張培培溫明月（.中山大學(xué)　政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州　5075；.南京大學(xué)　政府管理學(xué)院，南京　0093）

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預(yù)算透明能夠提高政府廉潔程度嗎——基于跨國面板數(shù)據(jù)的實證分析

張培培1溫明月2
（1.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州510275；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京210093）

【摘要】預(yù)算透明對腐敗控制有重要意義，但鮮有研究對預(yù)算透明和政府廉潔程度之間的關(guān)系進(jìn)行實證檢驗。本文利用公開預(yù)算調(diào)查、腐敗感知指數(shù)，以及世界銀行等數(shù)據(jù)構(gòu)建了一個4年的數(shù)據(jù)庫，對預(yù)算透明與政府廉潔程度兩者的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)計分析，并用兩階段最小二乘法解決內(nèi)生性問題。分析結(jié)果表明，預(yù)算透明是影響政府廉潔程度的一個重要變量，但預(yù)算透明與政府廉潔程度的關(guān)系是非線性的。換言之，只有當(dāng)預(yù)算透明度提高到一定程度時，才會對提升政府廉潔程度產(chǎn)生積極意義。中國的預(yù)算透明度雖然處于上升階段，但仍未到達(dá)拐點，只有建立預(yù)算信息公開的監(jiān)督機制，提高信息公開的完整性，進(jìn)一步提升中國的預(yù)算透明度，才可能會有效改善公眾對政府清廉形象的認(rèn)識。

【關(guān)鍵詞】反腐敗；腐敗治理；預(yù)算透明度；預(yù)算信息公開；政府廉潔程度；拐點

政府透明管理和公開運作是現(xiàn)代民主法治和民主原則的內(nèi)在要求（何俊志，2008），而預(yù)算透明在學(xué)術(shù)和實踐意義的重要性日益凸顯。有學(xué)者指出，只有將政府預(yù)算向社會公眾公開，進(jìn)而公眾可通過對政府預(yù)算的監(jiān)督，以確保他們的納稅未被用于私人目標(biāo)，未被亂用與浪費，而是將之用在政府向他們承諾的公共事務(wù)上（馬駿、劉亞平，2010）?，F(xiàn)有研究表明，預(yù)算透明能夠有效提高財政管理、改善政府治理，且IMF、世界經(jīng)合組織也為推動預(yù)算透明作出積極貢獻(xiàn)①（Petrie，2003）。有基于此，預(yù)算透明能夠減少腐敗、提高政府廉潔程度嗎？這似乎是一個容易推論但未經(jīng)實證證明的問題。

一、預(yù)算控制、透明與腐敗控制

預(yù)算是控制政府腐敗的重要渠道。在現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史上，各國均是從財政領(lǐng)域入手，通過建立現(xiàn)代預(yù)算制度，尤其是通過建立預(yù)算控制來治理腐敗。具體而言，財政史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩種預(yù)算模式：前預(yù)算與預(yù)算。前者曾經(jīng)在歐洲專制君主國家廣為流行，“盡管行政控制與問責(zé)程度較低，但國家成功地籌集到可觀的財政收入”（Caiden，1988：55）。這一時期的政府財政具有如下特征：持續(xù)性、分權(quán)化、私有化、權(quán)宜性；此外，由于既在政府內(nèi)部缺乏有效的行政控制又缺乏對政府的制衡，腐敗就非常盛行（Caiden，1989）。進(jìn)入19世紀(jì)之后，歐洲各國紛紛建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度。一方面在政府內(nèi)部建立行政控制，另一方面建立對政府的立法監(jiān)督，這就極大地提高了政府在財政上的負(fù)責(zé)程度，政府財政開始進(jìn)入一個全新的“預(yù)算時代”（Caiden，1989）。這種新的財政體制“被廣泛認(rèn)為是有效率、高產(chǎn)出而且更為公平的”（Webber &Wildavsky，1986：301），它也極大地推進(jìn)了歐洲國家的廉政建設(shè)。行政控制與立法控制的建立不僅減少了在前現(xiàn)代國家極其盛行的侵吞財政資金、中飽私囊的各種體制性漏洞，而且通過建立諸如審計之類的約束機制進(jìn)一步遏制了以權(quán)謀私的動機（Caiden，1988，1989；Webber & Wildavsky，1986：230）。

20世紀(jì)初，美國進(jìn)步時代的改革者也是通過建立預(yù)算控制來治理腐敗的。在此之前，由于缺乏一個內(nèi)在一致的預(yù)算體制和高效的會計系統(tǒng)，政府內(nèi)部缺乏預(yù)算控制，這同時也使得議會無法有效地監(jiān)督和約束政府。在這種情況下，很難讓行政機構(gòu)對政府首腦負(fù)責(zé)，也很難使政府對立法機構(gòu)負(fù)責(zé)，并最終對公民負(fù)責(zé)。19世紀(jì)后期，美國的治理開始出現(xiàn)各種問題，其中最引民眾不滿的當(dāng)數(shù)腐敗。例如，城市政府不時爆出腐敗丑聞。這最終激發(fā)出所謂的“耙糞運動”?！鞍壹S運動”直接推動了市政改革，其中最核心的改革就是以建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度為目標(biāo)的預(yù)算改革（Khan，1997：1- 28，59- 92）。對當(dāng)時的預(yù)算改革者而言，腐敗并不僅僅是一種“違法”的行為，大量存在的“誠實受賄”（honest graft）的機會亦難逃其咎（Khan，1997：11）。為此，預(yù)算改革者們竭盡全力地設(shè)計一套以控制為導(dǎo)向的預(yù)算體制來杜絕腐敗的機會，防止以黨魁為代表的政務(wù)人員假公濟私而無需對人民負(fù)責(zé)（Cleveland & Buck，1920）。

