何哲（國家行政學院　公共管理教研部，北京　100089）

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中國公共管理體系的核心邏輯及與其他體系的對話

何哲
（國家行政學院公共管理教研部，北京100089）

【摘要】在中國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的同時，迫切需要對支撐社會經(jīng)濟發(fā)展的內在公共管理理論邏輯有所總結和歸納，才能夠一方面對已經(jīng)取得的社會經(jīng)濟進步進行有效解釋；另一方面也才能夠更好地發(fā)展和完善這一體系，并與世界其他公共管理體系進行對話，獲取承認、尊重并貢獻于整個人類社會。其中，最重要和基礎的工作就是對支配整個社會運作的公共管理體系進行理論上的歸納和總結。本文對中國公共管理體系的基本運作邏輯進行探索，并以此提出中國公共管理體系與其他公共管理體系對話的原則與策略。

【關鍵詞】公共管理研究；公共管理體系；運作邏輯；公共管理理論與話語體系；對話

毋庸置疑的是，當前中國在經(jīng)濟社會建設方面都取得了顯著的成就。作為整個國家社會體系運行支撐的公共管理體系本身，無疑也證明了其自身的價值。那么，無論是從橫向還是從縱向對比，作為人類歷史上的重要公共管理實踐體系，都有必要對當前中國公共管理內在邏輯和結構進行總結，以期實現(xiàn)兩個重要的目的：（1）更好地發(fā)展中國公共管理體系本身；（2）作為世界公共管理體系叢林中的獨特一支與其他體系互相借鑒學習，并實現(xiàn)自身的世界定位。這也就是所謂的構建公共管理話語體系的核心目的和要務。

而從中國公共管理話語體系的構建角度，本文認為，其核心要點不僅在于話語如何表述，而是在于是否對整個中國公共管理體系內在的核心構建和運作邏輯進行了理論上的系統(tǒng)總結和歸納；在此基礎上，整個話語體系的構建和對外表達才有可能有基礎、有價值和有效果。

從一種體系的形成和發(fā)展而言，一種公共管理體系無疑是漫長階段自然演化與當代主體主動性構建的結合。而無論從哪方面入手，都不能停留在簡單的公共管理實踐的現(xiàn)象上，而是要總結和歸納出其內在的運行邏輯和邏輯上的自洽性。這一點，也是當前對中國公共管理體系進行總結的基本出發(fā)點。

本文就從此目的出發(fā)，試圖探索和揭示三個問題：（1）中國公共管理體系核心的內在運作邏輯是什么？（2）這種邏輯體系之中是否是自洽合理的，從而體現(xiàn)了其內在的一致性與科學性？（3）作為自成一體的體系，與其他體系如何進行有效的對話？

一、構建中國公共管理理論與話語體系的意義

構建中國公共管理自身的理論與話語體系是極為重要的，這種構建不僅是社會意識形態(tài)建設的需要，而且具有重要的現(xiàn)實價值、理論價值與歷史價值意義。這重點體現(xiàn)在三個層面。

（一）解釋已經(jīng)發(fā)生的成就

當前中國已經(jīng)取得了飛速的經(jīng)濟社會發(fā)展，對于為什么會產(chǎn)生這樣飛速的發(fā)展成就，已有的探索和解釋依然是不夠的。從現(xiàn)有的研究來看，一種通常的視角重點放在中國取得的經(jīng)濟成就上，而主要的解釋是從經(jīng)濟學的角度來進行的，包括從外生和內生兩個層面，如外生的國際產(chǎn)業(yè)結構調整、全球化與全球投資與貿易等等；而內生層面包括要素層面的解釋和制度層面的解釋，從要素層面包括人口紅利、低儲蓄率等經(jīng)濟要素；制度層面包括方方面面的經(jīng)濟制度如產(chǎn)權、外資、稅收鼓勵等等。可以說，經(jīng)濟學層面的解釋已經(jīng)很多。[1]

另外的拓展解釋則是從“政治-經(jīng)濟”雙重層面進行，如典型的中國模式的探索，[2][3]其核心視角依然是從宏觀的“政治-經(jīng)濟”制度來解釋中國產(chǎn)生的成就。其核心的觀點認為正是由于中國宏觀政治的連續(xù)穩(wěn)定和改革開放的結合，從而產(chǎn)生了中國飛速發(fā)展的結果。[4][5]

然而，這種解釋依然是不夠的。因為，一方面，中國的發(fā)展和成就遠不止停留在經(jīng)濟層面。而是包括整個政治、經(jīng)濟、社會的全面成就。另一方面，支撐整個社會經(jīng)濟體發(fā)展的深層次原因并不是簡單的宏觀政治和經(jīng)濟制度，而在現(xiàn)有的解釋中，對支撐整個國家運作的整個公共管理體系在中國經(jīng)濟、社會發(fā)展中的作用往往被忽視了。

