朱明芬范正宇鄧　容（..杭州行政學(xué)院，杭州　004；.都江堰市行政學(xué)院，四川　都江堰　6800）

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農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的歸因分析與規(guī)范引導(dǎo)對策建議

朱明芬1范正宇2鄧容3
（1.2.杭州行政學(xué)院，杭州310024；3.都江堰市行政學(xué)院，四川都江堰611800）

【摘要】農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)普遍存在，一戶多宅、隱性占用、違法出售和觸及法律的聯(lián)合建房等隱性流轉(zhuǎn)行為仍在繼續(xù)發(fā)生。這些隱性流轉(zhuǎn)行為為什么不能徹底禁止？其根本原因在于宅基地產(chǎn)權(quán)制度模糊和監(jiān)管失靈、宅基地法律產(chǎn)權(quán)和事實產(chǎn)權(quán)不一致以及宅基地現(xiàn)實價值和潛在價值的提升。顯然，完善法律規(guī)制、嚴(yán)格監(jiān)管和完善利益調(diào)節(jié)機制是規(guī)制宅基地隱性流轉(zhuǎn)的可行途徑。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地使用權(quán)；隱性流轉(zhuǎn)；歸因分析；宅基地產(chǎn)權(quán)；利益調(diào)節(jié)機制

一、研究背景

長期以來，農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民“居者有其屋”的基本場所和安身立命的重要保障，以“一戶一宅、無償分配、長期使用、依法繼承”的方式在自然村（后來擴大到行政村、目前部分跨村）安置調(diào)劑。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)除了國家征用置換、農(nóng)民自然繼承以及地方政府行政推動的宅基地和住房置換等情形外，市場化流轉(zhuǎn)從未開禁過。然而，事實上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的其它流轉(zhuǎn)行為卻普遍存在（楊淇清、朱玉碧，2009），[1]只是由于這些流轉(zhuǎn)行為不符合現(xiàn)行法律法規(guī)，往往采取“隱性操作”、“地下交易”，由此構(gòu)成農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“隱性市場①”。[2]中南財經(jīng)大學(xué)“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組于2007年對四川、貴州、湖南、湖北、山東、廣東、江西、山西、黑龍江等10省近2000農(nóng)戶的調(diào)查顯示，本村中有人將宅基地買賣、出租給他人使用的占被調(diào)查者的63.65%。[3]尤其是在一些大中城市郊區(qū)，農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已達(dá)到10%～15%左右，有的地方甚至達(dá)到40%以上。[4]對于形成農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性交易的原因，姚麗、魏西云等（2007）認(rèn)為是經(jīng)濟利益驅(qū)動、多方需求旺盛、農(nóng)村自然景觀和生態(tài)吸引力等因素。[5]王辰昊（2011）從博弈論視角指出，農(nóng)村宅基地大規(guī)模隱形流轉(zhuǎn)的最根本原因是農(nóng)民、集體和政府在關(guān)于宅基地處分權(quán)的社會博弈中，集體采取的態(tài)度是不禁止，而地方政府采取的態(tài)度是不查處。也就是說，博弈的各方都對農(nóng)民行使處分權(quán)的行為采取了默認(rèn)的態(tài)度。博弈的均衡為農(nóng)民在事實上擁有了宅基地的處分權(quán)。[6]針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的規(guī)制，目前理論界存在三種不同的觀點：一是支持開禁流轉(zhuǎn)，建立宅基地使用權(quán)公開市場。例如，余國揚、張雙喜、白景坤（2004）認(rèn)為，廣州存在宅基地“以地生財”的、無序的隱形交易，需要建立和完善理性和規(guī)范的運行機制，在堅持貫徹“一戶一宅、面積法定”原則的前提下，引導(dǎo)隱性市場顯性化。還有不少學(xué)者（趙之楓，2001；韓世遠(yuǎn)，2005；呂軍書，2012，古全娥、楊思燕，2015）也主張建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。[7][8][9][10]二是反對開禁宅基地市場交易，孟勤國（2008）認(rèn)為農(nóng)村宅基地分配制度是有效維系億萬農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要制度,物權(quán)法必須重申禁止農(nóng)村宅基地交易的法律政策，開禁或變相開禁農(nóng)村宅基地交易的主張不過是強勢群體的利益訴求，不具有正當(dāng)性和公平性。[11]三是主張有限流轉(zhuǎn)。韓清懷、王海軍（2010）認(rèn)為，在堅持“一戶一宅”原則的前提下，禁止城里人購買農(nóng)村宅基地，允許宅基地在本集體成員間流轉(zhuǎn)等。[12]主張宅基地有限流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是堅持宅基地依法流轉(zhuǎn)（李文莉，2014）。[13]上述研究成果表明，學(xué)界早已洞察到農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)，也對隱性流轉(zhuǎn)的原因進行了一些探討，但對是否開禁宅基地使用權(quán)市場仍然存在分歧。本文基于浙江、江蘇、廣東、湖北、四川、重慶6?。ㄊ校┺r(nóng)戶問卷調(diào)查，以期進一步探明當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的規(guī)模結(jié)構(gòu)、影響因素和規(guī)制對策。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的主要表現(xiàn)形態(tài)及其規(guī)模結(jié)構(gòu)

隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟有如人體毛細(xì)血管滲透到經(jīng)濟建設(shè)的各個領(lǐng)域和城鄉(xiāng)社會的各個角落，以至于農(nóng)村宅基地這塊凈地也不例外。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，“一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，村民出賣、出租房屋后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！焙汀耙粦糁荒軗碛幸惶幷?，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡纫?guī)定，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)僅限于對經(jīng)審批所得宅基地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽取村（社）時，按村集經(jīng)濟可支配收入抽取經(jīng)濟條件較好、一般和較差的三個村（社）。

給本村符合宅基地申請條件的村民，其他情形除國家依法征用置換外的宅基地流轉(zhuǎn)都可以界定為隱性流轉(zhuǎn)。同時，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)面積僅限于一戶一宅且不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的使用面積，如果存在超面積占用宅基地，不論何種原因仍可界定為隱性流轉(zhuǎn)。③現(xiàn)實中，除了以上兩種宅基地隱性流轉(zhuǎn)外，還存在宅基地的長期出售、私下買賣以及聯(lián)合開發(fā)等形式，這些流轉(zhuǎn)行為完全違反《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)，例如，私下買賣宅基地和住房，以租代售④“小產(chǎn)權(quán)房”以及宅基地聯(lián)合開發(fā)后以租代售給城鎮(zhèn)居民。歸類上述各種宅基地隱性流轉(zhuǎn)情形，農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)的形式主要有：一戶多宅、少批多建、違法出售、觸法聯(lián)建等。為了據(jù)實分析上述隱性流轉(zhuǎn)形態(tài)的規(guī)模結(jié)構(gòu)，筆者在全國抽取6?。ㄊ校?，并把廣東、江蘇、浙江作為“東部地區(qū)”、湖北作為“中部地區(qū)”、四川、重慶作為“西部地區(qū)”，進行對比研究。再采用區(qū)域生產(chǎn)總值為抽樣指標(biāo)，⑤分別在每?。ㄊ校┏槿?個縣（市、區(qū)）（其中在湖北抽取4個縣（市、區(qū)））、每縣（市、區(qū)）3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、每鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）3個村（社區(qū)）、每個村10個農(nóng)戶，進行問卷調(diào)查，獲得有效問卷1010份；東、中、西部地區(qū)樣本農(nóng)戶的比例為1:0.7:1.2。受訪農(nóng)戶基本特征描述于表1，各類宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)特征分述于下。

