韓衛(wèi)平

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生態(tài)補(bǔ)償概念的法學(xué)界定

韓衛(wèi)平*

摘要：法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償是指為了激勵(lì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為，由相關(guān)受益主體對(duì)特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護(hù)者付出的成本或作出的犧牲予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨?。自然補(bǔ)償說和人地補(bǔ)償說所理解的生態(tài)補(bǔ)償不符合法學(xué)的特點(diǎn)。人際補(bǔ)償中的負(fù)外部性補(bǔ)償也不應(yīng)納入生態(tài)補(bǔ)償制度的范圍。應(yīng)將生態(tài)補(bǔ)償制度與現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)、環(huán)境損害賠償?shù)戎贫茸鲊?yán)格的區(qū)分。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償人際補(bǔ)償正外部性補(bǔ)償善治理論

生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的一項(xiàng)重要手段，在西方國(guó)家較早獲得研究和運(yùn)用。在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償也從理論研究轉(zhuǎn)向了實(shí)踐層面。2010年4月，由國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)銜的《生態(tài)補(bǔ)償條例》(草案)起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢委員會(huì)成立。這意味著，生態(tài)補(bǔ)償正式進(jìn)入法律起草階段。為生態(tài)補(bǔ)償提供立法供給是目前法學(xué)界的一大重要任務(wù)。然而關(guān)于何為生態(tài)補(bǔ)償，目前在國(guó)家層面未作出明確規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顩Q定著生態(tài)補(bǔ)償法律制度的調(diào)整范圍，也關(guān)系著生態(tài)補(bǔ)償法律制度與其他環(huán)境保護(hù)法律制度之間的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償法律文本需對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钭鞒雒鞔_的界定。目前，學(xué)界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钌形催_(dá)成共識(shí)。有必要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償這一基礎(chǔ)性的概念進(jìn)行界定，以期實(shí)現(xiàn)法律的確定性。

一、關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償概念的各種學(xué)說觀點(diǎn)

(一)自然補(bǔ)償說

生態(tài)補(bǔ)償一詞最早來源于生態(tài)學(xué)中的自然生態(tài)補(bǔ)償一詞。所謂自然生態(tài)補(bǔ)償是指“生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí),所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力?！?環(huán)境科學(xué)大辭典編委會(huì)：《環(huán)境科學(xué)大辭典》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第326頁。在生態(tài)學(xué)上，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是指自然生態(tài)系統(tǒng)在受到外界干擾時(shí)的一種自我調(diào)節(jié)的本能，該種本能是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的固有平衡，從而確保自身的平衡和生存。此時(shí)生態(tài)補(bǔ)償中的“生態(tài)”是指生態(tài)系統(tǒng)以及構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)體、種群或群落，是補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行主體?！把a(bǔ)償”是指生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)活動(dòng)。鑒于該理解葉文虎等人認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)系統(tǒng)對(duì)由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞所起的緩沖和補(bǔ)償作用。*葉文虎、魏斌、仝川：《城市生態(tài)補(bǔ)償能力衡量和應(yīng)用》，載《中國(guó)環(huán)境科學(xué)》 1998年第4期。

(二)人地補(bǔ)償說

人地補(bǔ)償說認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能本身進(jìn)行的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是一種人地關(guān)系。如張誠(chéng)謙認(rèn)為“所謂生態(tài)補(bǔ)償就是從利用資源所得到的經(jīng)濟(jì)收益中提取一部分資金并以物質(zhì)或能量的方式歸還生態(tài)系統(tǒng),以維持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量、輸入、輸出的動(dòng)態(tài)平衡?！?張誠(chéng)謙：《論可更新資源的有償利用》，載《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1987年第5期。呂忠梅教授將狹義上的生態(tài)補(bǔ)償理解為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理的行為。*呂忠梅：《超越與保守———可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社2003年版，第355頁?？ㄆ蒸斔沟热苏J(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是指在發(fā)展過程中，對(duì)生態(tài)功能和質(zhì)量造成損害的一種補(bǔ)償。*RUUD CUPERUS，MARCO M.G.J. BAKERMANS，HELIAS A. UDO DE HAES，KEES J. CANTERS： Ecological Compensation in Dutch Highway Planning.Environmental Management，2001-27(1)。王清軍認(rèn)為在法律層面，生態(tài)補(bǔ)償包括的第一個(gè)方面即為“從事對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的行為時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境自身的補(bǔ)償。如修建大壩時(shí)，環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告中要求必須修建的巡魚通道。這體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系?！?王清軍、蔡守秋：《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律研究》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第7期。此時(shí)生態(tài)補(bǔ)償中的“生態(tài)”不再是補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行主體，而成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象；“補(bǔ)償”不再是指生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)活動(dòng)，而是人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施的一系列保護(hù)和恢復(fù)措施。在該種意義上生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)為人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償。按照該觀點(diǎn)人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的一系列恢復(fù)和保護(hù)行為都可稱之為生態(tài)補(bǔ)償。