忽視公共管理體系在經(jīng)濟社會發(fā)展中作用的原因主要來自兩個方面的觀點：一種典型觀點認為，公共管理體系是一種被動的決策-執(zhí)行體系，是宏觀政治方向下的具體執(zhí)行層面，因此，更重要的是宏觀制度，而不是具體的管理體系。[6]而另一種觀點(主要體現(xiàn)為自由主義)常常認為，以政府體系為核心的公共管理體系本身就不應該對社會經(jīng)濟發(fā)展過多干預，因此，不應該過多去在意公共管理體系在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用,因此應該轉向宏觀體系。[7]正是由以上兩個原因，中國公共管理體系在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用被有意無意地長期忽視了。

然而，必須要指出的是，公共管理體系在社會中發(fā)揮的作用遠超以上兩種觀點所描述的作用：準確地講，國家體系內所有從宏觀到微觀個體的行為都依賴于整個公共管理體系的運行和體現(xiàn)。因此，公共管理體系是整個國家社會運轉的核心骨干體系。沒有公共管理體系的有效運行，不可能想象一個國家社會能夠有效地運轉和發(fā)展。

因此，要充分理解中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，必須要從中國公共管理體系的運作邏輯入手，才能清晰勾勒出連接宏觀制度與微觀主體的公共管理體系是如何促進社會經(jīng)濟快速發(fā)展的。

（二）完善現(xiàn)有的公共管理體系

以上的意義是從解釋和獲取知識的角度進行的。然而，理論解釋在現(xiàn)實層面的意義是可以有效地提升與完善現(xiàn)有的公共管理體系。這一點的意義并不需要過多的闡述。通過對公共管理運作的邏輯進行回顧與研究，構建出中國公共管理體系自身的運作邏輯和如何影響到經(jīng)濟社會發(fā)展的整個解釋框架后，自然而然也可以察覺出已有公共管理體系中需要改進的不足。進一步結合當前社會經(jīng)濟發(fā)展中遇到的困境和障礙，就可以通過調整完善公共管理體系，從而進一步促進整個社會經(jīng)濟體系的發(fā)展。

（三）提供縱向的人類歷史價值與橫向的世界價值

構建中國公共管理理論與話語體系其意義不僅體現(xiàn)在以上的理論層面的解釋和現(xiàn)實層面的改進，而從更高的層面講，也是提供一種縱向意義的人類歷史價值與橫向的世界價值的工作。

馬克思主義與其他理論體系重大的一點不同就是馬克思主義具有一種宏大的人類歷史視角和世界視角，從而形成了宏偉壯觀的理論殿堂。而這也是馬克思主義成為人類一種廣泛傳播的主要理論視角的原因。而構建中國公共管理的理論與話語體系，也要有這種視角，才能更好地理解中國公共管理體系的意義、現(xiàn)實和未來。

從人類縱向的歷史視角來看，中國公共管理體系是人類在相當長的歷史階段中一種重要的公共管理實踐與機制并且取得了相當?shù)某晒?，對中國公共管理體系的理論構建，將在人類歷史的演化環(huán)節(jié)中補充重要的知識。這是縱向的歷史價值。

而從橫向的世界價值來看，中國公共管理體系的理論體系的總結和構建將更好地完善整個當前人類社會的管理體系譜系圖，并通過與其他理論體系的互相交流補充，取長補短，形成不同體系的共同促進。事實也證明，在不同的文明體系之間，政治、經(jīng)濟、社會政策和公共管理制度一直都是相互借鑒，從而促進各自的提高并促進整個人類社會治理水平的演化與完善。

二、中國公共管理體系發(fā)展的基本邏輯

中國公共管理體系從改革開放至今，經(jīng)歷了若干次較大的變革（如多次行政體制改革），然而其內在依然體現(xiàn)出了若干一貫的邏輯性。了解和把握中國公共管理體系的核心特征，就需要從這些基本邏輯入手。

從中國公共管理體系的基本邏輯來講，當代中國公共管理體系發(fā)展和演進的邏輯是一個復合的產(chǎn)物，其既有古代中國公共管理體系的歷史特征和延續(xù)，也有當代中國社會不斷發(fā)展的治理現(xiàn)實的演化，同時也是其他系統(tǒng)，如政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會文化系統(tǒng)不斷交匯融合的產(chǎn)物。這些多種因素匯集起來，可以體現(xiàn)為以下幾個核心發(fā)展邏輯：（1）明顯的導向性：有為和理想政府的追求；（2）上下一體的統(tǒng)籌治理格局；（3）“政治-經(jīng)濟-社會”多種系統(tǒng)的融洽，“剛性-柔性”的兼顧；（4）“執(zhí)政黨-政府”聯(lián)動交融發(fā)展。

（一）明顯的導向性：有為政府和理想政府的追求

與西方國家典型的“守夜人”政府不同（例如洛克就認為政府最核心的職能是兩件事——制定法律和保護公民財產(chǎn)），[8]中國自古以來無論從治理思想還是從現(xiàn)實行動而言，一直都有對理想政府治理的追求。特別是儒學成為官方正統(tǒng)的社會意識后，表現(xiàn)得更為明顯。這一追求集中體現(xiàn)在對“仁政”、“善治”、“善政”、“良政”等的追求。如董仲舒在《對賢良策》中寫到“當更化而不更化,雖有大賢不能善治也。故漢得天下以來,常欲善治而至今不可善治者,失之于當更化而不更化也”。這一思想的核心即認為，政府在社會發(fā)展中，必須處于一個堅定的中堅作用，不但有教化百姓、發(fā)展民生的職責，更有改革拓新的重要職責。