正如美國大法官路易斯·布蘭迪斯（Louis Brandeis）所說，“陽光是最好的消毒劑”，對于治理腐敗來說，公開透明是最好的藥方（俞可平、何增科，2013）。在各種公開中，預(yù)算公開最重要，也最具有實質(zhì)性。為了約束政府的權(quán)力，防止權(quán)力被濫用，我們需要了解政府準(zhǔn)備開展的活動、正在開展的活動以及已經(jīng)完成的活動。由于無論政府開展什么活動都需要資金，通過獲取政府的財政活動信息，才能更好地理解政府的財政政策背后的意圖，政府實際采取的行動，以及掌握政府政策可能產(chǎn)生的后果（ALT，Lassen & Rose，2006）。因此，只有實現(xiàn)了財政透明，政府信息公開才能獲得實質(zhì)性的意義，才能實現(xiàn)對政府的監(jiān)督。

此外，只有政府的預(yù)算是透明的，我們才能有效地判斷政府是否將公共資金用于私人目的，是否存在將公共權(quán)力用于私人目的。腐敗之所以容易發(fā)生，從根本上而言，是因為公私界限不清。在這方面，預(yù)算制度也可發(fā)揮其他任何制度都無法取代的作用。一個恰當(dāng)設(shè)計的預(yù)算制度可以清晰地記錄政府的活動及其相應(yīng)的成本并將它們置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下，這就有助于將政府權(quán)力限制在恰當(dāng)?shù)姆秶Ｃ绹M(jìn)步時代的預(yù)算改革就充分地印證了這一觀點。對當(dāng)時的預(yù)算改革者來說，“腐敗的癥結(jié)不在于壞人掌權(quán)，而在于公權(quán)和私權(quán)之間的界限不清晰”（Khan，1997：61）。他們因此堅信，“通過將權(quán)力限制于恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域并將其公開地賦予特定的機構(gòu)，預(yù)算將有助于杜絕腐敗”（Khan，1997：61）。

歷史的經(jīng)驗和理論的推理表明預(yù)算透明對腐敗控制有重要作用，但要驗證二者之間是否真的存在因果關(guān)系，還需要從實證角度進(jìn)行驗證。為了解決預(yù)算透明和政府廉潔程度之間的內(nèi)生性問題，本文采用兩階段最小二乘法（2SLS）來對兩者關(guān)系進(jìn)行驗證。

二、文獻(xiàn)綜述

為考察預(yù)算透明和政府廉潔程度之間的關(guān)系，本文分別從預(yù)算透明和政府腐敗的關(guān)系、影響政府腐敗的因素、影響預(yù)算透明的因素三個方面對已有文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，并從中得到本文所需要的工具變量和控制變量。

（一）信息透明與政府廉潔/腐敗

預(yù)算透明會不會提高政府的廉潔水平？目前學(xué)界對這一問題的研究不夠充分。學(xué)者對預(yù)算透明的研究已經(jīng)表明，預(yù)算透明能夠影響官員的行為。Milesi- Ferretti（2004）認(rèn)為，預(yù)算透明可以規(guī)范官員行為，使其遵守財政規(guī)則，不會導(dǎo)致官員們造假賬，而會適時調(diào)整財政狀況，以達(dá)到財政平衡。Benito & Bastida（2009）的實證研究也證明了類似的觀點，即政府預(yù)算平衡和預(yù)算透明之間存在正相關(guān)：政府披露信息越多，政客就越不能利用赤字實現(xiàn)目標(biāo)。除此之外，也有研究表明，較高的財政透明度有利于政府更好地實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟目標(biāo)，提高支出效率（Kopits & Craig 1998：2），原因在于較高的預(yù)算透明度通常也會有較好的財政紀(jì)律和財政狀況，因此國家的債券評級狀況也更好（Hameed，2005；Dabla- Norris et al.，2010；Escolano & Arbatli，2012）。這些研究表明預(yù)算透明度與官員的腐敗、政府廉潔程度之間可能存在一定的關(guān)系，但尚未有實證研究對此問題進(jìn)行驗證。值得一提的是，郭劍鳴（2011）曾對預(yù)算公開程度和政府清廉指數(shù)之間的關(guān)系進(jìn)行了比較詳盡的分析，提出預(yù)算公開性指數(shù)對政府的清廉程度有很強的支撐作用，但這一研究尚未對影響腐敗的其他變量進(jìn)行控制。因此對這一問題的進(jìn)一步研究仍是必要的。