(三)人際補(bǔ)償說

人際補(bǔ)償說將生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系界定在社會(huì)主體之間的補(bǔ)償。相對(duì)與人地補(bǔ)償說，人際補(bǔ)償說認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種人對(duì)人的補(bǔ)償。此時(shí)生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)既不是補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行主體，也不是補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，而是補(bǔ)償?shù)脑?。一定社?huì)成員之間之所以進(jìn)行補(bǔ)償是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境被破壞或獲得了維護(hù)。但在人際補(bǔ)償說內(nèi)部，由于學(xué)者們對(duì)補(bǔ)償概念及補(bǔ)償方向的不同理解，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償涵義的認(rèn)識(shí)仍存在一定分歧。主要有以下兩種認(rèn)識(shí)：

1.雙向補(bǔ)償說。雙向補(bǔ)償說認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償既包括體現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的生態(tài)環(huán)境的損害者向政府或受害者承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任，也包括體現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的生態(tài)受益者向生態(tài)建設(shè)者和保護(hù)者承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任。目前，相當(dāng)一部分學(xué)者都持有該觀點(diǎn)。如毛顯強(qiáng)認(rèn)為“生態(tài)補(bǔ)償是指通過對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的?！?毛顯強(qiáng)、鐘瑜、張 勝：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接憽罚d《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2002年第4期。李愛年教授以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的雙向補(bǔ)償為基礎(chǔ)，將生態(tài)補(bǔ)償分為“增益性”補(bǔ)償和“抑損性”補(bǔ)償兩類。*李愛年：《生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究》，中國(guó)法制出版社2008年版第49頁。增益性補(bǔ)償體現(xiàn)的是正外部性補(bǔ)償，“抑損性”補(bǔ)償體現(xiàn)的是負(fù)外部性補(bǔ)償。沈滿洪認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括對(duì)生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者作出補(bǔ)償、對(duì)減少生態(tài)破壞者給予補(bǔ)償和對(duì)生態(tài)破壞中的受損者進(jìn)行補(bǔ)償。*沈滿洪、陸菁：《論生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制》，載《浙江學(xué)刊》2004年第4期。其中對(duì)生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者和減少生態(tài)破壞者給予的補(bǔ)償體現(xiàn)的正外部性補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)破壞中的受損者進(jìn)行補(bǔ)償從一定程度上體現(xiàn)了負(fù)外部性補(bǔ)償。

2.單向補(bǔ)償說。單向生態(tài)補(bǔ)償說將生態(tài)補(bǔ)償限定在正外部性補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)，僅包括生態(tài)環(huán)境的受益者對(duì)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者和保護(hù)者進(jìn)行的補(bǔ)償。雙向補(bǔ)償說既體現(xiàn)“誰污染，誰付費(fèi)”、“誰破壞，誰治理”的基本原則，也體現(xiàn)“誰受益，誰補(bǔ)償”、“誰保護(hù)、誰收益”的基本原則；而單向補(bǔ)償說只體現(xiàn)后者。如王青云認(rèn)為“生態(tài)補(bǔ)償就是指為糾正生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中因經(jīng)濟(jì)外部性而造成的市場(chǎng)失靈，生態(tài)保護(hù)的受益者應(yīng)該向生態(tài)保護(hù)者提供補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)中經(jīng)濟(jì)外部性的內(nèi)部化，從而調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)者的積極性?！?王青云：《關(guān)于我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2008年第7期。李文華等認(rèn)為“生態(tài)(效益)補(bǔ)償是用經(jīng)濟(jì)的手段達(dá)到激勵(lì)人們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行維護(hù)和保育,解決由于市場(chǎng)機(jī)制失靈造成的生態(tài)效益的外部性并保持社會(huì)發(fā)展的公平性,達(dá)到保護(hù)生態(tài)與環(huán)境效益的目標(biāo)。”*李文華、李芬、李世東等：《森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯楷F(xiàn)狀與展望》，載《自然資源學(xué)報(bào)》2006年第5期。曹明德認(rèn)為：“生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費(fèi)用的機(jī)制?！?曹明德：《對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的再思考》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期。

