高文玉

阜新市彰武縣財政局

淺析縣鄉(xiāng)級政府債務(wù)與基層財政體制改革問題

高文玉

阜新市彰武縣財政局

政府債務(wù)問題是我國縣鄉(xiāng)級政府的一大嚴峻考驗。在基層政府的運作過程中，如何有效防范和化解債務(wù)風險，是每個基層政府都必須要面對的問題。而解決這一問題的關(guān)鍵所在即使不斷完善基層政府財權(quán)，改革基層財政體制。

地方政府；債務(wù)風險；財政；改革

地方政府債務(wù)是指通過相關(guān)協(xié)議和合同，地方政府達成與其他組織或個人的約定所承擔的債務(wù)，并作為最終債務(wù)人，履行債務(wù)。依照相關(guān)預(yù)算法規(guī)定，我國地方政府發(fā)行地方債券時受到較嚴格的限制，并且不能隨意發(fā)行債券。

然而發(fā)行債券不是地方政府債務(wù)的主要方式，地方政府主要通過組建各類融資平臺公司向銀行等金融機構(gòu)舉債，在地方政府財政面臨危機的情況之下通過舉債來維持政府的運行已成為不少地方政府的必然選擇。在這種情況之下，縣鄉(xiāng)級政府則面臨著嚴峻的政府債務(wù)問題。提高基層政府工作效率，有效地防范和化解地方政府債務(wù)風險，成為基層政府在運行過程中面臨的一個重要問題。

一、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的現(xiàn)狀

如果僅僅從縣鄉(xiāng)級政府的債務(wù)規(guī)模來判斷其是否存在債務(wù)風險或債務(wù)危機，在實踐層面有很多困難。其主要原因在于地方政府的債務(wù)信息通常難以在第一時間通過準確和合法的途徑獲得全部內(nèi)容。另一方面，從現(xiàn)階段能掌握的信息來看也很難獲得一個地區(qū)在一定時間內(nèi)政府的債務(wù)總額。具體分析來看，首先，地方政府在政府部門內(nèi)部審計方面還存在一定的缺陷或漏洞，也就是說，地方政府還沒有提供充分的關(guān)于部門債務(wù)的信息，在統(tǒng)計或計量過程中還有一定的疏漏。其次，縣鄉(xiāng)級政府債務(wù)如果從其根本屬性上來看，其中有相當一部分屬于并不受法律保護的隱性債務(wù)，這些債務(wù)在計量的過程中難以進行劃歸。

根據(jù)國家統(tǒng)計局門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，從2009年到2014年的五年間，我國地方財政國債還本付息支出始終保持高位走勢，在五年間持續(xù)走高。截止到2014年底，我國地方財政國債還本付息支出累計達到1000億元的規(guī)模。由此可見，地方政府對待舉借債務(wù)和償還債務(wù)的總體態(tài)度還是比較積極的，地方政府搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮近年來有增無減，而財政規(guī)?？刂频妮^為嚴格。在這種情況下，地方政府通過舉債來進行資源籌措也是破解財政困難的一個途徑。

二、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的成因分析

（一）對政府職能認識不清，職能出現(xiàn)錯位

應(yīng)該說從現(xiàn)階段我國政府的層級劃分來看，似乎并沒有一個統(tǒng)一的、權(quán)責相符的政府布局。換言之，不同層級政府之間在職能上往往容易出現(xiàn)交叉，對本級政府的職能認知不清。在這種情況之下縣鄉(xiāng)政府就容易陷入一個行使職能的尷尬境地，進而導致政府在某些事務(wù)上的不作為。從我國現(xiàn)階段地方政府職能劃分的總體情況來看，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、公共文化服務(wù)建設(shè)、行政管理、環(huán)境保護等方面，需要省級政府和地市級政府負責，而縣級和鄉(xiāng)級政府一般沒有足夠的財力保障進行這方面的投資和供給。從九十年代開始，我國中央政府和地方政府正式開始實行分稅制改革，中央和地方財政分灶吃飯。然而，即使到今天，不同政府層級之間的權(quán)責劃分并不清晰，從總體上影響了我國政府管理體制改革，也使地方政府的債務(wù)風險不斷增加。