雖然直接檢驗預(yù)算透明度和政府廉潔程度之間關(guān)系的研究不多，但是，有關(guān)政府的信息透明和政府腐敗之間關(guān)系的豐富文獻(xiàn)卻為之提供了較好的研究基礎(chǔ)。不過，對于政府信息透明是否有利于減少腐敗這一問題，目前仍然存有爭議，且實證研究結(jié)論也并不一致。大多數(shù)的學(xué)者都認(rèn)為政府透明有利于減少腐?。⊿hleifer & Vishny，1993），但是也有學(xué)者提出了不同的看法。如有的學(xué)者指出，較高的透明度會有過度暴露政府信息的危險，從而可能會導(dǎo)致過度政治化，降低靈活性（Heald，2003）。也有學(xué)者擔(dān)憂，政府過度公開信息，第三方會錯誤地利用信息，導(dǎo)致不良的后果（Bac，2001）。政府透明本身有雙重影響，它能夠讓政府更加負(fù)責(zé)，也可能會造成政府有效性的缺失，但是目前對政府信息透明過于推崇，忽視了過于強調(diào)政府公開透明可能帶來的不便（Heald，2003）。在實證分析的結(jié)果方面，學(xué)者之間的結(jié)論差異更為撲朔迷離。首先可以看到，較多研究腐敗的學(xué)者都認(rèn)為較高的信息透明度與較低程度的腐敗相關(guān)（Klitgaard，1988；Gardiner & Lyman，1989），或者政府信息公開與腐敗感知水平負(fù)相關(guān)（Islam，2006），如果能提升媒體的自由度則利于減少腐?。˙runetti & Weder，2003；Besley & Prat，2004；Chowdhury，2004，Svensson，2005）。但是有些學(xué)者的實證結(jié)果表明，信息的公開透明對于有的國家來說是能夠有效減少腐敗的，但是對有的國家來說則不能（Etter，2012），也有的學(xué)者并未發(fā)現(xiàn)媒體自由度和腐敗之間有穩(wěn)健的相關(guān)關(guān)系（Lederman，Loayza & Reis Soares，2001），甚至?xí)黾庸妼Ω瘮〉母兄–osta，2014）。

以上分析表明，信息透明和政府廉潔程度之間的關(guān)系并沒有想象的那么簡單。因此，預(yù)算透明是否能夠提高政府的廉潔程度也有待進(jìn)一步探討。一個猜想是，從總的趨勢上來看，預(yù)算透明度越高，政府的廉潔程度越高，但預(yù)算透明對政府腐敗的影響可能也會受到其他因素的影響。因此，對于不同的國家，或者在不同國家的發(fā)展階段，其對政府腐敗治理的影響可能存在差異，即：預(yù)算透明度和政府廉潔程度之間可能存在非線性的關(guān)系。

（二）其他影響廉潔程度/腐敗的因素

1.經(jīng)濟發(fā)展水平。多數(shù)的研究表明，國家的經(jīng)濟發(fā)展水平與腐敗水平呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。因為一個國家越富裕，就有更專業(yè)和工資更高的官員，腐敗程度就越小（Bohara & Mittendorff，2004）。也有學(xué)者提出，官僚的薪酬越高，則其進(jìn)行腐敗活動以補償自己的動機就越小。

2.政體因素。在腐敗和反腐敗的研究中，制度性因素是學(xué)者關(guān)注的一個重要變量，尤其是政體因素。腐敗不只是個人行為，其影響個人行為的背后的制度設(shè)計是關(guān)鍵，Rasma Karklins（2005）就直指腐敗背后的制度根源。大多數(shù)的模型和經(jīng)驗證明，隨著民主程度的提高，腐敗的程度會下降（Montinola & Jackman，2002；Sandholtz & Koetlze，2000；Treisman，2000）但是也有學(xué)者提出，民主和腐敗之間的關(guān)系是非線性的（Treisman，2000：434）。如果從較長的時間段內(nèi)觀察二者之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，民主和腐敗之間的關(guān)系是倒U型的，從非民主國家變?yōu)槊裰鲊?，由于制度不健全，腐敗反而增加，但是隨著民主制存在的時間越長，則民主對腐敗的治理有累積性的效應(yīng)（Bohara & Mittendorff，2004）。雖然民主和腐敗之間的關(guān)系存在爭議，但是總體而言，民主制中的民眾會獲得更廣泛的和有效的防止和懲治腐敗的手段（Sandholtz & Koetlze，2000）。

3.政府規(guī)模。Goel & Nelson（1998）對美國各州和地方政府規(guī)模的經(jīng)驗研究證實了政府規(guī)模和腐敗的正相關(guān)關(guān)系。Arvate et al.，（2009）對OECD國家和拉美國家的研究表明，在兩個樣本中，政府規(guī)模的增加會增加腐敗。有人認(rèn)為官僚制的擴展、自由裁量權(quán)力的增加加劇了發(fā)展中國家的腐敗（Hope，1985；Tiwari，2012）。相反的觀點認(rèn)為，規(guī)模較大的政府能夠促進(jìn)政府各機關(guān)相互制衡，提高政府問責(zé)程度，因此，政府規(guī)模越大會利于腐敗水平的降低（La Portaetal.，1999；Billger&Goel，2009）。