二、對(duì)各種學(xué)說觀點(diǎn)的法學(xué)評(píng)判

(一)關(guān)于自然補(bǔ)償說

按照自然補(bǔ)償說，生態(tài)補(bǔ)償在本質(zhì)上是生態(tài)系統(tǒng)抵抗外界干擾的一種自我調(diào)節(jié)能力。生態(tài)系統(tǒng)存在的理想狀態(tài)即是在這種不斷的自我補(bǔ)償下實(shí)現(xiàn)平衡。但是，當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)受到的干擾遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其自我調(diào)節(jié)能力時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)的這種自我補(bǔ)償對(duì)生態(tài)平衡的恢復(fù)將無能為力，生態(tài)系統(tǒng)即面臨破壞的威脅。此時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償者必然從自然本身向生態(tài)系統(tǒng)的最大干擾者——人類延伸。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵也必然從最初的自然生態(tài)補(bǔ)償演變?yōu)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的一種行政、經(jīng)濟(jì)手段或機(jī)制。法學(xué)以人的行為為主要研究和調(diào)整對(duì)象，對(duì)于純粹的自然現(xiàn)象，法律不能也無力進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。自然補(bǔ)償說所理解的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)是生態(tài)學(xué)意義上的概念而非法學(xué)意義上的概念。法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償以自然生態(tài)補(bǔ)償規(guī)律為基礎(chǔ)，但其內(nèi)涵與自然補(bǔ)償說理解的生態(tài)補(bǔ)償大相徑庭。

(二)關(guān)于人地補(bǔ)償說

人地補(bǔ)償說將生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵理解為人類社會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的投入、維護(hù)和管理行為，其注重到了人類社會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)承擔(dān)的反哺責(zé)任，因此對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有積極的作用。實(shí)際上環(huán)境保護(hù)法的目的就是要促成人地補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)，環(huán)境立法的目的在一定程度上就是要設(shè)計(jì)一定的制度來實(shí)現(xiàn)人地補(bǔ)償。因此，人地補(bǔ)償是目的，而非手段。人地補(bǔ)償目的的達(dá)成離不開人際補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。另外，人地補(bǔ)償說直接體現(xiàn)的是人與自然的關(guān)系，而法律調(diào)整的對(duì)象是一定的社會(huì)關(guān)系?！胺蓪?duì)人與自然關(guān)系的調(diào)整，也是通過對(duì)人與人的關(guān)系即社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)的，人與自然的關(guān)系不可能是法律調(diào)整的直接對(duì)象。”*孫國(guó)華、朱景文：《法理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版第203頁。因此生態(tài)系統(tǒng)本身不能作為主體參與生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)補(bǔ)償法律法律關(guān)系的客體，而不是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中作為主體的補(bǔ)償對(duì)象。法律意義上的生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的是一定社會(huì)主體之間的利益關(guān)系。法律通過對(duì)社會(huì)主體之間失衡的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，引導(dǎo)社會(huì)主體實(shí)施有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為。有學(xué)者以生態(tài)學(xué)為基礎(chǔ)，將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身的恢復(fù)、維護(hù)和修復(fù)行為納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎?如呂忠梅教授將狹義上的生態(tài)補(bǔ)償理解為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理的行為。參見呂忠梅：《超越與保守———可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社 2003 年版，第 355頁。依該觀點(diǎn)，中央和地方進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程以及資源開發(fā)利用者對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的保護(hù)和修復(fù)行為也屬于生態(tài)補(bǔ)償行為。這種觀點(diǎn)將對(duì)“物”的補(bǔ)償納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶＿@種補(bǔ)償超出了法律的調(diào)整范圍，法律能做到的只是通過對(duì)“人”的補(bǔ)償，從而間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)“物”的補(bǔ)償。