表1　受訪樣本農(nóng)戶基本特征值

（一）一戶多宅：法律框架下的隱性占有

1996年國家《中華人民共和國土地管理法》就權(quán)威地界定了農(nóng)村居民“一戶一宅”的產(chǎn)權(quán)制度，但是，據(jù)1010戶農(nóng)戶問卷調(diào)查顯示，一個農(nóng)戶擁有兩宅及兩宅以上的比例為18.5%，其中一戶兩宅以上的比例為1.4%（見表1）。而不少農(nóng)戶的一戶多宅是在法律框架之下的私人占有，這種事實之上的私人產(chǎn)權(quán)又如何在現(xiàn)實約束之下利用名義公有資源的[15]?一是法律承認(rèn)農(nóng)村居民的房屋可以合法繼承，由于“房隨地走”，也合法繼承了宅基地。這類由法定繼承而產(chǎn)生的合法流轉(zhuǎn)占一戶多宅農(nóng)戶的42.3%。但是，法律同時規(guī)劃，繼承農(nóng)房只能使用和修繕，不能翻建、改建或重建，直到地上部分自然消亡，其宅基地使用權(quán)自然收歸集體。然而，隨著宅基地供求關(guān)系趨緊，⑥宅基地價值凸顯，許多農(nóng)房繼承者對繼房屋不斷修繕，使繼承房屋成為“不倒翁”。農(nóng)房繼承者就這樣在現(xiàn)有法律約束之下充分利用公有資源。而鄉(xiāng)村社會對這種行為給予了最大寬容：“人家的祖業(yè)誰不珍惜？”致使一些戶口已遷除農(nóng)村、在城鎮(zhèn)落戶和工作的非本集體經(jīng)濟成員的房屋繼承人，也千方百計地甚至不惜尋租辦理了繼承房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。有的地方政府還試圖把這一做法作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的創(chuàng)新嘗試，這種做法以法定繼承之名行私人產(chǎn)權(quán)隱性占有之實。除因繼承產(chǎn)生的隱性占用外，建新未拆舊房、另向村民購買宅基地、另購新農(nóng)居點、未批先建以及其它原因所產(chǎn)生的一戶多宅現(xiàn)象共占57.7%，這幾類一戶多宅現(xiàn)象屬于典型的私有產(chǎn)權(quán)突破現(xiàn)實約束條件后對公共資源的隱性占有。其中，建新未拆舊房、另向村民購買宅基地、未批先建三種行為共占38.6%，是農(nóng)民在鄉(xiāng)村熟人社會弱約束下對公共資源的主動占有，明顯違反了《中華人民共和國土地管理法》中關(guān)于宅基地分配的規(guī)定。在一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的城郊或鎮(zhèn)郊農(nóng)村，在利益誘導(dǎo)下，農(nóng)民通過建新不拆舊、高價收購宅基地或住房等手段獲得兩處及以上的宅基地，為租售給外來務(wù)工人員或城里人創(chuàng)造條件，也為獲得征遷補償預(yù)先投資。其中，東部建新未拆舊房和另向村民購買宅基地分別占該地區(qū)受訪人數(shù)的26.2%和19.7%，均高于中西部地區(qū)的同類指標(biāo)。所以，經(jīng)雙尾非對稱的顯著性檢驗，皮爾遜卡方值P＝0.067，區(qū)域間農(nóng)戶擁有多處宅基地的原因存在顯著差異。雖然另購新農(nóng)居點和其他原因產(chǎn)生的一戶多宅的比例不大，僅占19%（見表2、表3），但是，產(chǎn)生這類私人產(chǎn)權(quán)勝出的原因很大程度上是因地方政府刻意追求城市化水平，大力度推進農(nóng)民向中心鎮(zhèn)和中心村集聚，而又缺乏有力的約束措施，⑦造成農(nóng)民在建新房后仍長期保留原有宅基地。

表2　樣本農(nóng)戶家庭a擁有宅基地處數(shù)及區(qū)域差異

表3　樣本農(nóng)戶家庭擁有多處宅基地的主要原因及區(qū)域差異

（二）少批多占：事實產(chǎn)權(quán)行為下的隱性占用

一方面，各省（區(qū)、市）對宅基地面積有不同規(guī)定，例如，浙江省2005年制定的《浙江省國土資源廳關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)是，使用耕地最高不得超過125平方米；使用其他土地最高不得超過140平方米；山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。而四川省農(nóng)村宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，農(nóng)村宅基地每戶不超過150平方米，人均不超過30平方米，全部占用非耕地的，每戶可增加30平方米，即使用非耕地的最高可達(dá)到180平方米。如果我們認(rèn)定各地區(qū)宅基地審批面積即為法定宅基地面積，則各地區(qū)法定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。另一方面，雖然2010年3月《國土資源部關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》規(guī)定，“宅基地是指農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地”。但是，哪些設(shè)施屬于“生活附屬設(shè)施”？不同地區(qū)也有不同理解。例如，浙江一些土地資源稀缺的縣（市、區(qū)）把附屬用房和庭院用地界定為活附屬設(shè)施，四川省一些土地資源豐富的縣（市、區(qū)）則把生產(chǎn)性用房、庭院用地以及屋周林盤界定為生活附屬設(shè)施。因此，由于各地區(qū)的法定宅基地標(biāo)準(zhǔn)不同、生活附屬設(shè)施的定義不同，加上農(nóng)民對宅基地的私有產(chǎn)權(quán)意識⑧等因素造成農(nóng)民宅基地占用面積普遍大于審批面積。正如約倫·巴澤爾（1989）所言，經(jīng)濟資源的產(chǎn)權(quán)界定需要花費成本，這個成本的表現(xiàn)之一就是在國家法律規(guī)則已經(jīng)形成的條件之下，如果還能滿足相關(guān)約束條件，公眾可把處在國家法律規(guī)則還是未能界定清楚的公共領(lǐng)域之內(nèi)的價值通過他們所能采取的成本最低的辦法界定成為他們個人的收益。[16]客觀地講，由于農(nóng)民集消費者和生產(chǎn)者于一身的特殊身份，他們除了滿足自身居住和基本生活消費用房外，確實需要一定面積的輔助性用房用于農(nóng)副產(chǎn)品加工、飼養(yǎng)家禽家畜和蠶繭等，其宅基地超出一定面積，具有相對合理性。但是，許多農(nóng)戶借此擴占農(nóng)用地勢必形成隱性占用。調(diào)查也顯示，在1010個農(nóng)戶中，70.1%的農(nóng)戶建有輔房，平均輔房面積33.6平方米（見表4）。但是，70.4%農(nóng)戶的建房面積超出宅基地審批面積，平均為36.5平方米，如果加上院子及林盤，平均每戶超出144.8平方米。實踐中，這類隱性占用已成為法不治眾的公開行為，而且，由東到西呈梯度上升態(tài)勢，東、中、西部地區(qū)戶均違法占用宅基地分別達(dá)到87.5平方米、125.8平方米和203.2平方米。