4.教育水平。作為信息公開的重要環(huán)節(jié)之一，預(yù)算透明的意義是值得肯定的，但只有預(yù)算透明是不夠的，特別是對于減少腐敗來說，Lindstedt & Naurin（2010）指出，除了提高預(yù)算透明度，還需要提高公民利用所獲得的信息來反擊腐敗的能力。公眾是反腐的必要工具，公民教育水平的提升有利于提升其監(jiān)督政府的能力。因此，公眾的教育水平也是影響一國腐敗程度的重要因素。

（三）影響預(yù)算透明度的因素

什么因素會影響預(yù)算透明？為何現(xiàn)在財政透明度和參與度的提升不斷被強調(diào)？Khagram et al. （2013）總結(jié)了四個原因：（1）政治轉(zhuǎn)型。政治轉(zhuǎn)型不僅帶來了集權(quán)的終結(jié)，且?guī)砹苏蔚母偁幒瓦x擇，反對的聲音和監(jiān)督的權(quán)力增加。（2）財政和經(jīng)濟危機。這些危機的出現(xiàn)會迫使政府加強對財政的控制，建立財政紀(jì)律的機制，加強對于財政的監(jiān)督。（3）腐敗案例的公開。政府的改革者會對此進(jìn)行反應(yīng)，而迫使政府為公眾提供更多的財政信息。（4）外部的影響。全球范圍內(nèi)對民主改革者和公民社會的行動者的認(rèn)同有利于促進(jìn)共同范式的認(rèn)可。預(yù)算公開的政治經(jīng)濟學(xué)有利于提高我們對影響預(yù)算透明度的認(rèn)識?？偨Y(jié)以往的研究，我們可以將影響預(yù)算透明度的重要因素歸結(jié)為以下幾個方面。

1.經(jīng)濟發(fā)展水平。Grigorescu（2003）認(rèn)為，一個國家越富裕，則越可能實行信息公開透明的法律，因為這些國家不會像貧困國家那樣擔(dān)心收集、處理和公開信息的成本。且Hameed（2005）的研究表明，越富裕的國家，其預(yù)算報告就越透明。不僅是預(yù)算透明，較高的經(jīng)濟發(fā)展水平與各類信息透明度如經(jīng)濟/制度透明和政治透明都呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系（Bellver and Kaufmann，2005）。

2.政體因素。一個國家的政治環(huán)境與其預(yù)算透明度息息相關(guān)。政治選舉和競爭會增加政府向公眾公開其信息的壓力（Alt，Lassen，& Rose，2006），且越民主自由的國家，其為公眾提供的政治參與和監(jiān)督機會也越多，其媒體越獨立，容易對其政府形成約束（Khagram et al.，2013）。因此，一個國家越民主，則越可能提高其預(yù)算公開的水平。

3.立法監(jiān)督。立法監(jiān)督和外部審計機關(guān)是財政問責(zé)的關(guān)鍵機制（Santiso，2005），立法監(jiān)督可以通過提高對財政信息公開的需求來提高預(yù)算過程的透明（Wehner，2007）。Rios et al（2014）的研究則證實了立法監(jiān)督對預(yù)算透明度的積極作用。

4.國內(nèi)和外部的要求。公民政治參與要求政府提供更多的信息。因此公民的教育水平越高，則越有要求政府信息公開的意識。此外，國際力量也會推動預(yù)算透明度的提升和預(yù)算參與的提高。比較有影響力的國際組織將預(yù)算透明度納入衡量國家的治理指標(biāo)，則會對各個國家有明顯的引導(dǎo)（Khagram et al.，2013）。

5.財政狀況。財政狀況對預(yù)算透明度的影響可能有三種：Benito & Bastida（2009）認(rèn)為，國家的債務(wù)量越大、財政平衡比率越高，則政府對經(jīng)濟的影響就越大，那么對預(yù)算透明的需求就越大。另外一種可能是，赤字越多、財政狀況表現(xiàn)不佳的國家，越可能不愿意提高其財政透明度。但是，Benito & Bastida（2009）的實證分析結(jié)果卻表明政府債務(wù)狀況與預(yù)算透明度無顯著相關(guān)，而政府的財政平衡狀況與財政透明度正相關(guān)。

三、模型構(gòu)建與變量測量

基于上述分析，本文主要聚焦點在于預(yù)算透明度與政府廉潔程度之間的關(guān)系。其中因變量為政府廉潔程度，自變量為預(yù)算透明度，并用兩階段最小二乘法解決其內(nèi)生性問題。在第一個階段，本文首先分析預(yù)算透明度的影響因素，然后在第二個階段將這些因素作為預(yù)算透明度的工具變量放入影響政府廉潔程度的模型中進(jìn)行檢驗。由于本文力圖檢驗預(yù)算透明度對政府廉潔水平影響程度的效應(yīng)，本文也將預(yù)算透明度的平方項加入模型中，進(jìn)而有助于更深入地考察預(yù)算透明度和政府廉潔程度之間的關(guān)系。