(三)關(guān)于人際補(bǔ)償說

人際補(bǔ)償說將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶薅ㄔ谌伺c人之間，更為符合法律的特點(diǎn)和功能。但正如前文所述，目前在人際補(bǔ)償說內(nèi)部對(duì)生態(tài)補(bǔ)償涵義的理解仍然存在一定的分歧。按照雙向補(bǔ)償說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^為寬泛，包括征收環(huán)境資源稅(費(fèi))的行為和環(huán)境損害賠償行為等。而按照單向補(bǔ)償說，生態(tài)補(bǔ)償僅限于生態(tài)服務(wù)的受益者向提供者進(jìn)行的補(bǔ)償。作為一項(xiàng)法律概念，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延必須明確。因?yàn)槠錄Q定著生態(tài)補(bǔ)償制度的效力范圍，同時(shí)也影響著環(huán)境法律制度內(nèi)部體系的穩(wěn)定性。目前理論界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償概念的模糊性，極大地阻礙了全國(guó)性生態(tài)補(bǔ)償立法的推進(jìn)。同時(shí)這種理論上的模糊性，也使地方進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償立法內(nèi)容各異。如2014年5月通過的《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》第3條規(guī)定，本條例所稱生態(tài)補(bǔ)償是指主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)的有關(guān)組織和個(gè)人給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)?？梢娫摋l例所稱的生態(tài)補(bǔ)償僅包括對(duì)正外部性的補(bǔ)償。而2012年2月通過的《長(zhǎng)沙市境內(nèi)河流生態(tài)補(bǔ)償辦法(試行)》第2條規(guī)定，本辦法所指河流生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)流域上中下游之間、水生態(tài)保護(hù)者與受益者及破壞者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的公共制度?？梢娫撧k法所稱的生態(tài)補(bǔ)償包括正外部性補(bǔ)償和負(fù)外部性補(bǔ)償兩方面。生態(tài)補(bǔ)償概念理論上的模糊性給生態(tài)補(bǔ)償立法帶來了極大的障礙，丞需對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延予以明確。

三、正外部性補(bǔ)償：生態(tài)補(bǔ)償之應(yīng)有涵義

如上文所述，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，自然補(bǔ)償說和人地補(bǔ)償說都不符合法律對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的基本特征。生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)法律概念應(yīng)被限定在人際補(bǔ)償關(guān)系之內(nèi)。目前需要解決的關(guān)鍵問題是生態(tài)補(bǔ)償是一種包括負(fù)外部性補(bǔ)償和正外部性補(bǔ)償在內(nèi)的雙向補(bǔ)償還是僅體現(xiàn)正外部性補(bǔ)償?shù)膯蜗蜓a(bǔ)償。本文認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該僅限于體現(xiàn)正外部補(bǔ)償?shù)膯蜗蜓a(bǔ)償(增益性補(bǔ)償)而不包括負(fù)外部性補(bǔ)償(抑損性補(bǔ)償)。