表4　農(nóng)戶宅基地違法占用情況

表5　樣本農(nóng)戶輔助用房的主要用途及其結(jié)構(gòu)

更為關(guān)鍵的是，隨著城市化的推進，本來用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助性用房的房屋性質(zhì)正在發(fā)生改變。一些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊或鎮(zhèn)郊，由于外來流動人口較大，租房需求旺盛，輔房也被用作出租。⑨本課題調(diào)查的東部地區(qū)213個樣本農(nóng)戶中，16.4%的農(nóng)戶將輔房挪為他用（見表5），主要是出租給農(nóng)民工、用作車庫或改建為沐浴房等。由于輔房用途的多元化，其資產(chǎn)收益率也不盡相同，較高輔房收益率強化了這種無法消滅的事實之上的個人產(chǎn)權(quán)。

（三）違法出售：私人產(chǎn)權(quán)意識下的隱性流轉(zhuǎn)

宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶使用、收益和有限處置，法定產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較明晰。但是，由于歷史上宅基地曾經(jīng)私有和現(xiàn)行制度下的地上部分私有等因素，農(nóng)民的宅基地私有化觀念較強，從而造成農(nóng)村宅基地的法律產(chǎn)權(quán)與事實產(chǎn)權(quán)錯位。關(guān)于宅基地所有權(quán)的認(rèn)知調(diào)查顯示，在1010個受訪者中，認(rèn)為宅基地所有權(quán)主體是農(nóng)戶（個人）的占42.7%，位列村農(nóng)民集體（16.3%）、村集體經(jīng)濟組織（13.4%）和國家（12.3）等各種選項之首。受訪人員認(rèn)為農(nóng)戶在依法取得宅基地使用權(quán)之后對宅基地可以進行轉(zhuǎn)讓、互換和出租等流轉(zhuǎn)的比例分別占到53.0%、53.9%、60.4%（參見表6）。而按照法律規(guī)定，宅基地轉(zhuǎn)讓、互換和繼承是受到限制的，宅基地入股、抵押、閑置和出租則是違法的。農(nóng)民對宅基地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知與法律規(guī)定的不相一致，導(dǎo)致宅基地的法律產(chǎn)權(quán)已經(jīng)部分地被事實產(chǎn)權(quán)所取代。

表6　樣本農(nóng)戶對依法取得宅基地使用權(quán)之后各種宅基地流轉(zhuǎn)方式合法性的認(rèn)知情況

表7　樣本農(nóng)戶房屋出售對象結(jié)構(gòu)與地區(qū)差異

在樣本農(nóng)戶中，已出售過房屋的農(nóng)戶共計60戶，占5.9%（經(jīng)雙尾非對稱的顯著性檢驗，皮爾遜卡方值P＝0.467，表明地區(qū)間農(nóng)戶出售房屋的差異不顯著），雖然該比例不高，但購買農(nóng)房的對象大多超出法定范疇，隱性流轉(zhuǎn)隨之產(chǎn)生。從表7可以看出，農(nóng)民房屋購買對象中，本村村民占48.3%，非本村村民（包括外村村民、城里人、法人企業(yè)）占51.7%；農(nóng)民屋購買面積中，本村村民占43.0%，非本村村民占56.9%。非本村村民購買農(nóng)民住房的行為明顯構(gòu)成隱性流轉(zhuǎn)。即使是本村村民購房，如果不符合宅基地申請條件的也屬于隱性流轉(zhuǎn)。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的高收入階層，厭倦了城市的擁堵和嘈雜，去農(nóng)村購房居住，⑩甚至一些城市金領(lǐng)把靜謐鄉(xiāng)村視為移民海外的中轉(zhuǎn)站。[17]在本案例中，60戶出售房屋11181平方米，其中43.1%賣給城里人，還有6.9%賣給法人企業(yè)，明顯構(gòu)成“小產(chǎn)權(quán)房”交易。

值得關(guān)注的是，農(nóng)戶出售房屋，較少是因為急需用錢（20%）等原因不得已而為之，80%的農(nóng)戶出售房屋是基于其他原因（見表8）：或因在城鎮(zhèn)買了房子（38.3%），或因有了新宅基地（25.0%），或因閑置無人居?。?6.7），而這些原因大多又是與宅基地審批、監(jiān)管不嚴(yán)有較大關(guān)聯(lián)。

（四）觸法聯(lián)建：利益趨動下的隱性流轉(zhuǎn)

觸法聯(lián)建主要發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)的西部地區(qū)。在1010個樣本農(nóng)戶中，實施聯(lián)建的農(nóng)戶共41戶（約占4.1%），其中東、中、西部地區(qū)各占31.7%、0.4%和65.9%。從表9可以看出，東部地區(qū)聯(lián)建后的戶均宅基地面積增加了2.8%，而西部地區(qū)則減少了69.8%，相反地，聯(lián)建后東部地區(qū)戶均可支配的房屋面積為180平方米，而西部地區(qū)僅為151平方米，西部較東部地區(qū)減少16.0%。東、西部地區(qū)農(nóng)戶住房聯(lián)建后的利益損益已一目了然。然而這一增一減的背后折射了不同聯(lián)建模式的動力機制和觸法程度差異。在東部地區(qū)，農(nóng)房聯(lián)建主要是民營房產(chǎn)公司積極介入，例如，浙江聯(lián)眾農(nóng)村資源開發(fā)有限公司，在浙江及國內(nèi)其他風(fēng)景名勝區(qū)的周邊農(nóng)村，以發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游目標(biāo)，農(nóng)民參與談判，在確保農(nóng)民利益和改善農(nóng)村環(huán)境的基礎(chǔ)上（投資者為更好地銷售房產(chǎn)），公司充分利用農(nóng)民宅基地或多占部分宅基地，建設(shè)多層（一般為4～6層）公寓，建成后房屋1～2層歸農(nóng)戶，2～3層及以上歸房產(chǎn)開發(fā)公司，由公司采取以租代售的方式租賃城鎮(zhèn)居民，租期40年，40年后房屋產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶。[16]該模式聯(lián)建的房屋所有權(quán)雖然歸農(nóng)民所有，但是，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公司通過以租代售長期租售給城市居民使用，觸及了國務(wù)院關(guān)于“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房”的政策。在西部地區(qū)，由于農(nóng)民舊有宅基地面積較大以及“5.12”災(zāi)后重建的特殊政策，政府引導(dǎo)社會資本輔助農(nóng)民建設(shè)新家園，實施了“小聯(lián)建”和“大聯(lián)建”模式。比如，四川省C市共聯(lián)建3000戶，外來聯(lián)建戶2000戶，聯(lián)建完成后，聯(lián)建戶宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，外來戶擁有永久性使用權(quán)，這種方式被稱之為“小聯(lián)建”。與“小聯(lián)建”相對應(yīng)的是“大聯(lián)建”，即在村（社）統(tǒng)一規(guī)劃下，由企業(yè)投資為災(zāi)民集中新建房屋（人均建筑面積35～40平方米），并投資一些基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約出來的宅基地或復(fù)墾為耕地作為耕地占補平衡指標(biāo)，或轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地用作建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)再通過成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌出讓。指標(biāo)落地則可以直接用于商業(yè)房地產(chǎn)、商貿(mào)旅游業(yè)、銀行抵押，以及公建配套。在這里，“小聯(lián)建”明顯違反《中華人民共和國土地管理法》中宅基地的分配原則，“大聯(lián)建”明顯觸及抵押法、隱性觸及《中華人民共和國土地管理法》中的建設(shè)用地必須使用國有土地的規(guī)定。