本文構(gòu)建的回歸模型為：

budget_transit代表第i個國家在t時間的財政透明度。Xit代表了影響一個國家財政透明度的解釋變量，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、民主水平、財政狀況、立法監(jiān)督狀況、教育水平及受國際組織的影響。α代表常數(shù)項，εit代表誤差項。

lnCPIit代表一個國家的腐敗水平，在實際計算過程中我們對之進(jìn)行了對數(shù)化處理。是由第一階段的工具變量所預(yù)測的各國的預(yù)算透明度代表了所預(yù)測的預(yù)算透明度的平方項。Wit代表了影響一個國家腐敗水平的解釋變量，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、民主水平、政府規(guī)模和教育水平。

對于國際范圍內(nèi)腐敗程度的測量，目前應(yīng)用最廣泛的是透明國際（Transparency International，TI）所建立的腐敗感知指數(shù)（Corruption Perceptions Index，CPI）（參見Saha et al.，2014；Mathuraand & Singhb，2013；Tiwari，2012）。透明國際自1993年成立以來，1995年首次公布全球41個國家的廉潔指數(shù)，此后，逐年公布各國的廉潔指數(shù)，直至2014年，該機構(gòu)已將調(diào)查范圍擴展到全球175個國家。透明國際所公布的（CPI）采用10分制，0分為最低分，表示最腐敗，10分為最高分，表示最廉潔。從2012年開始評分標(biāo)準(zhǔn)有所變化，往年是10分制，而2012年是100分制，即賦值范圍為0到100，0表示極度腐敗，100表示非常廉潔。為了后續(xù)的統(tǒng)計分析，我們將2012年的數(shù)據(jù)除以10，最終得到的分?jǐn)?shù)也是在1～10的范圍內(nèi)。盡管有的學(xué)者對用主觀感知來測量腐敗程度的方式有質(zhì)疑（Abramo，2008），但是國際上對國家腐敗的測量都或多或少包含了主觀評價指標(biāo)，目前還并未有能夠更好測量國家層面的腐敗水平的客觀性指標(biāo)。此外，世界銀行的治理指數(shù)（World Bank’s World Governance Indicators，WGI）中的對各國腐敗控制水平的衡量指標(biāo)（Control of Corruption）也為一些學(xué)者所用，②這個指標(biāo)是綜合多個數(shù)據(jù)庫計算得到，其中也包含了透明國際的內(nèi)容，因此本文不采用這類指標(biāo)，以免難以解決內(nèi)生性問題。

預(yù)算透明度是本文所要探究的重要自變量，對這一變量的測量方式，本文采用公開預(yù)算調(diào)查的調(diào)查結(jié)果。公開預(yù)算調(diào)查（The Open Budget Survey）是由一個非營利組織國際預(yù)算合作組織（International Budget Partnership，簡稱IBP）所發(fā)起的對各國是否給公眾獲得預(yù)算信息的途徑和提供參與預(yù)算過程的機會的評估，這個項目由全球上百個研究者進(jìn)行，每隔兩年公布一次全球各國的預(yù)算公開指數(shù)（Open Budget Index），采用百分制，得分越高則預(yù)算公開程度越高。目前有2006、2008、2010以及2012年的數(shù)據(jù)。③本文用之來衡量各國的預(yù)算透明度。并對預(yù)算透明度的平方項進(jìn)行了中心化處理。

關(guān)于對政體的測量，本文選取“政治類型IV項目：政治特征和變遷，1800—2011”④對世界各國的“政治類型”的測量的這一變量。該項目持續(xù)地跟蹤全球大多數(shù)國家的政治體制變遷的過程，并對每年對各國的國家政體進(jìn)行評估。它采用了21分制（- 10到10），最大值10是代表鞏固的民主制，最小值- 10代表世襲君主制。從正值到負(fù)值的變化，代表一個國家的政治類型趨于非民主政體，分值越小代表民主程度越低。其中，該項目對三個特殊時期給予特殊的賦值，分別為- 66、- 77和- 88，這三個特殊賦值分別代表政治上處于暫時中斷期（interruption）、政權(quán)更迭期（interregnum）和政權(quán)的更迭期（transition）。在本文所建立的數(shù)據(jù)中，有10個觀察值具有特殊賦值，分別是8個觀察值為- 66，兩個觀察值為- 88。由于這兩個特殊賦值嚴(yán)重偏離了21分值，因此，對于這些特殊賦值，我們將其作為缺失值處理。此外，由于“政治類型IV”項目沒有公布2012年的政治類型的數(shù)據(jù)，對研究造成了一定的影響。因為政體具有相對穩(wěn)定性，本文利用了Cheibub，Gandhi & Vreeland（2010）對各國的政體的衡量結(jié)果進(jìn)行比照，對于在各個數(shù)據(jù)庫中政體變化相對穩(wěn)定的國家，本文采用其最近一年的政體賦值補齊數(shù)據(jù)，對于各個數(shù)據(jù)庫中政體變化不穩(wěn)定或參照值不完整的國家仍做缺失值處理。