(一)采用單向補(bǔ)償說更符合生態(tài)補(bǔ)償一詞出現(xiàn)的社會(huì)背景

生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一種新的制度設(shè)計(jì)，有其出現(xiàn)的特殊社會(huì)背景。必須將該詞放置于一定的社會(huì)背景中揭示其內(nèi)涵。脫離其產(chǎn)生的社會(huì)背景，主觀臆想地去理解其內(nèi)涵，必然出現(xiàn)眾說紛壇的局面。從目前的文獻(xiàn)資料顯示，我國(guó)從20世紀(jì)80年代開始,理論界提出了進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh，但其主要針對(duì)的是防護(hù)林的保護(hù)和建設(shè)。如李慕唐建議“為保障上游山區(qū)群眾的生活水平,對(duì)維護(hù)生態(tài)平衡的防護(hù)林,國(guó)家應(yīng)從灌溉、供水、水利發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及育林費(fèi)等收益中提出部分資金,給劃分防護(hù)林的上游山區(qū)群眾和國(guó)營(yíng)林場(chǎng),作為生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)?！?李慕唐：《建議國(guó)家對(duì)劃為生態(tài)效益的防護(hù)林應(yīng)予補(bǔ)償》，載《遼寧林業(yè)科技》1987年第6期。錢震元建議“從中下游受益的單位(各梯級(jí)水站)、工廠、交通、航運(yùn)、礦場(chǎng)、城市用水等按照受益多寡和一定比例提繳生態(tài)利用經(jīng)費(fèi)，由林業(yè)部門按森林覆蓋面積和林地質(zhì)量付給農(nóng)戶，用以‘生態(tài)補(bǔ)償’。”*錢震元：《對(duì)長(zhǎng)江上游防護(hù)林工程建設(shè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh》，載《資源開發(fā)與保護(hù)》1988年第4期。

我國(guó)在這一時(shí)期產(chǎn)生了生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岱?，是有其特殊的歷史背景的。1966年到1976年我國(guó)經(jīng)歷了文化大革命的十年浩劫，由于在這一期間指導(dǎo)方針的錯(cuò)誤，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境遭受到了極大地破壞。特別是在“以糧為綱”農(nóng)業(yè)思想的指導(dǎo)下，毀林現(xiàn)象極為普遍，森林資源極速減少。文化大革命結(jié)束以后，特別是從黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨和政府開始轉(zhuǎn)移工作重心，環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期。面對(duì)嚴(yán)重破壞的森林資源，1978年國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定建設(shè)“三北(西北、東北、華北)防護(hù)林工程”，該工程包括13個(gè)省的551個(gè)縣。中央提出的建設(shè)三北防護(hù)林工程的決定得到了三北地區(qū)各級(jí)政府以及干部群眾的積極響應(yīng)，據(jù)清查核實(shí)，”從1978年至1988年底，中央和地方財(cái)政及其他渠道共投資24.33億元，群眾投入勞動(dòng)11個(gè)工作日，完成人工造林1.38億畝?！?劉培植：《中國(guó)現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路》，黑龍江科學(xué)技術(shù)出版社1992年版，第431頁。三北防護(hù)林工程在取得巨大成績(jī)的基礎(chǔ)上也存在著一定問題。例如隨著生態(tài)林的成長(zhǎng)，對(duì)于位于生態(tài)林附近的農(nóng)田而言，卻產(chǎn)生了減產(chǎn)的現(xiàn)象。這主要是由于生態(tài)林與農(nóng)作物爭(zhēng)奪陽光、養(yǎng)分所致。而位于生態(tài)林下游的農(nóng)戶，由于上游的生態(tài)林起到了防風(fēng)固沙、保持水土的作用，下游的農(nóng)田即使遇有暴雨天氣，也能保持糧食收成。因此，生態(tài)林建設(shè)區(qū)域的農(nóng)民為了保證糧食產(chǎn)量或確保一定的經(jīng)濟(jì)收入，不得不將自己種植的樹忍痛砍掉。面對(duì)這種防護(hù)林建設(shè)區(qū)建設(shè)、他方受益、自身受損的現(xiàn)象，學(xué)界提出了向受益地區(qū)或單位收取森林生態(tài)效益補(bǔ)償金的建議。可以說我國(guó)與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的理論研究和實(shí)踐就是在三北防護(hù)林的建設(shè)中被提上議事日程的。生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生與積極的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)行為是緊密聯(lián)系在一起的。生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的初衷就是要通過受益者對(duì)受損者的補(bǔ)償來達(dá)到激勵(lì)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)行為、擴(kuò)大生態(tài)服務(wù)供給的目的。因此，從生態(tài)補(bǔ)償一詞出現(xiàn)的社會(huì)背景考察，其體現(xiàn)的應(yīng)是受益者向生態(tài)服務(wù)提供者的單向補(bǔ)償，而不包括生態(tài)環(huán)境的破壞者、干擾者向政府或受害人進(jìn)行的補(bǔ)償。

(二)采用單向補(bǔ)償說更能體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)從傳統(tǒng)管治理念向善治理念的轉(zhuǎn)變