這一歷史延續(xù)至今，集中的體現(xiàn)就在于無論是建國以后的一段時間還是改革開放后，作為公共管理主體的中國政府一直都在積極向建設有為善為政府而努力，并且這一努力在整個國家的現(xiàn)代化進程中起到了重要的作用。無論是新中國工業(yè)體系的建設，還是改革開放后全面發(fā)展經(jīng)濟和保障民生，或是最近的建設服務型政府、簡政放權等努力，集中體現(xiàn)了建設良好政府和通過政府來帶動國家和社會發(fā)展的導向，這一積極導向已經(jīng)被證實在中國的發(fā)展中起到了重要的作用。這種做有為政府的導向，可以稱之為中國公共管理體系發(fā)展的第一個邏輯并且是首要邏輯。

（二）上下一體的統(tǒng)籌治理格局

自古而起，中國歷來就有追求大一統(tǒng)的社會思想。無論是從文化共同體、民族共同體，還是從統(tǒng)治共同體，中國在其主流價值體系中，就被認為是一個完整的整體。甚至于，秦漢的大一統(tǒng)以前，所謂詩經(jīng)中就有“普天之下，莫非王土；率土之濱,莫非王臣”章句。這種觀念在隨后歷史的發(fā)展中，無論是統(tǒng)一的王朝還是暫時分裂的時代，都被一直延續(xù)下來。

這種觀念形成了中國公共管理體系中一個典型的特征即上下統(tǒng)籌的特征。這反映在三個方面：（1）典型的家國同構的治理體系。即私人的治理是以家庭和宗族為特征的，而向上延續(xù)到國家，也被視為一個以最高統(tǒng)治者為家長的完整的大家庭。這從“國家”的稱謂也可以看出。（2）統(tǒng)治者必須直接關注最底層民眾的基本生活，因此，自古以來，就有統(tǒng)治者就以接觸民眾，關心民眾疾苦，改善民眾疾苦為本職。這也就是所謂的“民本”導向。（3）作為普通的個體，無論身處何位，都對國家的發(fā)展高度關注，所謂“天下興亡”匹夫有責。以上三個層面都集中體現(xiàn)了這種上下統(tǒng)籌治理的特征。

在當代中國公共管理體系中，依然延續(xù)了這種上下統(tǒng)籌聯(lián)動的體系，這種統(tǒng)籌不僅僅指一般意義上“單一制國家”，也包括整體的公共管理中蘊含的整體的價值、倫理等。

這種統(tǒng)籌，集中體現(xiàn)在兩個方面：一方面，中央政府是公共管理主體的權威，也就是鄧小平同志說的“中央要有權威”，[9]各級政府都需要圍繞中央政府的政策導向來有序地運作。另一方面，超越政府層面，由于政府是公共管理體系的中心，一旦形成了某種導向后，全社會都將圍繞這一導向采取有效行動。此外，在整體的中央?yún)f(xié)調的背景下，中央政府也對各地采取有差別靈活的政策，并在全國范圍內形成區(qū)域間的協(xié)調，有計劃地穩(wěn)步推進國家范圍的梯度開發(fā)。這就完整形成了上下統(tǒng)籌的公共管理特征。

（三）“政治-經(jīng)濟-社會”多種系統(tǒng)的融洽與“剛性-柔性”的兼顧

從現(xiàn)實來看，中國當今的現(xiàn)實是多種系統(tǒng)的相互融合碰撞。如果僅從表現(xiàn)來看，中國當代社會“政治”、“經(jīng)濟”、“社會”三大核心系統(tǒng)的發(fā)展存在相當程度的不一致水平。如從經(jīng)濟系統(tǒng)而言，經(jīng)過改革開放30多年，已經(jīng)形成了一個比較發(fā)達和活躍的市場和圍繞市場形成的相關制度體系；從社會系統(tǒng)而言，中國日益發(fā)展的各類社會組織數(shù)量眾多、類型多樣、活動豐富，已經(jīng)日益成為重要的社會治理的一元；從思想文化來講逐漸多元化，各類思潮相互碰撞。然而，從政治系統(tǒng)而言，政治系統(tǒng)依然保持了相對的剛性特征。因此，政治、經(jīng)濟、社會文化系統(tǒng)在發(fā)展水平上存在不一致的現(xiàn)象。然而這種沖突和不一致卻能夠在統(tǒng)一的中國公共管理體系得到了統(tǒng)籌和解決。

因此，中國公共管理體系的一個核心演化邏輯就是在相對剛性的政治系統(tǒng)與柔性的變革巨大的經(jīng)濟與社會文化系統(tǒng)之間不斷取得平衡，從而形成整個社會治理體系的有效運作。這種特征和邏輯，可以稱之為“剛性-柔性”的雙重協(xié)調性。