（二）縣鄉(xiāng)基層政府財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠

財政轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)階段彰顯我國社會主義優(yōu)越性，體現(xiàn)中央政府科學決策的一項財政制度。我國財政轉(zhuǎn)移支付的主要目的就是為了盡可能地彌補地方政府在財政收入上的不足，滿足地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生等方面的支出。需要指出的是，現(xiàn)階段我國還有不少基層政府由于財力不足，難以實現(xiàn)政府職能的發(fā)揮，在推廣民生工程等方面還存在著較大的困難。在這種情況之下，財政轉(zhuǎn)移支付就能夠有效地提供支持，讓地方政府渡過難關(guān)。但是基層政府的壓力卻在不斷增加。有的基層政府雖然在職能上進行了縮減，然而人員并沒有同時進行縮編，維持原有的編制仍然需要較大的投入。

（三）落后的預(yù)算管理束縛機制

地方政府財政管理體制的落后是近年來我國基層政府和財政管理改革中的一個難點問題。需要指出的是，地方政府預(yù)算管理近年來并沒有完全體現(xiàn)出一定的自主性，相反，預(yù)算管理相對更加嚴格，對列支項目的匹配度監(jiān)管更加嚴格。這一方面雖然能夠加強資源管理，發(fā)揮財政的作用，但也在一定程度上限制了基層政府的作為，難以真正地讓資源更加有效地發(fā)揮作用。在另一方面，政府預(yù)算過程中也有相當一部分用在了一些不必要的面子工程上，這些投資都在一定程度上加重了基層政府的財政負擔，債務(wù)風險不斷加大。

三、化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的對策

（一）完善基層政府財權(quán)，增強自主權(quán)

在我國不少地方政府近年來都開始探索鄉(xiāng)財縣管的體制，在此體制基礎(chǔ)之上我們也可以采取其他一些措施來增強縣、鄉(xiāng)級財政的自主權(quán)。在一些資源分布比較豐富的地區(qū)，縣鄉(xiāng)級財政應(yīng)該充分考慮到地方發(fā)展的長遠性，考慮到子孫后代的發(fā)展，做到資源的開發(fā)和資源的保護有機結(jié)合起來。

（二）明確不同層級的政府職責，充分行使職權(quán)

正如前文指出，不少地區(qū)對于政府本身所管轄范圍內(nèi)的財政資源投入范圍并不清晰，這也在一定程度上導致了財政效率的低下。在分稅制改革沿著事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的軌跡推進過程中，由于政府層級過多、職能轉(zhuǎn)變滯后，以及部門利益等因素的影響，造成各級政府職責模糊和交叉、事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào)的狀況，導致了公共產(chǎn)品嚴重供給不足和質(zhì)量不高。從我國分稅制改革實踐來看，全國省以下政府間都普遍存在著支出責任劃分模糊的問題，減少政府財政級次有利于明晰公共產(chǎn)品的利益邊界，界定各級政府財權(quán)和支出責任。

（三）規(guī)范縣鄉(xiāng)財政支出管理

現(xiàn)階段不少地區(qū)的財政規(guī)模都比較大，特別是隨著民營企業(yè)的異軍突起和資源密集型企業(yè)的快速發(fā)展，縣鄉(xiāng)財政的收入規(guī)模不斷增加，為地方經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)的建設(shè)作出了重大的貢獻。但相對應(yīng)的是縣鄉(xiāng)財政支出規(guī)模也越來越龐大，而且隨著財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下壓，縣鄉(xiāng)財政剛性支出只增不減。隨著支出規(guī)模的不斷增大，支出隨意、管理不規(guī)范等問題也越來越暴露，所以從源頭上規(guī)范縣鄉(xiāng)財政支出管理也是化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的一個重要方面。

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