善治思想是20世紀(jì)90年代以來主要在發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的創(chuàng)新理論。該思想是面對(duì)公共管理領(lǐng)域中政府失效和市場(chǎng)失靈的局面而產(chǎn)生的一種新的理論。市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品、約束個(gè)人極端自利行為方面束手無策，政府的命令手段無法實(shí)現(xiàn)利益之間的相互協(xié)調(diào)和最優(yōu)配置，導(dǎo)致命令難以得到執(zhí)行。善治理論主張通過一系列自上而下的合作克服政府的低效和市場(chǎng)的失靈，這種合作主要是通過協(xié)商而實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境保護(hù)作為一種典型的公共事務(wù)，豪無疑問面臨著政府失效和市場(chǎng)失靈的“雙失”困境，善治理論的出現(xiàn)無疑為環(huán)境保護(hù)開辟了新的天地。一直以來，我國(guó)在環(huán)境管理的過程中采用的主要是政府單一的管治方式。在環(huán)境管理模式中只存在政府(管治者)和市民(被管治者)兩種角色。政府通過直接的命令讓可能對(duì)環(huán)境造成損害的相關(guān)主體承擔(dān)各種義務(wù)來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，例如對(duì)排污者進(jìn)行強(qiáng)制性收費(fèi)、對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行強(qiáng)制性許可，這種單一的管治方式在一定程度上起到了遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。但同時(shí)也具有很大的缺陷，例如管治成本過高、管治尋租現(xiàn)象嚴(yán)重、對(duì)管治的抵制現(xiàn)象嚴(yán)重等。依靠單一的命令式的環(huán)境管治很難實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益的目的，因此善治理念自然被引入到環(huán)境管理領(lǐng)域。傳統(tǒng)管治理念與善治理念主要具有以下區(qū)別：一，主體不同。傳統(tǒng)環(huán)境管治是政府主導(dǎo)型的一元治理結(jié)構(gòu)， 而善治是由政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)構(gòu)成的三元治理結(jié)構(gòu)。二，手段不同，管治注重的是政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的強(qiáng)制性手段，主要使用命令控制型手段。而善治強(qiáng)調(diào)利益誘導(dǎo)機(jī)制，通過對(duì)相關(guān)主體的激勵(lì)措施來達(dá)到一定目的 。三，認(rèn)識(shí)不同。管治側(cè)重于對(duì)生態(tài)環(huán)境自然屬性的保護(hù)，注重防止環(huán)境要素的變化以及具體生態(tài)問題本身的解決，而善治側(cè)重于治理的社會(huì)屬性，焦點(diǎn)在于人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的認(rèn)知，參與環(huán)境決策的權(quán)利，維護(hù)環(huán)境權(quán)益的制度保障和執(zhí)行環(huán)境決策的績(jī)效，注重利用利益制衡，發(fā)揮人在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的積極性和主動(dòng)性。

單向生態(tài)補(bǔ)償說體現(xiàn)的正是這種善治思想。其主要通過政府、市場(chǎng)和市民之間的協(xié)商，對(duì)生態(tài)建設(shè)者和保護(hù)者予以鼓勵(lì)來達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。而雙向補(bǔ)償說中的負(fù)外部性補(bǔ)償體現(xiàn)的仍然是政府對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者強(qiáng)制性懲罰的管治體制。面對(duì)我國(guó)目前已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞的生態(tài)環(huán)境，不僅要通過管治達(dá)到不讓生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的目的，而是要通過善治過程中的協(xié)商、激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的不斷提高。善治的特點(diǎn)是建立互惠與相互依賴的網(wǎng)絡(luò)體系，并且實(shí)現(xiàn)該網(wǎng)絡(luò)體系的整合。美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)要達(dá)到整合，首先必須具備的條件是：“有足夠的行動(dòng)者受到適當(dāng)?shù)墓膭?lì)，依照角色期待而行動(dòng)?！?宋林飛：《當(dāng)代西方社會(huì)學(xué)》遼寧人民出版社1990年版，第186頁。單向生態(tài)補(bǔ)償說正是體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)者的鼓勵(lì)。環(huán)境治理不能僅靠權(quán)威或者制裁，而更多地應(yīng)該依靠利益相關(guān)者之間有效的互動(dòng)，在這個(gè)互動(dòng)中，各方要實(shí)現(xiàn)的利益可能會(huì)不同，但在結(jié)果上都使公共利益有所增加。在協(xié)商體制下，實(shí)現(xiàn)了政府還政于民的過程，因此“公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能真正的善治?！?俞可平：《治理與善治》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第11頁。但公民社會(huì)并不意味著無政府主義的無秩化，善治應(yīng)當(dāng)建立在強(qiáng)有力的國(guó)家和法治的基礎(chǔ)之上?！胺ㄖ问巧浦蔚幕疽螅瑳]有健全的法制，沒有對(duì)法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)程序，就沒有善治?！?同前引[19]，第10頁。