具體而言，一方面，中國公共管理體系要與較為剛性的政治體系進行連接，傳遞和執(zhí)行政治決策；另一方面，又要與不斷變革的經(jīng)濟社會系統(tǒng)相適應。這種剛性柔性的二重協(xié)調性主要通過公共管理體系的三個方面的演化不斷完成：（1）對社會適應性的不斷改革創(chuàng)新；（2）自我驅動下的不斷完善和吸收；（3）決策中的柔性和反饋。

1.對社會適應性的不斷改革創(chuàng)新

從改革開放至今，中國公共管理體系一直都在進行不斷適應性的變革創(chuàng)新，其基本的改革趨勢一方面不斷通過改革為經(jīng)濟和社會系統(tǒng)松綁；另一方面通過開放使得這個龐大的古老國家不斷與現(xiàn)代世界經(jīng)濟接軌，融入世界經(jīng)濟體系之中。具體而言，這些適應性的變革體現(xiàn)在幾個方面：

（1）公務員體系的改革，不斷促進公務員體系的法治化、正規(guī)化，并且促進整個公務員隊伍的年輕化。通過制定公務員法以及相關的干部任用條例，不斷加大公務員隊伍選拔的公開性、參與性、透明性。

（2）改革對經(jīng)濟和社會的管理模式。通過政府職能轉變和加大市場經(jīng)濟體系建設，將政府對經(jīng)濟和社會的直接管理，轉變?yōu)楹暧^調控、市場監(jiān)管、公共服務、社會保障、環(huán)境保護等方面。

（3）轉變對基層政府的控制模式。通過對基層政府直接的嚴格控制，轉變?yōu)橛袕椥缘目刂?。允許地方政府在地方黨委的統(tǒng)一領導下，實施針對性的地方性政府創(chuàng)新。允許在不違反法律的情況下，進行地方改革的先行先試。

（4）不斷調整與公民的關系。逐漸強調和激發(fā)公民的主體性，保障和滿足公民不斷增長的公共服務需求和參政熱情。

（5）不斷借鑒國外政府建設經(jīng)驗。如在大部制改革、完善監(jiān)督體制、加強公民參與、促進社會建設、加強電子政府建設等，均不斷借鑒國外已有的經(jīng)驗，一方面提高國內政府管理的水平；另一方面也更好地適應了全球化與中國融入世界體系的需要。

2.自我驅動下的不斷完善

正如前所述，中國自古以來都有追求有為理想政府的動力。當代中國政府一直以來也在不斷地對自我提出更多的要求，將政府建設作為現(xiàn)代化建設中的中堅。這集中體現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）不斷加強自身建設。例如不斷通過反腐建設，通過信息公開加強廉潔政府建設；通過信息化建設，建設電子政府；通過流程改革，加強整體政府和高效政府建設。

（2）在加強自身建設的基礎上，不斷提出新的職能轉型目標和導向。隨著時代發(fā)展，中國政府一直既滿足公民社會需求，同時又前瞻性地提出轉型導向。例如“服務型政府”建設，就明確了面向未來的政府職能轉型。

3.決策執(zhí)行中的柔性和適應性

盡管中國政府形式上是嚴整的單一制政府，自上而下是完整的“命令-執(zhí)行”體。然而，這一流程并不是想象中的嚴格和剛性，而是充滿了大量的柔性和反饋環(huán)節(jié)，從而使得整個系統(tǒng)增加了對不斷變化的復雜社會系統(tǒng)的適應性。這種柔性和反饋體現(xiàn)在幾個方面：

（1）決策執(zhí)行環(huán)節(jié)中的大量的公眾參與。在中國建設社會主義中，民主一直以來都是中國政府建設的重要目標。包括民主決策、民主監(jiān)督等等。而中國傳統(tǒng)的民本導向也使得政府自然而然地在決策中加強公眾參與。21世紀后，諸如聽證、公示等制度被作為正式制度固定下來。

（2）決策中的專業(yè)人士參與。改革開放后，政府決策的重要改革是引入了專業(yè)人士。在大量各種改革中，都強調和吸納相關專業(yè)領域專家進入。這對于政府的決策執(zhí)行起到了修正、完善、督查等作用。

（3）下級政府對上級政府的修正和反饋。在中國公共管理體系中，上下級盡管是嚴格的“命令-執(zhí)行”關系，然而也允許和鼓勵下級對上級意見的修正。例如大量中央文件出臺前，先在下級部門和政府內征求意見等。在執(zhí)行中，也允許下級單位向上級部門反映意見。對于特殊情況，也允許特事特辦的柔性處理。這就使得在大一統(tǒng)的公共管理格局中，存在豐富的多樣性。

（四）“執(zhí)政黨-政府”聯(lián)動和交融發(fā)展

黨政聯(lián)動發(fā)展，也是中國公共管理體系的核心特征和邏輯。中國的黨政關系，既不是通常理解的以黨代政模式，也不是概而化之的黨政不分模式，而是形成了有分有合、聯(lián)動發(fā)展的模式。具體在公共管理體系中，體現(xiàn)在以下幾點：