農(nóng)村宅基地聯(lián)建中，動力機制不同，運作模式也不同，利益分配格局也不一樣。在東部和中部地區(qū)，農(nóng)民希望改善居住條件、發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，企業(yè)希望開發(fā)鄉(xiāng)村房地產(chǎn)，關(guān)鍵是農(nóng)民參與了談判，東部和中部農(nóng)民在聯(lián)合開發(fā)時“愿意”率分別61.5%和100%，人均得房也分別達(dá)到180平方米和240平方米。而在西部地區(qū)，農(nóng)民是在災(zāi)后無力建房情況下被動接受政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)居民或房產(chǎn)公司的援建，農(nóng)戶“愿意”率僅42.3%（見表10），在這種聯(lián)建中農(nóng)民人均得房僅35～40平方米。當(dāng)前“大聯(lián)建”?的一些問題也開始暴露出來，農(nóng)民集中居住后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)半徑擴大，家庭飼養(yǎng)無場地（雖然通過調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展與休閑旅游相關(guān)的特色農(nóng)產(chǎn)品，例如，發(fā)展獼猴桃生產(chǎn)，由于大聯(lián)建后農(nóng)戶沒有飼養(yǎng)牲畜的輔助性用房，獼猴桃生產(chǎn)最需要的農(nóng)家肥沒有著落，獼猴桃品質(zhì)呈逐年下降態(tài)勢。）農(nóng)具、農(nóng)產(chǎn)品無處堆放，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會和非農(nóng)就業(yè)能力都相對欠缺，農(nóng)民收入增加、生活保障等問題比較突出。

表8　樣本農(nóng)戶出售房屋的主要原因及區(qū)域差異

表9　樣本農(nóng)戶宅基地聯(lián)合開發(fā)及其房屋分配情況單位：平方米

表10　樣本農(nóng)戶當(dāng)初決定宅基地聯(lián)合開發(fā)時的態(tài)度

表11　模型所使用控制變量及其解釋

三、宅基地使用權(quán)

隱性流轉(zhuǎn)原因的歸因分析

從上述幾種宅基地隱性流轉(zhuǎn)類型的分析可以看出，宅基地隱性流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、形式較多，引發(fā)這些隱性流轉(zhuǎn)的原因主要有法律法規(guī)真空所致的法律產(chǎn)權(quán)混亂，也有農(nóng)民對宅基地私有觀念所致的事實產(chǎn)權(quán)占用，還有利益趨動的觸法流轉(zhuǎn)。為了進一步分析這些因素的影響程度，本文采用多元回歸模型進行定量模擬。

（一）多元回歸模型的變量特征和計量模型1.多元回歸模型的變量特征

為了量化分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的影響因素，本文假設(shè)宅基地審批面積為農(nóng)戶合法宅基地使用面積，如果實際房屋落地面積大于宅基地審批面積則為違法建筑面積（簡稱違建面積），并以違建面積為因變量Y。再假設(shè)戶主學(xué)齡、家庭人口、家庭勞動力、家庭打工人數(shù)、家庭耕地面積、家庭年人均收入以及院子面積為農(nóng)民家庭環(huán)境變量，反映家庭條件對宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的內(nèi)生影響；另假設(shè)建房年份為歷史演變因素，反映經(jīng)濟社會變遷和法制環(huán)境改變對宅基地隱性流轉(zhuǎn)的長期影響；同時設(shè)置地區(qū)虛變量為區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境變量，反映不同區(qū)域資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平對宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的重要影響。各控制變量的具體特征及其解釋詳見表11。

本文利用上述1010個樣本農(nóng)戶問卷調(diào)查資料，樣本各變量的特征值見表12。

2.多元回歸計量模型

本文采用多元線性回歸模型分析宅基地隱性流轉(zhuǎn)的影響因素，依據(jù)表11所列影響因素，建立宅基地違建面積Y與相關(guān)影響因素之間的線性回歸模型如下：

Y＝a0＋+a1X1+a2X2+a3X3+……+a9X9+ε

其中，X1、X2、X3……X9分別為戶主學(xué)齡、家庭人口、家庭勞動力、家庭打工人數(shù)、家庭耕地面積、家庭收入等級、院子面積、建房年份和地區(qū)虛變量，a0為除上述因素以外的其他因素對違建面積的影響。

（二）多元回歸的計量結(jié)果及分析

1.多元回歸計量結(jié)果

運用SPSS13.0統(tǒng)計軟件，采用加權(quán)最小二乘法（WLS）消除異方差，回歸結(jié)果見表13。從擬合優(yōu)度檢驗看，復(fù)相關(guān)系數(shù)R＝0.741，R2＝0.548。從顯著性檢驗看，F(xiàn)＝134.529，α＝0.000。這表明方程的擬合度較好，模型整體較顯著。

表12　影響宅基地隱性交易的特征值

表13　村集體自愿供給的影響因素模型估計結(jié)果

2.主要結(jié)論

（1）農(nóng)村宅基地的法制環(huán)境好壞決定違建面積多少。建房年份估計參數(shù)為負(fù)值，參數(shù)的t值是5項最顯著變量估計參數(shù)中的最大值。顯然，建房年份越早，農(nóng)戶違建面積越大，建房年份越遲，農(nóng)戶違建面積越小。進一步的相關(guān)性測算顯示，二者的相關(guān)程度達(dá)到0.638（皮爾遜卡方值為0.000），表明建房年份與違建面積確實顯著相關(guān)。這種相關(guān)性的引申意義在于，雖然隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村宅基地價值日益彰顯，人口增長與投資價值促使對宅基地需要日益旺盛，但是，相關(guān)法規(guī)和政策的逐步完善遏制了宅基地的違法占用行為。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第三十八條就規(guī)定了“農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，增加了占用農(nóng)用地建設(shè)農(nóng)民住房的必須“按第四十四款辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”的相關(guān)規(guī)定。2004年第二次修訂的《中華人民共和國土地管理法》的第二條第二款強調(diào)“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！笨梢?，宅基地法治力度明顯漸次強化。而與此同時，國家又分別于1990年、2004年和2007年發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等政策，進一步強化

宅基地規(guī)范使用與管理，禁止利用宅基地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”、城里人購買農(nóng)村宅基地和“小產(chǎn)權(quán)房”。在上述法律和政策的雙重約束下，宅基地使用權(quán)違法占用和流轉(zhuǎn)行為有所收斂。筆者將樣本農(nóng)戶不同建房階段的違建面積進行整理后也顯示，自1986年以來，農(nóng)民戶均違建面積呈明顯遞減趨勢（見表14）。