對于立法監(jiān)督的衡量，筆者參照R os et al. （2014）的研究，將公開預(yù)算調(diào)查中的問卷問題中與預(yù)算立法監(jiān)督的相關(guān)問題抽出，對其取值取平均數(shù)。在4年的調(diào)查中，與預(yù)算立法監(jiān)督有關(guān)的問題共有7個，文后將列出這7個問題。

本文構(gòu)建的數(shù)據(jù)庫是圍繞預(yù)算透明度這一指標(biāo)構(gòu)建，由于公開預(yù)算調(diào)查（The open budget survey）的數(shù)據(jù)只有2006、2008、2010、20124個年份的數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)庫是隔年度的，且由于公開預(yù)算調(diào)查每年都會加入新的國家，所以本數(shù)據(jù)庫中的101個國家并非全都涵蓋了4個年度的數(shù)據(jù)，本數(shù)據(jù)庫一共包含339個觀察值，但不同的變量有缺失值存在。此外，公開預(yù)算調(diào)查的數(shù)據(jù)所公布的數(shù)據(jù)實際反映了2005、2007、2009、2011年各國的預(yù)算透明情況，因此，本文其他所有變量所采用的數(shù)據(jù)均為2005、2007、2009、2011年的數(shù)據(jù)，但是考慮到內(nèi)生性的問題，需要將自變量滯后一期，所以對政府腐敗程度的測量采用的數(shù)據(jù)分別為2006、2007、2008年的。表1全面展示了本文所采用的變量、變量測量、數(shù)據(jù)來源及描述。

由于數(shù)據(jù)庫是隔年份非平衡面板，在統(tǒng)計分析的方法上，本文并未將之作為面板數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，而利用聚類回歸分析的方法來進(jìn)行分析，將年份作為虛擬變量，以國家進(jìn)行聚類回歸分析。為了解決內(nèi)生性問題對分析結(jié)果的影響，本文進(jìn)一步采用兩階段最小二乘法進(jìn)行分析。

四、研究結(jié)果

（一）描述性統(tǒng)計分析

表1報告了本文所采用的變量的描述性分析結(jié)果。政府的腐敗程度、預(yù)算透明度、國家經(jīng)濟發(fā)展水平等變量之間都存在較大的差異。其中，從表1可以看出，101個國家的廉潔程度相差甚遠(yuǎn)，最高廉潔程度的分值為9.6，而最低廉潔程度的分值卻只有0.8；預(yù)算透明度的得分最高為93分，最低則為0。這也代表了本文所建構(gòu)的數(shù)據(jù)庫涵括了不同程度的政府廉潔和預(yù)算透明情況。

圖1　變量相關(guān)關(guān)系矩陣圖

圖1報告了本文所關(guān)注的重要變量分別在4個年份的相關(guān)關(guān)系矩陣，從中可以看出，經(jīng)濟發(fā)展水平、預(yù)算透明和政府的廉潔程度之間呈現(xiàn)比較明顯的正相關(guān)關(guān)系，而政府的民主程度、政府規(guī)模與政府廉潔程度之間的關(guān)系并不明確，而一個國家的國民受教育水平在不同的年份似乎有不同程度的影響。這為我們進(jìn)行更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貦z驗奠定了基礎(chǔ)。

為了更為清晰地了解我們所關(guān)注的自變量和因變量之間的關(guān)系，我們也以年份分別對預(yù)算透明度和政府廉潔程度繪制二維散點圖（見圖2），從其擬合曲線的變化情況可以看出，預(yù)算透明度和政府廉潔程度之間總體呈正相關(guān)關(guān)系，但二者之間的關(guān)系并不是簡單的線性關(guān)系，而是有一個先比較平緩，再慢慢變陡的變化趨勢。這進(jìn)一步說明，預(yù)算透明和政府的廉潔程度之間可能存在非線性的相關(guān)關(guān)系。

表1　變量操作化、資料來源和基本描述

圖2　預(yù)算透明和政府廉潔程度散點圖

（二）回歸結(jié)果分析

首先，本文用聚類回歸的方法對預(yù)算透明度與政府廉潔程度之間的關(guān)系進(jìn)行了檢驗（見表2）。模型一顯示了在加入預(yù)算透明這個變量之前，經(jīng)濟發(fā)展水平、國家的民主水平、政府規(guī)模和公民的教育水平對政府廉潔程度的回歸結(jié)果。模型一表明，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平與其政府廉潔程度顯著正相關(guān)，前者與以往有關(guān)腐敗影響因素的實證研究結(jié)果一致。模型一也顯示，一個國家的民主化程度越高，則其政府也會越廉潔，但是這一結(jié)果還有待考察。模型二顯示，在加入了預(yù)算透明度這個變量之后，民主化程度變得不再顯著。這說明，較高的民主化程度并不一定能夠提升一個國家的廉潔水平，比如像內(nèi)蒙古、波蘭、尼加拉瓜等國家的民主化程度較高，但是政府腐敗感知得分卻很低（見表3）；印度、印度尼西亞、阿根廷、尼加拉瓜等國家民主化程度相似，但其預(yù)算透明度得分越高，其政府腐敗感知得分也相對高。模型三顯示，當(dāng)把預(yù)算透明度的平方項加入模型中，預(yù)算透明度的平方項與政府廉潔程度顯著正相關(guān)，原本顯著影響政府廉潔程度的預(yù)算透明度變得不顯著。這表明，預(yù)算透明度與政府廉潔程度之間具有非線性關(guān)系。