(三)采用單向補(bǔ)償說有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境法制度體系的科學(xué)性和統(tǒng)一性

環(huán)境法制度體系是指環(huán)境法律規(guī)范中具有邏輯聯(lián)系的各項(xiàng)法律制度，以及這些制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。具有完善、和諧、統(tǒng)一的制度體系是一個(gè)部門法發(fā)展到較高水平的重要標(biāo)志。在法律制度體系的構(gòu)成中，各項(xiàng)制度之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成，又能互相區(qū)別的。如果在一個(gè)部門法的法律體系中，各項(xiàng)制度混合不清，相互交織，可以說該部門法的法律體系是不科學(xué)的、混亂的。生態(tài)補(bǔ)償概念的界定，直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償法律制度與其他環(huán)境保護(hù)法律制度之間的關(guān)系。目前，我國(guó)環(huán)境法已經(jīng)確立了一系列的環(huán)境法律制度，如：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度、排污收費(fèi)制度等。如果按照雙向補(bǔ)償說生態(tài)補(bǔ)償法律制度應(yīng)包括現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度、資源有償使用制度和環(huán)境損害賠償制度。實(shí)際上，排污收費(fèi)制度、資源開發(fā)使用費(fèi)制度都只關(guān)注到了生態(tài)環(huán)境問題的負(fù)外部性。這些制度通過外部成本的內(nèi)部化來增加生態(tài)環(huán)境利用者的成本，從而減少其對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害。相比只采用監(jiān)督命令式的行政手段而言，這種將外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)手段在治理生態(tài)環(huán)境問題方面起到了積極作用。然而，目前在環(huán)境法律制度中尚缺少對(duì)生態(tài)環(huán)境正外部性現(xiàn)象的關(guān)注，實(shí)施了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的相關(guān)主體往往得不到相應(yīng)的回報(bào)，從而大大挫傷了其實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的積極性。在這一背景下，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境正外部性問題的生態(tài)補(bǔ)償手段進(jìn)入了法學(xué)視野?！熬蜕鷳B(tài)補(bǔ)償而言,作為環(huán)境法已有相關(guān)制度基礎(chǔ)上新生的社會(huì)現(xiàn)象,自然有其內(nèi)在規(guī)定性,不可能與傳統(tǒng)制度之間存在同質(zhì)性,需要給出新的抽象與歸納。”*李集合、成銘：《生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究的理論誤區(qū)及其修正》，載《法學(xué)雜志》2008年第6期。如果將生態(tài)補(bǔ)償制度與其他保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度相混淆，就會(huì)造成環(huán)境法內(nèi)部各制度之間的交叉與重疊，從而導(dǎo)致環(huán)境法立法體系的混亂。界于此作者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是以生態(tài)環(huán)境正外部性為基礎(chǔ)的，以鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為為目的的激勵(lì)機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為的激勵(lì)機(jī)制，其補(bǔ)償?shù)那疤岜仨毷且环降男袨槭股鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能增強(qiáng)，也即增加了人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的生態(tài)利益。正是由于生態(tài)利益的增加，而使其他主體受益。增加生態(tài)利益的一方主體可以稱為施益方，因生態(tài)利益的增加而受益的一方主體稱為受益方，生態(tài)補(bǔ)償即在受益方與施益方之間開展。生態(tài)利益的增加包括絕對(duì)增加和相對(duì)增加兩種。所謂絕對(duì)增加是指施益方實(shí)施了積極的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)行為，使生態(tài)利益總量有所增加。所謂相對(duì)增加是指施益方通過放棄發(fā)展機(jī)會(huì)或其他手段防止了生態(tài)利益的減損。