（2）家庭收入等級是違法占用宅基地的重要經(jīng)濟因素。在家庭環(huán)境變量中，家庭收入等級和院子面積對違建面積存在正向影響。這表明農(nóng)戶家庭年收入等級越高、院子面積越大，違建面積越多。其中，家庭收入等級的估計系數(shù)達(dá)到+5.261,表明在其他因素不變的情況下，農(nóng)戶家庭年收入每提升一個等級，違建面積將增長5.261%。事實上，家庭收入是區(qū)域位置、資源稟賦、人力資本等多種要素綜合作用的結(jié)果，農(nóng)戶收入等級越高，越有膽魄和實力多占、違建和流轉(zhuǎn)宅基地。相應(yīng)地，也由于家庭收入等級高而違法占用更大的院子面積。因為，在一般情況下，農(nóng)戶院子面積與房屋落地面積是成比例的，房屋落地面積越大，院子也越大。亦即違建面積越大，院子面積也越大。因此在本模型中，院子面積估計參數(shù)也為正，其t值為16.486，達(dá)到極顯著水平。筆者再將“院子面積”與“違建面積”進行相關(guān)分析結(jié)果，兩者的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.399，其顯著水平為1%，表明“院子面積”與“違建面積”之間顯著相關(guān)。

（3）區(qū)域資源稟賦與管制嚴(yán)格程度是違法占用宅基地的客觀環(huán)境因素。模型估計結(jié)果表明，地區(qū)虛變量估計系數(shù)為7.811，達(dá)到0.000的水平上顯著。其影響方向與假設(shè)相反。按常理推論，區(qū)位經(jīng)濟條件越優(yōu)越，即區(qū)域工業(yè)化程度、城市化水平越高，農(nóng)村宅基地及其住房的現(xiàn)實經(jīng)濟價值和潛在收益越高，違法占用宅基地行為的頻率和規(guī)模就越高。但模型模擬結(jié)果與假設(shè)的影響方向相反，即越是中西部地區(qū)，農(nóng)民違法占用宅基地的面積越大。根據(jù)調(diào)查，中西部地區(qū)土地資源稟賦相對豐富，農(nóng)民收入水平較低，房屋建設(shè)多為一層平房，占地面積相對較大。[9]從資源稟賦上看，地處西部的四川省人均土地面積分別為0.60公頃、人均農(nóng)用地分別為0.53公頃，分別為地處東部的浙江省的2.7倍和2.9倍。同時，中西部地區(qū)農(nóng)民居住相對分散，農(nóng)民建房監(jiān)管成本較大，農(nóng)民違建面積也可能較大，宅基地違法占用流轉(zhuǎn)情況也較嚴(yán)重（見表4）。但是，也不得不看到，隨著東部地區(qū)工業(yè)化、城市化水平的提高，城鄉(xiāng)人口的雙向流動形成了對農(nóng)民住房的較大需求。這種需要不僅表現(xiàn)為農(nóng)民工進城對城市郊區(qū)農(nóng)房的租住需求，在139戶出租農(nóng)房的農(nóng)戶中，56.3%的農(nóng)戶把房屋出租給外來人員居住，這個比例在東部地區(qū)達(dá)到69.7%（見表15）。而且還表現(xiàn)為城市人和城市企業(yè)對農(nóng)村住房的需求，在139戶出租農(nóng)房的農(nóng)戶中，18.1%的農(nóng)戶把房屋出租給城市人居住和企業(yè)辦公或兼居住。近年來，鄉(xiāng)村民宿經(jīng)濟和健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，更深層次激發(fā)了城市人和企業(yè)對農(nóng)村宅基地的需求熱情。

此外，在其他家庭環(huán)境因素中，值得關(guān)注的是戶主學(xué)齡的估計系數(shù)為- 0.592，即戶主學(xué)齡越低，農(nóng)戶住房違建面積越大，與假設(shè)影響方向相反。但經(jīng)過對“認(rèn)為宅基地所有權(quán)主體為農(nóng)戶（個體）”的431個樣本與1010個樣本總體的學(xué)歷進行比較發(fā)現(xiàn)，前者低學(xué)歷人數(shù)的比重明顯高于樣本總體水平，高學(xué)歷人數(shù)的比重明顯低于樣本總體水平，經(jīng)多選變量經(jīng)交叉列表后的雙尾非對稱的顯著性檢驗，皮爾遜卡方值P＝0.000，這表明“認(rèn)為宅基地所有權(quán)主體為農(nóng)戶（個體）”的學(xué)齡人數(shù)比重與樣本總體的學(xué)齡人數(shù)比重之間存在顯著差異（見表16）。由此可以推論，農(nóng)民戶主學(xué)齡越低，對宅基地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)知越模糊，越容易違法占用宅基地，以致違法建房、隱性流轉(zhuǎn)。

表14　樣本農(nóng)戶不同建房年份與違建面積之間的關(guān)系

表15　農(nóng)民出租房屋的主要用途及其結(jié)構(gòu)

四、宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的規(guī)制建議

從前述分析可以得出這樣的結(jié)論：農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在，一戶多宅、隱性占用、違法出售和觸法聯(lián)建等隱性流轉(zhuǎn)行為仍在繼續(xù)發(fā)生。值得慶幸的是，隨著宅基地相關(guān)法規(guī)、政策的不斷完善，農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)尤其是違法占用已經(jīng)得到有效遏制。但是，這些隱性流轉(zhuǎn)行為為什么始終禁而不止？其根本原因在于宅基地的產(chǎn)權(quán)制度模糊和監(jiān)管失靈，次生原因是宅基地顯性市場缺位，在其潛在價值日益凸顯的情況下隱性流轉(zhuǎn)被自然放大。顯然，完善法律規(guī)制、嚴(yán)格監(jiān)管和建立顯性市場，才是規(guī)制宅基地隱性流轉(zhuǎn)的可行途徑。