表2　分析結(jié)果

其次，為了解決預(yù)算透明度和政府廉潔程度之間存在的內(nèi)生性問題，我們利用兩階段最小二乘法對兩者關(guān)系進(jìn)一步進(jìn)行驗證。其中，工具變量的選擇需要滿足兩個條件，第一是要與模型的殘差項無關(guān)，第二是要與內(nèi)生變量有關(guān)。我們選取的工具變量基于的理論是：一個國家預(yù)算公開情況受到外部因素的直接影響。外部因素對一個國家的預(yù)算透明的影響與本國的狀況無關(guān)，但是根據(jù)前文的論述，國際組織的努力對于提升一個國家的預(yù)算透明度有積極的推動作用。由于公開預(yù)算調(diào)查從2006年開始公布數(shù)據(jù)，隨后每兩年公布一次，同時調(diào)查的國家范圍也不斷增加，因此，本文采用一個國家是否在前一次公開預(yù)算調(diào)查中作為工具變量，如果一個國家在前一次預(yù)算調(diào)查中出現(xiàn)則記為1，如果沒有出現(xiàn)過則記為0。模型四的分析結(jié)果表明，一個國家是否在前一年受到公開預(yù)算調(diào)查對其預(yù)算透明度的提高有顯著的正向影響，如果一個國家出現(xiàn)在前一次的公開預(yù)算調(diào)查中，則其預(yù)算透明度得分會提高11.67。這進(jìn)一步說明了本文選取的工具變量與內(nèi)生變量之間存在顯著的相關(guān)關(guān)系，滿足工具變量選取的條件。此外，模型四顯示，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、民主水平、立法監(jiān)督水平、國民的教育水平和國際影響都對一國的預(yù)算透明度有顯著的正向影響，這表明一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，民主化程度越高，公民的教育水平越高及立法監(jiān)督水平越高，則其國家的預(yù)算透明度越高。而一國的財政狀況（財政赤字占GDP的比重）對預(yù)算透明度沒有顯著的影響，且由于數(shù)據(jù)獲取的問題，這個變量會導(dǎo)致94個變量的缺失，因此在分析過程中本文將財政狀況這個變量刪除。

模型五和模型六報告了工具變量2SLS估計結(jié)果。在兩階段的分析中，我們首先根據(jù)工具變量等影響預(yù)算透明度的因素得到預(yù)算透明度和預(yù)算透明度的平方項的預(yù)測值，其次，再根據(jù)兩個預(yù)測值對政府廉潔程度進(jìn)行檢驗。模型五和模型六的分析結(jié)果表明與聚類回歸得到的結(jié)果有一定相似之處，即預(yù)算透明度的平方項在0.001的顯著性水平上與政府廉潔程度顯著正相關(guān)，預(yù)算透明度本身對政府廉潔程度的影響符號為負(fù)，但是并不顯著?？刂谱兞恐薪?jīng)濟發(fā)展水平與政府廉潔程度也是顯著正相關(guān)的，但其他的變量對政府廉潔程度的影響不顯著。對工具變量的內(nèi)生性檢驗證實了工具變量的有效性。

總之，檢驗的結(jié)果表明，預(yù)算透明度與政府廉潔程度之間呈現(xiàn)非線性的關(guān)系。換言之，當(dāng)預(yù)算透明度處于低水平時，暫時提升預(yù)算透明度并不能改善政府腐敗水平，但當(dāng)預(yù)算透明度提升到一定程度時，其對政府廉潔程度的積極影響才會顯著體現(xiàn)。通過模型六計算可以得到這個拐點為20.4，即當(dāng)預(yù)算透明度得分超過20.4時，腐敗感知指數(shù)才會有較大的提升，像玻利維亞、安哥拉、尼日利亞等國家，其預(yù)算透明度的得分都相對較低，有限幅度地提升其預(yù)算透明度，對其政府廉潔程度的提升并不會很大，但如果能像約旦那樣加強其預(yù)算建設(shè)，促進(jìn)信息的公開，即使其民主化程度比較低，仍會有利于其國家廉潔程度的提升。

表3　部分國家的預(yù)算透明度、民主程度、預(yù)算透明得分

圖3　中國的腐敗感知指數(shù)得分和排名

五、結(jié)論和討論

預(yù)算透明有利于提升政府的廉潔程度嗎？本文的模型分析表明，政府預(yù)算透明和政府的廉潔程度之間存在非線性的關(guān)系，預(yù)算透明度對政府廉潔程度的提高有一定的積累性的效應(yīng)，并非提高政府預(yù)算透明度就能夠立即改善政府的腐敗狀況，而是需要一段過程，只有當(dāng)預(yù)算透明度逐漸提高到一定程度時，才會對改善政府腐敗有顯著的積極作用。