1.黨的民主集中制貫穿在政府、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的始終

傳統(tǒng)上認為，政府是典型的科層體制。而中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，從規(guī)范的意義來講，是按照民主集中制的集體領導的。因此，黨的民主集中制貫穿了政府決策執(zhí)行的始終。這就促使了政府在決策時，更多地是按照民主集中制的原則來進行的。這就更大程度上保障了決策的科學性。

2.黨的領導加強了政府間關系的統(tǒng)籌整合

中國的中央地方關系和上下級關系，不僅是按照嚴格的政府職能體系劃分的，同時也受制于上下級的黨的組織關系。而相對于固定的政府上下隸屬關系不同，黨的組織關系體現(xiàn)出更加彈性和兼容性的色彩，在某些方面，加強了上下級的剛性關系，而在某些方面，體現(xiàn)出更加民主和柔性的色彩。例如，在某些領域，通過成立黨組織將不同隸屬職能的部門整合在一起，既不打破原有的行政結構，又較好地體現(xiàn)出了適應了實際工作的需要。

3.黨政互動形成了事實上的雙向決策和監(jiān)督

從一般意義來講，執(zhí)政黨對于政府是嚴格的決策與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，然而，由于大部分政府公務員均是黨員，因此，中國公共管理體系中，就形成雙向決策監(jiān)督的機制。通常意義上認為的是黨決策而政府執(zhí)行，或者黨監(jiān)督政府而政府被監(jiān)督，在中國現(xiàn)實中，均是有失于片面的。中國公共管理體系，是黨政一起協(xié)調共同作出決策并且互相分工，同時由于黨員之間有互相監(jiān)督的權利，在事實上也形成了雙向監(jiān)督的關系，這種關系更好地加強了政策的制定執(zhí)行。

4.黨的聯(lián)系加強了政府與社會的整合和聯(lián)系

中國各級政府通過透明公開參與等方式加強與社會的聯(lián)系，然而作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨更是將政府與公民以及其他各類治理主體有效整合起來的紐帶。一方面，通過執(zhí)政黨，將政府、人大、政協(xié)等體系聯(lián)合一起；另一方面，通過廣泛的建設，將民主黨派、工青婦等傳統(tǒng)意義的人民團體聯(lián)系在一起，乃至在各類社會組織和基層組織中通過黨的紐帶而整合起來。這就加強了政府與社會的聯(lián)系，使得執(zhí)政基礎泛而堅實。

5.“執(zhí)政黨-政府”雙向改革的互相促進

一方面政府的改革促進了黨的改革，例如通過信息公開條例帶動了黨內法規(guī)和運作的公開透明；另一方面，更重要的是，黨的改革也在不斷促進政府的改革。這既包括在中央全會通過的執(zhí)政理念的改革，從而促使政府進行落實，包括諸如“黨內民主”、“黨的代表常任制”等探索促進了政府人事制度、決策制度、民主制度、監(jiān)督制度等改革等。

三、中國公共管理體系上的自洽性和合理性

中國公共管理作為一種體系，其在演化發(fā)展中不僅體現(xiàn)了自身的邏輯，還需要最終呈現(xiàn)出體系內部的自洽性與整個體系的合理性。從自洽性的角度而言，即整個體系內部的基本邏輯和解構是一致的，沒有邏輯上的不融洽的地方；從合理性的角度，即整個體系在外部的大環(huán)境中，能夠有效生存并支撐這一體系的繼續(xù)發(fā)展。

（一）中國公共管理體系的自洽性

從自洽性的角度，主要體現(xiàn)在整個體系建構和運作邏輯上的一致性，從以下四個基本的運行邏輯，我們可以看出中國公共管理內在體系邏輯上的一致性和自洽性。

1.建立統(tǒng)籌完整的政府體系是中國公共管理體系自洽性的第一體現(xiàn)

在以上的四個邏輯中，建立有為政府和理想政府是其核心邏輯，也就是說，認為整個社會的發(fā)展，緊靠社會自發(fā)形成秩序是無法實現(xiàn)理想目標的，因此政府必須要積極行動，推動發(fā)展。那么在有為政府的前提下，就需要通過構建上下一體的政府運作體系，以及政治經(jīng)濟社會聯(lián)動的統(tǒng)籌體系，還通過“執(zhí)政黨-政府”的雙向互動體系將分散的政府權力體系更加集中地凝聚起來。

通過這種方式，在一個領土廣大的國家中，縱向層級多，橫向數(shù)量眾多情況下構建了一個完整有效的權力調節(jié)體系，而這種權力體系保障了能夠調動一切資源實現(xiàn)建立理想政府和理想社會的目的，最終推動人民幸福實現(xiàn)。而所有的公共管理邏輯都是圍繞這一層來運作的，這是整個中國公共管理體系自洽性的第一個體現(xiàn)。