無論生態(tài)利益的絕對(duì)增加還是相對(duì)增加，對(duì)于施益者而言，都是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)者，他們的貢獻(xiàn)行為會(huì)使公眾或其他個(gè)體受益，由相應(yīng)主體給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，符合法律公平正義的理念。增加生態(tài)利益，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)置的初衷，只有生態(tài)利益客觀上有所增益，才會(huì)存在補(bǔ)償?shù)膯栴}。生態(tài)利益客觀上的增加，是進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?。不?yīng)將生態(tài)補(bǔ)償制度與環(huán)境損害賠償制度相混。生態(tài)損害行為造成的是生態(tài)利益的減損而非生態(tài)利益的增加。對(duì)這種減損生態(tài)利益的行為應(yīng)該實(shí)施懲罰機(jī)制，而非生態(tài)補(bǔ)償這種激勵(lì)機(jī)制。另外，在法學(xué)上“補(bǔ)償”與“賠償”也具有不同的涵義?！把a(bǔ)償與賠償?shù)淖畲髤^(qū)別是發(fā)生的原因和性質(zhì)不同：賠償一定是因違法行為所引起的，對(duì)加害者具有懲罰性；而補(bǔ)償是因合法行為所引起的，因合法行為對(duì)他人產(chǎn)生損失的補(bǔ)償不具有懲罰性，因行為者有目的的使他人獲益的補(bǔ)償甚至還具有感恩的意味。”*李愛年、劉旭芳：《生態(tài)補(bǔ)償法律含義再認(rèn)識(shí)》，載《環(huán)境保護(hù)》2006年第10期。對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)基本法和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的單行法中已有規(guī)定，無需再納入生態(tài)補(bǔ)償制度中進(jìn)行重復(fù)規(guī)定。嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)只包括“增益性”補(bǔ)償。此處的“益”是指生態(tài)利益，也即是指生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)性生態(tài)功能帶給人類的非經(jīng)濟(jì)性利益。生態(tài)利益相比經(jīng)濟(jì)利益處于弱勢(shì)地位，亟需法律對(duì)其進(jìn)行特殊保護(hù)。設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的目的就是希望通過對(duì)生態(tài)利益的貢獻(xiàn)者進(jìn)行一定形式的補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益的絕對(duì)增加和相對(duì)增加。生態(tài)補(bǔ)償法律制度在本質(zhì)上是對(duì)生態(tài)保護(hù)行為的一種激勵(lì)機(jī)制。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境進(jìn)行的恢復(fù)、綜合治理行為屬于生態(tài)建設(shè)行為，不屬于生態(tài)補(bǔ)償行為。國(guó)家對(duì)自然資源特定開發(fā)利用者收費(fèi)(稅)的行為屬于自然資源有償使用制度，不屬于生態(tài)補(bǔ)償制度。而對(duì)資源開發(fā)利用過程中的受害者進(jìn)行單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，起不到增加生態(tài)利益的作用。實(shí)踐中一些廠礦企業(yè)在開采過程中對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了損害，為了緩減礦群矛盾，廠礦企業(yè)給當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，當(dāng)?shù)厝罕姙榱俗非蠼?jīng)濟(jì)利益即對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以容忍的現(xiàn)象比比皆是。該現(xiàn)象即是典型的以生態(tài)利益的犧牲來換取經(jīng)濟(jì)利益，不符合生態(tài)補(bǔ)償法律制度的目的。因此作者認(rèn)為將對(duì)資源開發(fā)利用過程中對(duì)受害者的補(bǔ)償納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鷮?shí)屬不妥。

基于以上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)，可以對(duì)法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償下如下定義：生態(tài)補(bǔ)償是指為了激勵(lì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為，由相關(guān)受益主體對(duì)特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護(hù)者付出的成本或作出的犧牲予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤?/p>

*作者簡(jiǎn)介：韓衛(wèi)平，山西師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。