對于中國而言，本研究提供了一個新的分析視角。自十一屆全國人大三次會議上政府報告明確提出“增強財政預(yù)算的透明度”以來，中國的預(yù)算透明工作不斷增強，公開部門預(yù)算、公開“三公經(jīng)費”等的努力都為公眾了解政府活動，監(jiān)督政府行為提供了便利。然而，從透明國際所調(diào)查的結(jié)果來看（見圖3），中國的腐敗感知指數(shù)一直都未有較大程度的改進(jìn)，2014和2015年公布的腐敗感知指數(shù)表明，中國公眾對政府腐敗的感知較2011、2012年都相對較低，這明顯與中國聲勢浩大的反腐運動有所背離，也似乎與中國預(yù)算透明度不斷提升的工作有矛盾，引起了公眾對腐敗感知指數(shù)調(diào)查的質(zhì)疑。一個可能的解釋是，大規(guī)模的反腐活動可能會帶來頻繁的媒體曝光，增加公眾對相關(guān)信息的暴露程度，因此反倒引起公眾所感知的腐敗的增加。由于公開預(yù)算調(diào)查所涉及的國家中并沒有中國，所以我們并無法得知中國的預(yù)算公開狀況在國際中的得分和位置，不過，根據(jù)本文得到的結(jié)論可以推論，另外一個可能的解釋是，中國的預(yù)算透明度雖然處于上升階段，但可能仍未到達(dá)拐點，預(yù)算公開透明的工作很難立竿見影，但如果繼續(xù)加強中國預(yù)算信息公開的機制建設(shè)，提高信息公開的完整性，進(jìn)一步提升中國的預(yù)算透明度，就能夠有效改善公眾對政府清廉形象的認(rèn)識。

本研究仍存在很多不足。第一是由于數(shù)據(jù)的可得性，所建立的數(shù)據(jù)庫只有4年，因而在構(gòu)建模型的過程中受到較大的限制。第二，各國存在的制度、文化等差異很大，不可能將更多的變量納入其中，所以模型的估計上可能存在一定的偏差。在以后的研究中，如果有更加詳細(xì)的、細(xì)化的數(shù)據(jù)，則能夠進(jìn)一步對這一問題進(jìn)行更為科學(xué)化的檢驗。目前上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心從2009年開始公布對我國各省的財政透明度報告，在這一數(shù)據(jù)源的基礎(chǔ)上將這一議題放置在中國的背景下進(jìn)行研究，相信能夠加深我們對這一問題的認(rèn)識。

（感謝匿名評審人的意見，文責(zé)自負(fù)。）

注釋：

①為各國系統(tǒng)地推動其財政透明進(jìn)程，1998年4月16日，國際貨幣基金組織臨時委員會批準(zhǔn)發(fā)布《財政透明度良好行為準(zhǔn)則》和財政透明度問卷，為各成員國提供行動指引。

②如Croix & Delavallade（2011）用政治風(fēng)險指數(shù)，但在穩(wěn)健性上用了CPI，Bohara & Mittendorff（2004）用的世行的數(shù)據(jù)，同時也用了CPI的數(shù)據(jù)。

③公開預(yù)算調(diào)查（The Open Budget Survey）公布的數(shù)據(jù)中2006年59個國家；2008年85個國家；2010年94個國家；2012年100個國家。

④另有自由之家的測量指標(biāo)，但Treisman（2000）指出，使用自由之家的測量維度很難解決內(nèi)生性的問題，因為“政府腐敗”在這個測量中已經(jīng)包括在內(nèi)。因此相比自由之家對腐敗的測量，Polity的測量對本研究來說更科學(xué)。

附：

計算立法監(jiān)督所涉及到OBI數(shù)據(jù)庫中的問題：

（Q59）Does the executive hold consultations with members of the legislature as part of its process of determining budget priorities?

（Q99）How far in advance of the star of the budget year does the legislature receive the budget?

（Q100）Does the legislature have authority in law to amend the budget presented by the executive?

（Q106）When does the legislature approve the expenditure of contingency funds or other funds for which so specific purpose was identified in the budget?

（Q107）Does a committee of the legislature view and scrutinize the audit reports?

（Q120）Do legislative committees hold public hearings on the individual budgets of central government administrative units（i.e., ministries, departments，and agencies）in which testimony from the executive branch is heard?

（Q121）Does a legislative committee（or committees）hold public hearings on the individual budgets of central government administrative units（i.e.，ministries，departments，and agencies）in which testimony from the public is heard?

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（編輯：羅梁波）

基金項目：本文為2012年度教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（項目批準(zhǔn)號：12JJD840010）；2013年度廣東省宣傳文化人才資金項目（項目批準(zhǔn)號：XCWHRCZXSK2013-05）。

作者簡介：1.張培培（1989-），女，山東淄博人，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生，研究方向：公共管理、公共預(yù)算；2.溫明月（1982-）（通訊作者），女，重慶人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院助理研究員，博士后，研究方向：公共管理、公共財政。

收稿日期：2016-02-22

【中圖分類號】D630.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1009-4997（2016）01-0013-11