2.通過各種措施消除統(tǒng)籌體系的缺點是中國公共管理體系自洽性的第二體現(xiàn)

然而，從另一方面而言，任何上下一體的剛性體系在享受其效率高、執(zhí)行力強的優(yōu)點時，也不可避免地會出現(xiàn)官僚主義等問題，從而產(chǎn)生整個系統(tǒng)的效率低下的問題。而為了避免這些問題，中國公共管理體系另一個重點是通過各種手段措施來實現(xiàn)對龐大體系效率問題的平衡和制約。例如一方面通過構建社會與市場機制通過競爭來實現(xiàn)對政府體制的效率激勵，另一方面通過構建黨的監(jiān)督體系來實現(xiàn)對政府運作效率低下、腐敗等的制約。而這一切內在的邏輯都是為了在構建一個完整龐大公共管理體系的同時，盡量避免由于體系過大帶來的各種弊端。

（二）中國公共管理體系的內在合理性

中國公共管理體系的內在合理性從兩個方面實現(xiàn)的：一方面是本身公共管理體系這一系統(tǒng)自身的運行邏輯的一致性和自洽性，而另一方面則來源于外部中國公共管理體系所處的大環(huán)境下的特殊性和對這種特殊性的適應。

這一特殊性根本的來源于中國的國情與歷史階段。當前中國的基本國情是一個發(fā)展中的大國，而發(fā)展中大國的發(fā)展往往有兩種途徑，一種是作為后發(fā)優(yōu)勢國家可以通過技術創(chuàng)新等手段自發(fā)的實現(xiàn)自身的發(fā)展，而這種技術創(chuàng)新是具有偶發(fā)性和不確定性的。另一種方式是作為國家體系的通過構建強有力政府實現(xiàn)的后發(fā)國家追趕模式，這種模式在歷史上包括一二次工業(yè)革命之間的歐洲大陸的德國、法國以及二戰(zhàn)前期的蘇聯(lián)、日本，乃至戰(zhàn)后的發(fā)展中國家的發(fā)展，無一例外證明是可靠有效的。落后國家由于其歷史、自然環(huán)境、技術水平等各個方面影響，必須有效地構建國家制度，調動國家資源才能實現(xiàn)對先進國家的追趕。

而中國公共管理體系最大的合理性恰恰就在這一點，作為曾經(jīng)擁有輝煌歷史而在近代備受壓迫的發(fā)展中國家，中國迫切需要構建有效的國家力量從而實現(xiàn)自身的富強。因此，建立完整有效的有為政府體系，是中國公共管理自身在當前階段的必然選擇。

四、中國公共管理體系與國外體系的比較：共同性與差異性

中國公共管理要作為一個完整獨立的體系，必然有與人類社會中其他公共管理體系同與不同的方面。如果與其他體系完全相同，那么中國公共管理體系則沒有單獨拿出來討論的必要；如果與其他體系完全不同，那么則也無對話比較的基礎。而在比較兩種或者多種公共管理體系的異同時，可以從六個方面入手，即目標與價值、歷史傳承與發(fā)展路徑、環(huán)境與條件、發(fā)展階段、評價的標準與科學性、手段與方法。而進一步觀察，在目標與價值、評價的標準、實現(xiàn)手段的主要方法上，中國公共管理體系與其他體系都有高度的共同性；而在歷史的發(fā)展傳統(tǒng)與路徑、環(huán)境與條件，發(fā)展階段以及若干具體的實現(xiàn)方法角度，中國公共管理體系表現(xiàn)了其相異性，而這也是體現(xiàn)了中國公共管理體系自身的適應性和合理性。

（一）中國公共管理體系與其他體系的共同性

在共同性方面，任何一個有效的公共管理體系都有某些共同的特性，否則，則無法稱之為有效。中國公共管理體系也不例外，這表現(xiàn)在以下幾點：

1.目標與價值的共同性

無論何種公共管理體系，只要是有效的，其目標與價值必然是相同的，即追求國家的富強、人民的幸福、社會的安定。國家富強是作為整個國家體系的整體與外部目標，人民的幸福是整個體系的微觀目標和終極目的，而社會的安定是作為制度層面有效運行的中觀表現(xiàn)，任何一個公共管理體系都不能夠違背這三個基本的目標。

2.評價的標準的共同性———治理的有效性

無論何種公共管理體系，在評價其本身時，是應該采用共同的方法來評價的，這就是公共管理體系是否是有效的治理。所謂有效，一方面是目的上的有效性，即是否實現(xiàn)了追求國家富強、社會安定、人民幸福的目標與價值，另一方面的有效性，即是否在時間與成本角度，是有效率的。以上兩個方面，就中國公共管理體系來看，無論從國家富強、人民幸福還是社會安定角度的總體目標，中國公共管理體系都在大幅度地走向實現(xiàn)，這就是目標實現(xiàn)上的有效性；而從效率性而言，中國公共管理體系的重要特點就是效率高。因此，在現(xiàn)代化路徑中，無論從基礎設施建設還是從精神文化，中國成為發(fā)展中國家現(xiàn)代化水平最快的國家，這是毋庸置疑的。