（一）修訂完善“一戶一宅”的法律界定，從源頭上規(guī)制“一戶多宅”現(xiàn)象

目前農(nóng)戶多以家庭人均住房面積太小和兒子結(jié)婚準(zhǔn)備婚房等理由提出新宅基地申請。但實踐中，基層政府難以對這些農(nóng)戶的舊宅基地進行實測，農(nóng)戶家庭的未婚男性是否最終在本村結(jié)婚和定居也是未知數(shù)。因此，需要出臺全國性《農(nóng)村宅基地分配使用條例》，嚴(yán)格規(guī)定和細(xì)化宅基地初始申請條件，以便從源頭上規(guī)制“一戶多宅”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，宅基地申請者必須同時符合“戶農(nóng)一體”、“戶經(jīng)一體”、“戶宅一體”和“戶宅結(jié)合”四個基本條件。所謂“戶農(nóng)一體”，就是戶口必須是本村（社）而且必須是大部分時間在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。對于戶口在村（社），但是已在村外有固定工作和交納城鎮(zhèn)住房公積金、特別是已在他村和城鎮(zhèn)購買農(nóng)房和商品房的農(nóng)村公民應(yīng)取消宅基地申請資格?？梢岳獾氖?，一些勞務(wù)輸出的務(wù)工人員，雖然在城里長期打工，但沒能享受住房公積金，也沒有在城鎮(zhèn)購房，可仍然具備宅基地申請權(quán)利。所謂“戶經(jīng)一體”，就是戶口在一家并且經(jīng)濟關(guān)系在一家的家庭成員，如果其宅基地面積低于其所在省、直轄市、自治區(qū)規(guī)定的面積，子女分戶才可以申請新的宅基地。所謂“戶宅一體”就是每處宅基地上的房屋必須至少承載一個農(nóng)業(yè)戶口。凡符合上述三個“一體”的宅基地可以由一戶村民占有和使用。針對兒子結(jié)婚分戶、原住房面積過小等情況重新申請宅基地的，還必須同時滿足“戶宅結(jié)合”的原則。即宅基地審批部門在現(xiàn)有法規(guī)政策下，通過實地調(diào)查測量，如果申請者人均住房面積不低于本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的農(nóng)村居民最低住房面積，或者分戶后戶均宅基地面積不低于省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的戶均宅基地最低面積，宅基地申請應(yīng)予以駁回。從法律上修訂“一戶一宅”的關(guān)鍵重在“戶”的認(rèn)定。實踐中，廈門經(jīng)驗值得推廣。?[18]

表16　“認(rèn)為宅基地所有權(quán)主體為農(nóng)戶”與“樣本總體”之間的學(xué)齡結(jié)構(gòu)

（二）合理設(shè)置宅基地有償使用制度，采用多種措施規(guī)制宅基地利用

盡管宅基地有償使用制度因多種因素已于1993年叫停（潘瑞泉，2011），[19]但是，超面積占用宅基地和“一戶多宅”現(xiàn)象仍然大量存在的事實確需要正視，?尤其是在中國農(nóng)村歷經(jīng)此后20多年的發(fā)展和變遷后，農(nóng)村宅基地部分閑置和利用率低下與中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的土地供需緊張并存，關(guān)鍵是如果沒有相應(yīng)措施，到2040年中國村莊占地面積將達(dá)到41200萬畝，比目前增加15065萬畝土地。[20]所以，超出農(nóng)民基本生存和福利保障之外的宅基地占用和“一戶多宅”的治理已經(jīng)刻不容緩，而宅基地有償使用機制運用時機也已經(jīng)成熟。結(jié)合2010年3月國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》，對超過當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕146號）的要求予以登記，村集體組織可對確認(rèn)超占的面積實施適當(dāng)收費。而且，該《通知》也適用于“一戶多宅”。為此，首先需要加快農(nóng)村宅基地確權(quán)、登記、發(fā)證工作。對于農(nóng)民合法宅基地，頒發(fā)農(nóng)村集體土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；對于一些較小面積、觸法占用非耕地的宅基地，可在補交相關(guān)費用和補辦相關(guān)手續(xù)后給予確權(quán)發(fā)證；對于大面積違法占用的宅基地，對超出面積按臨時建設(shè)用地處理，對占用耕地的必須恢復(fù)原狀；對于非本村戶籍的繼承人繼承本村宅基地和住房的，需要研究房屋所有權(quán)繼承與宅基地使用權(quán)不能繼承之間的矛盾。其次是制訂宅基地有償使用實施細(xì)則。一是區(qū)別對待適應(yīng)對象。對于新取得的宅基地，可以一次性交納土地資源占用稅，以體現(xiàn)土地資源的稀缺性；對于使用中的合法宅基地，經(jīng)縣（市、區(qū)）級以上國土部門登記、確權(quán)、頒證后，依法征收宅基地使用稅，倒逼農(nóng)民節(jié)約利用和有序退出閑置或超標(biāo)宅基地；對于一戶多宅、違法占用、閑置不用等類型的宅基地扣除合法面積后實行累進制收稅（費）。稅（費）標(biāo)準(zhǔn)由各市（地）住建部門協(xié)同國土、財稅等部門，在充分調(diào)查、評估、聽證的基礎(chǔ)上合理確定該標(biāo)準(zhǔn)要與農(nóng)民的經(jīng)濟水平和心理承受能力相適應(yīng)，對于農(nóng)村困難群體包括低收入農(nóng)戶、殘障家庭、五保戶等減免相關(guān)稅費。二是建立違法占用宅基地強制退出機制。即對新發(fā)生的未批先建、超面積圈占、違章搭建等違法行為實行強制收回和恢復(fù)土地原貌，防止違法行為的“破窗效應(yīng)”。此外，恢復(fù)實施建新拆舊履約保證金機制，保證“一戶一宅”落實到位。浙江“三改一拆”?經(jīng)驗值得推廣。三是通過試點穩(wěn)步推進。各省、市（區(qū)）選擇一到兩個縣（市、區(qū)）作為實驗點，在實驗成功的基礎(chǔ)上逐步推開，從宅基地供求關(guān)系和農(nóng)民收入等情況出發(fā)，宜從發(fā)達(dá)地區(qū)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)梯度推進該項制度。對于無制度需求、無支付能力的低收入農(nóng)村可暫緩?fù)七M該制度。建議用5年時間分步推行宅基地有償使用制度。根據(jù)各地城市化進程、經(jīng)濟社會發(fā)展水平，選擇最適宜推進的時間節(jié)點——區(qū)域城市化率達(dá)到55%以上。因為，此后市場的自發(fā)力量將會強勁地促進城鄉(xiāng)融合。[21]

