，現(xiàn)有研究在理論貢獻(xiàn)層面尚有一定的差距，沒有很好地推進(jìn)這一領(lǐng)域的知識累積。

其次，一些研究檢驗(yàn)了影響官員行為的相關(guān)變量，但在研究政府組織內(nèi)部運(yùn)作過程方面存在明顯的空白，缺乏政府行為分析的微觀基礎(chǔ)。例如，以楊開峰為代表的學(xué)者基于對行政官員的問卷調(diào)查，檢驗(yàn)了很多影響政府對公民參與行為選擇的變量，這些變量為我們很好地呈現(xiàn)了官員行為與相關(guān)變量之間的相關(guān)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，這些研究是非常富有理論價值的。問題在于，定量研究有其優(yōu)勢，但也存在一些不足，這種不足在很大程度上表現(xiàn)為缺乏一種對政府組織內(nèi)部運(yùn)作與官員行為真實(shí)表現(xiàn)的系統(tǒng)的微觀考察。當(dāng)然，從研究的可行性上來說，研究政府微觀運(yùn)作有一定的局限性，這也正是需要努力的方向。

最后，很多研究給出了某種政府對公民參與行為選擇的解釋，但缺少一個分析政府不同行為的理論模型或框架。就像弗蘭克林和艾伯頓評估參與式預(yù)算領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀時所指出的那樣，關(guān)于政府對公民參與行為的研究，“如同‘盲人摸象’一樣，現(xiàn)有文獻(xiàn)指出了很多變量，但并沒有將其整合在一起為我們提供一個完整的畫面”[31]68。很多研究也指出，政府行為是在上述多種因素作用下的結(jié)果，然而很少有研究將這些變量整合起來形成一個統(tǒng)一性的分析框架。慶幸的是，已經(jīng)有研究發(fā)現(xiàn)了上述問題，并開始了嘗試性的探索。例如，楊開峰等提出的行政回應(yīng)分析框架，指出政府是否允許公民參與是官員對顯著利益相關(guān)者壓力、公民參與的規(guī)范價值和行政現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)。[3]再如，郭小聰?shù)忍岢隽艘粋€輪流出價博弈分析框架，認(rèn)為政府對公民參與的策略選擇是政府根據(jù)公眾討價還價能力與政府討價還價成本進(jìn)行理性計(jì)算的結(jié)果。[13]但是，這些研究畢竟是少數(shù)，我們?nèi)匀蝗狈σ粋€分析政府對公民參與不同行為選擇的解釋工具和理論模型。

有關(guān)政府對公民參與行為選擇問題的研究，楊開峰是這一領(lǐng)域的代表性人物?；趯π姓賳T的問卷調(diào)查，采用描述統(tǒng)計(jì)和推斷統(tǒng)計(jì)方法，楊開峰等人檢驗(yàn)了很多影響政府對公民參與行為選擇的變量。上述研究是具有創(chuàng)造性的，這些定量研究為我們很好地呈現(xiàn)了官員行為與相關(guān)變量之間的相關(guān)關(guān)系。然而，正如作者所指出的那樣，定量研究有其限制所在，“未來公民參與研究將會從整合規(guī)范研究、定性研究和定量研究中受益”[32]889。我們認(rèn)為，研究政府對公民參與的行為選擇問題，在研究方法層面需要整合定性研究與定量研究的優(yōu)勢，在理論分析層面要將此問題放在政府行為分析這一大的理論框架內(nèi)進(jìn)行。具體而言，就是要：(1)系統(tǒng)觀察政府組織的內(nèi)部運(yùn)作；(2)解釋政府行為背后的因果機(jī)制；(3)構(gòu)建一個系統(tǒng)的理論模型或分析框架。研究者需要在田野調(diào)查基礎(chǔ)上，打開政府對公民參與不同行為選擇背后的“黑箱”，提供一個有力的解釋政府不同行為的理論工具，推進(jìn)這一研究領(lǐng)域的知識積累。

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責(zé)任編輯：王升平

2016—02—14

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《公民參與和中國民主行政模式的建構(gòu)》(編號：12JJD840004)。

代凱(1988—)，男，山東兗州人，中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)行政學(xué)教研部副教授、博士，主要研究方向?yàn)楣残姓碚撆c實(shí)踐。

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1008—4533(2016)05—0030—06

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.005