3.手段與方法的共同性——治理的合法性

除了治理的目標相似、治理效果的有效外，在治理手段上中國公共管理也是采用法治的體系來實現(xiàn)其治理目標。在法治這一手段上，無疑各種現(xiàn)代公共管理體系都是相通的。

在此基礎上，可以發(fā)現(xiàn)，盡管中國公共管理體系與其他公共管理體系具有很多結構功能上的不同，然而，其基本的目標、原則、手段上都是共通的，這也成為中國公共管理體系能夠成為現(xiàn)代世界公共管理體系中重要一種模式的關鍵。

（二）中國公共管理體系與其他體系的相異性

從相異角度而言，相異性體現(xiàn)在三個層面，歷史傳統(tǒng)與發(fā)展階段，具體環(huán)境與條件（國情）以及歷史發(fā)展階段的相異，以及為了適應環(huán)境與發(fā)展階段在具體表現(xiàn)和手段方面的不同。

1.歷史的傳統(tǒng)與演化路徑

任何事物和制度的發(fā)展不僅是適應當前環(huán)境的產(chǎn)物，而且是歷史不斷演化的產(chǎn)物，這也就是典型的制度演化中的“路徑依賴”原理。而就傳統(tǒng)而言，中國的公共管理體系是一個連續(xù)的有歷史傳承的體系，其繼承和發(fā)展了5000年文明在架構龐大公共管理體系的寶貴經(jīng)驗。這與已有的任何架構的制度體都有所不同，當一種制度架構有著長期穩(wěn)定的連續(xù)傳承時，無疑在整個制度乃至各個方面都具有了豐富的內涵和長期的經(jīng)驗，這就形成了制度演化中的共同記憶。而現(xiàn)有的制度發(fā)展，必須與之前的制度演化過程相銜接和繼承，才能更好地適應于產(chǎn)生這一制度形勢的國家社會本體的發(fā)展。

2.當前國情與歷史發(fā)展階段

就當前中國的國情與歷史階段而言，中國的國情無疑是世界公共管理體系所面對的最為獨特的也最為復雜的，即中國公共管理體系所面對的是世界上具有龐大國土面積、最大人口數(shù)量和巨大地區(qū)差異的后發(fā)國家。而這與已有的任何公共管理體系均有所不同。

從現(xiàn)有的治理架構而言，針對龐大國土的公共管理架構，西方典型的聯(lián)邦體系雖然整體來看有所成功，但失敗的亦不少見，如在很多國家造成了分裂與混亂，其最終并未完成國家的持續(xù)發(fā)展。因此，中國所需要探尋的，如何在一個龐大面積國家上實現(xiàn)有效治理與現(xiàn)代化的問題。而在此方面，這與其他相似大國面臨的情況均有不同。

因此，從這個意義來講，中國在探索一條如何使得一個具有悠久歷史傳承、廣大國土面積的發(fā)展中大國有效實現(xiàn)均等發(fā)展與富強的治理體系。而現(xiàn)在整個所有的體系的架構，均是圍繞這一點服務的。如上下統(tǒng)籌，黨政二元架構，“政社分開-融合體系”等等，其目的均是實現(xiàn)三者：（1）龐大國家的有效治理；（2）凝集國力，實現(xiàn)后發(fā)國家趕超；（3）盡力克服龐大治理體系的缺陷。

在這三個方面，目前來看，中國現(xiàn)有的公共管理體系是能夠實現(xiàn)龐大后發(fā)國家現(xiàn)代化的不多的選擇之一。從西方多元聯(lián)邦體系而言，其基本邏輯在于通過分層自治，實現(xiàn)將大的治理對象縮小分層最終實現(xiàn)相對簡單可治，這一體系固然有其優(yōu)點，特別表現(xiàn)在資本主義發(fā)展初期自由市場體系初步發(fā)展時代，從而實現(xiàn)自底向上市場的整合和國家的形成。然而這種情形在其他國家可能很難復制，特別是對于后發(fā)的大國而言。

（1）后發(fā)國家面臨著嚴峻的發(fā)展壓力和更為惡劣的發(fā)展環(huán)境，必須要構建完整的制度架構。與先發(fā)國家相對自由的國際寬松環(huán)境不同，后發(fā)國家面臨嚴重的發(fā)展壓力和外來壓力，迫切需要形成大統(tǒng)一的體系，以凝聚國力，形成制度架構并保護和發(fā)展本國經(jīng)濟。目前而言，上下統(tǒng)籌完整的治理架構更能夠實現(xiàn)這一點。

（2）領土廣闊的后發(fā)大國需要完整的治理架構以平衡國內的發(fā)展布局。與先發(fā)國家可以通過自然演化而實現(xiàn)國內發(fā)展的平衡不同，后發(fā)國家特別是后發(fā)的大國在資源有限、國際環(huán)境并不寬松的情況下，必須要通過統(tǒng)籌完整的治理體系來選擇發(fā)展的重點，平衡發(fā)展的不平衡。