（三）引導(dǎo)宅基地有序流轉(zhuǎn)，提高資源配置效率

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，構(gòu)建宅基地市場化流轉(zhuǎn)市場體系已正當(dāng)其時。事實上，《中華人民共和國土地管理法》并沒有禁止宅基地出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，而只是要求“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第153條也只是呼應(yīng)了《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。面對農(nóng)村大量存在的宅基地及其房屋的隱性交易，2015年12月27日中共中央、國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。雖然有關(guān)宅基地改革試點的內(nèi)容主要是下放宅基地審批權(quán)限，“使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批”。但是與之密切相關(guān)的是，“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價?！币驗檎匾矊儆谵r(nóng)村建設(shè)用地，現(xiàn)實中，經(jīng)過土地整理后出現(xiàn)了一定規(guī)模的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，這為宅基地流轉(zhuǎn)留下了較大想象空間。筆者認(rèn)為，首先需要建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易顯性市場體系。借鑒成都、上海、武漢各省、市（區(qū)）試驗經(jīng)驗，各省市（區(qū)）建立省、市、縣三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和中央關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)精神，允許農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)戶住房所有權(quán)等農(nóng)村資源、資產(chǎn)合法進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，利用三級平臺，做到信息公開、主體多元、公平競價、平等交易，充分體現(xiàn)農(nóng)地、農(nóng)產(chǎn)、宅基地的用益物權(quán)，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、租賃、轉(zhuǎn)讓，促進宅基地“死產(chǎn)”活化。其次，在城市規(guī)劃范圍內(nèi)，探索推行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚工程，引導(dǎo)農(nóng)民用合法宅基地置換國有出讓土地高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，大力推進城中村改造。在自然條件較差的山區(qū)村，實施“下山移民”工程，引導(dǎo)地處邊緣山區(qū)、自然承載能力較差的農(nóng)村農(nóng)民用產(chǎn)權(quán)置換或貨幣置換方式，集中安置到較富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃紅線范圍內(nèi)。通過農(nóng)村宅基地資源的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置，激活了部分宅基地變資源為資產(chǎn)或資本，有力推進城鄉(xiāng)一體化進程。?再次，積極探索進城農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地。雖然這里存在一個城鄉(xiāng)土地和房屋價值的巨大差異，也會存在就業(yè)地與可能定居地的空間差異。但是，如果把宅基地入市與建設(shè)用地增減掛鉤進行整合推進，實行人地掛鉤，即進城農(nóng)民入戶與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域掛鉤，并實行雙向激勵性對策，如農(nóng)民出讓宅基地后在城鎮(zhèn)購房的，免除宅基地出讓的一切稅費，或按出讓宅基地與在城鎮(zhèn)購房收支差額征稅。農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房或租賃政府公租房，城市政府聯(lián)合地產(chǎn)商在去庫存的背景下，給予額外補貼或優(yōu)惠。同時打通城鄉(xiāng)戶籍通道，尤其是二、三線城市。這樣，按人口流入地的政府吸納人口入戶就相應(yīng)地可獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，也會自然消解城市“鬼城”現(xiàn)象。[22]但同時需要防范宅基地入市風(fēng)險。重點設(shè)定宅基地入市交易條件，關(guān)鍵是合理設(shè)置交易雙方資格，宅基地出讓人必須在農(nóng)村或城市有穩(wěn)定的居住房（處），出讓人保證在宅基地出讓后不再申請宅基地。農(nóng)村戶籍受讓人必須在農(nóng)村戶籍所在地沒有其他宅基地，也沒有出讓過宅基地，城市戶籍受讓人應(yīng)分層次設(shè)置受讓條件，優(yōu)先滿足城市無房戶、老年人養(yǎng)老需求等。對于城市戶籍居民購買農(nóng)村宅基地（或住房）的，需要配套嚴(yán)格稅收杠桿，包括征收土地資源占用稅、土地增值稅、土地交易稅、土地使用稅、土地保有稅等手段，調(diào)控投資和投機行為，讓市場機制在宅基地使用權(quán)配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用[23]當(dāng)三十三個縣（市、區(qū)）行政區(qū)域土地制度改革試驗取得一定經(jīng)驗后，盡快修訂《中華人民共和國土地管理法》，將第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”中“農(nóng)民集體所有的土地”修訂為“農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地”，[24]正式確立宅基地農(nóng)村集體建設(shè)用地屬性，賦予農(nóng)民宅基地以用益權(quán)。

（四）建立宅基地長效管理辦法，構(gòu)建常態(tài)化科學(xué)管理體系

基于我國國情，推進宅基地法治化進程和市場化流轉(zhuǎn)仍不是解決宅基地亂象的萬能鑰匙，還需要發(fā)揮政府行政監(jiān)管職能，構(gòu)建常態(tài)化宅基地科學(xué)管理體系。（1）縣級以上行政層級在國家《中華人民共和國土地管理法》和地方《農(nóng)村宅基地分配使用管理條例》等法律法規(guī)基礎(chǔ)上出臺《農(nóng)村宅基地分配管理細(xì)則》，依法建立宅基地法制體系，明晰宅基地使用權(quán)的初始取得資格、“戶、宅”標(biāo)準(zhǔn)、使用原則、面積核定、產(chǎn)權(quán)屬性、審批權(quán)限、流轉(zhuǎn)條件、違法追究、管理責(zé)任等具體操作辦法和管理規(guī)范。這樣才能使基層國土管理部門在實際工作中對農(nóng)村宅基地審批管理、行政執(zhí)法中有章可循，對未批先建、少批多占、亂占耕地等行為的處理有法可依。（2）以縣（市、區(qū)）為單位編制村莊建設(shè)規(guī)劃總體規(guī)劃。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村人口規(guī)模和增長速度，結(jié)合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展預(yù)期，合理確定農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和空間布局。國土資源管理部門要積極配合規(guī)劃等有關(guān)部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)詳規(guī)。按詳規(guī)從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)總體總劃，合理劃定農(nóng)村停建、限建和規(guī)劃建設(shè)區(qū)塊，引導(dǎo)農(nóng)居建設(shè)適度集中，促進宅基地審批、管理有“規(guī)”可尋。[25]（3）建立宅基地動態(tài)監(jiān)管制度。在利用衛(wèi)星遙感技術(shù)適時動態(tài)監(jiān)管農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)上，建立宅基地動態(tài)巡回監(jiān)督檢查和舉報制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)管和民主自治兩方面的作用，形成政府管理與民間參與的無縫銜接，加大宅基地全程監(jiān)督管理力度,及時發(fā)現(xiàn)宅基地使用中各種違法行為，通過勸解、罰款、制止等措施，責(zé)令整改和糾正，以降低農(nóng)戶違法建房投入成本和行政執(zhí)法糾正成本，形成宅基地管理的長效機制。（4）健全宅基地違法問責(zé)制度。一般人認(rèn)為宅基地違法主體是農(nóng)民，似乎與政府無關(guān)。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府管制不嚴(yán)、官員親屬、村干部和富裕農(nóng)民違法占用宅基地和違法購買宅基地的行為是誘使普通農(nóng)民違法的重要原因。?這類宅基地違法行為，不僅加劇土地浪費，留下尋租空間，造成土地市場混亂，而且還誘導(dǎo)農(nóng)民互相攀比，激化農(nóng)村社會矛盾。因此，國土管理部門應(yīng)實施宅基地審批終身負(fù)責(zé)制和宅基地違法占用基層負(fù)責(zé)制。宅基地管理應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第一責(zé)任主體、（市）縣國土局為連帶責(zé)任主體，按年度累計違法戶次和違法面積設(shè)定具體問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。如果農(nóng)民違法新建占地累計超過審批面積的一定比例（比如20%），各行政級別由低向高啟動分管領(lǐng)導(dǎo)和行政首長問責(zé)制，問責(zé)主體由上級國土局聯(lián)合紀(jì)委、財政、人大、政協(xié)等部門組成。（5）加大宣傳力度，大力宣傳土地管理法、宅基地分配使用管理條例（細(xì)則）等法律、法規(guī)和相關(guān)政策，正面引導(dǎo)農(nóng)民群體認(rèn)知宅基地產(chǎn)權(quán)屬性、申請條件、使用規(guī)則、流轉(zhuǎn)權(quán)益等，提高農(nóng)民土地法治意識，形成節(jié)約用地的社會共識。由于宅基地關(guān)系到千家萬戶的切身利益，農(nóng)民群眾民主參與、共同治理十分必要。村民委員會通過“一事一議”等形式，民主商議本集體經(jīng)濟范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃制訂、農(nóng)民生活集聚區(qū)位選擇、農(nóng)戶房屋建設(shè)方式確定、農(nóng)戶宅基地分配排序、宅基地流轉(zhuǎn)條件等重大事項，以自治破解難治，以自治促進長治。