（3）后發(fā)國家的政府必須履行積極責任來實現(xiàn)國家的發(fā)展。與先發(fā)國家的政府可以通過扮演保守的“守夜人角色”不同，后發(fā)國家的公共管理體系必須要通過有效的手段發(fā)展經(jīng)濟，這是與先發(fā)國家公共管理體系所不同的另一個典型特征。

3.具體的表現(xiàn)形式

而正因為以上所述的歷史傳承、發(fā)展階段與國情與條件的相異性，才使得中國公共管理體系在具體的若干行為與表現(xiàn)上與其他體系有所區(qū)別，這種區(qū)別集中在前文（第二部分）中國公共管理體系基本邏輯部分有著明顯的區(qū)別。在此不再累述。但依然需要強調的是，這種區(qū)別僅是共同的目標在不同條件下的實現(xiàn)路徑與形式的不同，所有的優(yōu)秀的公共管理體系，都是為了服務于國家富強、社會穩(wěn)定安康與人民幸福，這一點無疑是共通的。

五、中國公共管理體系話語體系的構建與國外體系的對話思路

本文重點在于探討中國公共管理體系內在的邏輯性與自洽性，因為這種基本理論邏輯的構建是中國公共管理話語體系的基礎。因為，所謂公共管理話語體系，就是對公共管理體系這一對象進行系統(tǒng)化、自洽化與獨立的表述。而當這種自洽的理論體系構建完成后，其公共管理話語體系內部的工作已經(jīng)完成，剩下的就是如何進行與其他話語體系有效交流的問題，并在有效交流中進一步完善自身。本文的重點在于前者，但也對與其他體系如何有效的交流提出一些思考。

從以上的分析來看，中國公共管理體系與國外的對話思路，其關鍵有兩個方面：一方面還是要明晰表述中國公共管理內在的基本運行邏輯，做到理論上的自足與自洽。只有這種自足與自洽，才是與其他話語體系對話的基礎。因為，對話的過程本質上是系統(tǒng)的理論體系的交流和比較的過程。只有形成了完整自洽的理論體系，才能夠有足夠的理論自信與其他體系對話。

另一方面，要在與其他體系的對比中，平衡和客觀看待中國公共管理體系與其他體系的異同，既要闡明與其他公共管理體系的相同之處（因為這是同處于世界公共管理體系之林的基礎，也是對話的基礎），又要闡明中國公共管理體系與其他體系的不同，尤其是國情和發(fā)展需要產(chǎn)生的不同（因為這是中國話語體系作為一種獨立體系的價值所在），才能有所對話。

而在現(xiàn)實過程中，一種典型的趨勢是只側重強調中國的特殊性，而忽略了與其他體系的共同性。這實際上是自我放棄了對話的陣地，容易陷入自說自話的窘境。而所謂對話，其目的不在于強調我與你是不同的，所以我是獨特的理論（這實際上是畫地為牢，自我切斷對話渠道），而是在于強調，我與你很多是相同的，只是由于條件不同，所以表現(xiàn)不同。因此我們都是科學的、有價值的體系，并通過這種交流而獲得合法性與相互的承認與尊重。最終，通過這種相同性與相異性的平衡，實現(xiàn)與其他體系的有效交流。

最后，還是需要強調的是，中國公共管理話語體系的構建，其目的并不在于畫地為牢而自成體系，而在于融于世界公共管理體系之林，成為世界公共管理體系叢林中的重要一支，并在獲得認可尊重的基礎上，通過對外傳播，有效影響與完善整個世界的公共管理理論與實踐，不僅服務于中國本身，也貢獻于整個人類社會，這也就是如前所述要體現(xiàn)出當前中國公共管理體系的人類歷史價值與世界價值。

六、結語

中國公共管理理論與話語體系的構建是一個重要且龐大的系統(tǒng)工程。但，從其核心要點來看，首要是理清中國公共管理體系內在的理論與運行邏輯，并總結出自身的自洽性、合理性與科學性，并在此基礎上通過與其他體系的對比，找到共同點與相異點，才能建立對話的基礎和體現(xiàn)自身的價值。而最終，是通過這種理論與話語體系的構建，在解釋中國實踐成就的基礎上，通過有效的對話與交流，最終貢獻于人類社會整體，實現(xiàn)中國公共管理體系的歷史價值與世界價值。中國公共管理理論與話語體系的構建需要一代接一代相關領域學者與實踐者的共同努力，本文僅是拋磚引玉，期盼更多的學者給予關注和探索。

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（編輯：羅梁波）

基金項目：本文為全國哲學社會科學話語體系建設協(xié)調辦“中國公共管理話語體系的構建”項目階段性成果。

作者簡介：何哲，男，陜西西安人，博士，國家行政學院公共管理教研部副研究員，國家戰(zhàn)略研究中心秘書長，研究方向：網(wǎng)絡社會治理、行政體制改革、國家發(fā)展戰(zhàn)略等。

收稿日期：2016－02－12

【中圖分類號】D035

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009-4997（2016）01-0047-08