注釋：

①大多數(shù)學(xué)者多用“隱形流轉(zhuǎn)”或“隱形交易”，它們與本文“隱性流轉(zhuǎn)”是相通的，二者所指內(nèi)涵基本一致，即相對于合法流轉(zhuǎn)的違法流轉(zhuǎn)。但本文的“隱性流轉(zhuǎn)”還有相對于“合法流轉(zhuǎn)”的“非正規(guī)流轉(zhuǎn)”、“公開流轉(zhuǎn)”的“地下流轉(zhuǎn)”的含義，預(yù)示其作用的多重性。

②流轉(zhuǎn)方式一般為出租、出售、聯(lián)合利用等。

③之所以把超面積占用宅基地也歸類為隱性流轉(zhuǎn)，是因為這種違規(guī)擅自占用的現(xiàn)象十分普遍。即農(nóng)民未經(jīng)審批擅自占用或雖經(jīng)審批但擅自擴大宅基地面積建房或?qū)⑼恋赜不笥糜诜寝r(nóng)建設(shè)，造成事實上的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，并世襲繼承利用，不僅改變農(nóng)用土地的利用屬性，還改變了集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性。

④由于農(nóng)村宅基地上所有權(quán)歸農(nóng)村集體，非本村集體村民不能購買這類土地上的住屋，這類住房也不能像國有土地上的商品房一樣辦出可分割為最小單元的產(chǎn)權(quán)證書，在出售房屋時，村集體或農(nóng)戶或聯(lián)合開發(fā)商則與購房者簽訂房屋租賃合同，形成事實上的以租代售，而為了規(guī)避《合同法》中租賃年限的限制，合同規(guī)定的租期為20年，20年后自動續(xù)延20年，實質(zhì)上為40年。

⑤在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽取村（社）時，按村集經(jīng)濟可支配收入抽取經(jīng)濟條件較好、一般和較差的三個村（社）。

⑥據(jù)課題組對東中西部315個村干部問卷調(diào)查，25.0%的村（社）限制宅基地申請，12.8%的村（社）的村（社）停止宅基地申請。限制宅基地申請的原因有兩種情形：一是政府接受農(nóng)戶申請，但必須是中心村或中心鎮(zhèn)農(nóng)民集聚點的宅基地；二是政府接受農(nóng)戶申請，但由于符合村莊建設(shè)規(guī)劃的宅基地面積十分有限需要排隊等候，按申請人一定比例（例如10%）以抓鬮方式或一定規(guī)則分配申請名額。停止宅基申請的原因也有三種：一是申請宅基地的農(nóng)戶所在的村（社）已被規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，遲早會被拆遷；二是申請宅基地的農(nóng)戶所在的村（社）為庫區(qū)、水源保護地等生態(tài)敏感區(qū)域，這些區(qū)域需要實行萎縮性管理；三是申請人所在村（社）已經(jīng)沒有宅基地可供分配。

⑦比較有效的約束是在農(nóng)民建新房時向農(nóng)民收取舊房拆除保證金。但是，由于一些地方在操作過程中強制推進、高額度收費、退還不及時，造成許多干群矛盾，后來被叫停。

⑧詳見本文（三）違法出售：私人產(chǎn)權(quán)意識下的隱性流轉(zhuǎn)。

⑨筆者1986—1988年就有幸居住在由單位租用再分配給本人的杭州朝暉六區(qū)農(nóng)民原用來堆放農(nóng)具的10平方米左右的輔助用房內(nèi)。

⑩杭州城鎮(zhèn)居民S先生是一位極具文化修養(yǎng)和生活品位的文化人，對杭州鄉(xiāng)村優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境心儀已久。經(jīng)尋訪，他們得知G村Z先生全家已遷居F鎮(zhèn)生活，正欲出售老宅。雙方經(jīng)多次協(xié)商，于2002年4月8日，在F 鎮(zhèn)G村，經(jīng)中人見證，一份《房屋購買合同書》正式簽訂。合同的主要內(nèi)容為：甲方──Z先生自愿將建造于T縣F 鎮(zhèn)G村大樹坡西側(cè)的房屋（面積為260平方米）及其院落出售給乙方──S先生，總價為6.4萬元，定于2002年5月底前一次性以現(xiàn)金支付全額房款。2002年5月2日，S先生夫婦攜現(xiàn)款6.4萬元與Z先生在F鎮(zhèn)一手交現(xiàn)金，一手交房屋鑰匙。一樁小產(chǎn)權(quán)房屋交易就此完成。另據(jù)筆者調(diào)查，類似的小產(chǎn)權(quán)房交易在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)并非個案。

?四川某重災(zāi)區(qū)H鄉(xiāng)G村，全村825人，地震時房屋倒塌90%以上。通過鄉(xiāng)政府的努力，引進兩項社會資金，整理建設(shè)用地指標(biāo)360多畝，分批通過成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所拍賣，2009—2010年間價格為每畝15萬元，2011年達(dá)到每畝30萬元。該村沿著河邊分為五個安置點進行農(nóng)房重建，災(zāi)后復(fù)建用地60畝，剩余300畝，修建房屋324棟，安置624人（其中14戶60人沒有參與整村建設(shè)，還有幾戶受災(zāi)較輕，只是維修加固而沒有參與聯(lián)建）。人均建筑面積35平方米。

?廈門市于2009年出臺的《廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于嚴(yán)格一戶一宅認(rèn)定加強宅基地審批管理的通知》中指出：“戶”是指具有本村常住戶口且享受集體資產(chǎn)分配的集體經(jīng)濟組織成員家庭；申請農(nóng)村宅基地，應(yīng)當(dāng)指定家庭中滿18周歲的一個成員作為申請人，其他成員作為共同申請人；除無直系親屬的單身可以單獨成一戶申請外，其他申請戶至少需有兩人以上集體經(jīng)濟組織成員。對“戶”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵循四個原則：一是夫妻應(yīng)當(dāng)共同申請；二是未成年人應(yīng)當(dāng)與監(jiān)護人共同申請；三是成年子女除婚嫁外，不得分戶申請；四是贍養(yǎng)對象應(yīng)當(dāng)與贍養(yǎng)人之一共同申請；五是其他特殊情況應(yīng)經(jīng)分局集體會審后決定。

?根據(jù)徐宗威測算，截至2006年全國大約已有1200萬份宅基地和地上房產(chǎn)處于可轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)，而據(jù)本研究樣本農(nóng)戶一戶多宅比例推算，2011年全國有4070萬戶處于可轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。

?指舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑。

?參見中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-02/28/content_1906228.htm。

?據(jù)筆者2016年在浙江J市D縣某村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村書記建房占地6.5畝。

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（編輯：劉暉霞）

基金項目：本文為國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項目（1BJY086）。

作者簡介：1.朱明芬（1961-），女，四川閬中人，杭州行政學(xué)院研究員，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟；2.范正宇（1957-），男，重慶人，杭州行政學(xué)院副教授，研究方向：文化學(xué)；3.鄧容（1961-），四川成都人，都江堰市行政學(xué)院高級講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。

收稿日期：2016－01－18

【中圖分類號】F301.1；F301.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1009-4997（2016）01-0092-13