馮玉軍，劉雁鵬

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較大的市立法：歷史演變及其動(dòng)因分析

馮玉軍，劉雁鵬*

摘要：較大的市立法是我國(guó)地方立法的重要組成部分，研究較大的市立法有助于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善。但是迄今為止關(guān)于“較大的市”產(chǎn)生的歷史背景，諸如1994年以后國(guó)務(wù)院未再批準(zhǔn)較大的市、黨中央全面深化改革決定重提較大的市立法等問(wèn)題，始終缺少理論結(jié)合實(shí)踐的探討。本文旨在就“較大的市立法”的產(chǎn)生、發(fā)展/停滯、重啟/擴(kuò)大的內(nèi)在原因與現(xiàn)實(shí)進(jìn)程，予以深入分析。

關(guān)鍵詞：較大的市立法；歷史演變；現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

一、問(wèn)題的提出

所謂較大的市，在《憲法》中是設(shè)區(qū)的市，我國(guó)《憲法》第30條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，此概念基本等同于地級(jí)市，*我國(guó)有四個(gè)地級(jí)市不設(shè)區(qū)，分別是：嘉峪關(guān)市、中山市、東莞市、三沙市。但憲法中并未將較大的市與立法權(quán)結(jié)合在一起。《地方組織法》中出現(xiàn)的“較大的市”概念是指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，同時(shí)規(guī)定了這些城市擁有立法權(quán)。修訂前的《立法法》較大的市范圍，除了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市之外，還包括省級(jí)政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，總數(shù)為49個(gè)。十八屆三中全會(huì)決定指出：“逐步增加擁有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。十八屆四中全會(huì)決定提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！卑凑諆蓚€(gè)《決定》的舉措規(guī)劃，全國(guó)人大在隨后的《立法法》修改中，正式將較大的市從原有的49個(gè)擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市和自治州。由此，關(guān)于所有設(shè)區(qū)的市和自治州的立法權(quán)成為法學(xué)界和大眾輿論最為熱衷的話題之一。

需要指出的是，法學(xué)界對(duì)于較大的市的產(chǎn)生背景、階段性中止以及通過(guò)修改立法法的方式重啟與擴(kuò)容該項(xiàng)立法的深層次研究嚴(yán)重不足。時(shí)值較大的市立法這條河流即將匯入一條更大的河流之際，它固有的特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥劣诜N種教訓(xùn)，也將匯入新的河流，并在未來(lái)的立法實(shí)踐中漸次呈現(xiàn)。一方面，政策性宣示落地，二百多個(gè)城市被賦予立法權(quán)，其在立法需求與立法能力之間的矛盾很大，工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、備案審查等方面的任務(wù)相當(dāng)重，絕難一蹴而就。另一方面，如何清晰界定設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限，既在實(shí)體和程序上全面落實(shí)市一級(jí)立法權(quán)，又防止地方立法權(quán)濫用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，更是學(xué)界研究和討論亟需解決的難題。

二、較大的市立法的歷史演變

(一)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大的市的背景

擁有立法權(quán)的較大的市產(chǎn)生并不是中央任意而為之，它是在中國(guó)中央和地方關(guān)系改革的大背景下產(chǎn)生的極小的一個(gè)分支，而改革背后的首要原因便是來(lái)自于財(cái)政的壓力。1978年，中央財(cái)政收入只有1121.12億元，這筆費(fèi)用需要維持一支500萬(wàn)人的軍隊(duì)和一支3000萬(wàn)人左右的國(guó)家干部隊(duì)伍，財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。1978年，中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中只占15.6%，地方卻占84.4%。*辛向陽(yáng)：《大國(guó)諸侯——中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第412頁(yè)。中央要依賴(lài)這15.6%的財(cái)政收入，管理全國(guó)大部分事務(wù)，行政效率低下，財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配。中央為解決這一矛盾提供了兩種思路：其一，壓縮地方財(cái)政收入，上繳國(guó)家；其二，下放事權(quán)，緩解中央財(cái)政壓力。*奧茨在1971年出版的《財(cái)政聯(lián)邦主義》一書(shū)中為地方政府的存在提出了一個(gè)分權(quán)定理：“對(duì)于某種公共物品來(lái)說(shuō)——關(guān)于這種公共品的消費(fèi)被定義為使遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關(guān)于該物品的每一個(gè)產(chǎn)出量的提供成本無(wú)論對(duì)中央政府還是地方政府來(lái)說(shuō)都是相同的——那么，讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效的多。”這里包含了兩個(gè)意思：(1)很多公共物品的生產(chǎn)，地方政府的生產(chǎn)成本比中央政府低；(2)在生產(chǎn)成本相同的情況下，地方政府更能滿(mǎn)足地方居民的要求。中央此時(shí)的權(quán)力下放就是讓地方政府承擔(dān)更多的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。轉(zhuǎn)引自辛向陽(yáng)：《大國(guó)諸侯——中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第419頁(yè)。這兩個(gè)思路相比較而言，第二條更加有利于地方的發(fā)展。

中央在這樣的背景下開(kāi)始了新一輪的下放權(quán)力，本次權(quán)力下放，中央主要是從以下幾個(gè)方面進(jìn)行的：(1)在政治體制上，通過(guò)稅收、投資、外貿(mào)和人事等體制改革，逐步擴(kuò)大了地方政府的管理權(quán)限。(2)在經(jīng)濟(jì)體制上，逐步改變傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為了調(diào)動(dòng)起地方的積極性，同時(shí)解決中央的財(cái)政困難，中央分別在1980年和1985年推出了“劃分收支，分級(jí)包干”和“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。總體上說(shuō)，這種“摸著石頭過(guò)河”的試驗(yàn)性改革模式是傾向于地方分權(quán)的。(3)在立法上，改變過(guò)去以黨代政的做法，開(kāi)始大規(guī)模立法，提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，在中央立法的同時(shí)，下放地方立法權(quán)，在不違背上位法的前提下，地方可以依據(jù)本地實(shí)際情況，制定地方性法規(guī)和規(guī)章。

從歷史上看，建國(guó)后前兩次中央向地方放權(quán)的嘗試并不成功。第一次放權(quán)(1953-1960年)以大躍進(jìn)的失敗而告終，第二次放權(quán)(1970-1976年)因文化大革命的影響而失敗。這兩次失敗的教訓(xùn)使得中央對(duì)權(quán)力下放持審慎態(tài)度，在開(kāi)始推廣之前，總是傾向于先尋找試點(diǎn)單位和試點(diǎn)地區(qū)，在實(shí)際利好的情況下，再逐漸向全國(guó)鋪開(kāi)。同時(shí)為了防止地方立法權(quán)被濫用、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，堅(jiān)持下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一。

改革開(kāi)放實(shí)踐中，中央為了試驗(yàn)對(duì)外開(kāi)放設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)；為了試驗(yàn)立法權(quán)力下放設(shè)立了較大的市；為了試驗(yàn)經(jīng)濟(jì)體制改革設(shè)立了計(jì)劃單列市。具體改革分為兩個(gè)階段，見(jiàn)下表：

時(shí)間階段名稱(chēng)內(nèi)容第一階段1978-1984城市改革的實(shí)驗(yàn)與探索階段擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn):1978年,中央選擇四川作為擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)省份,截止1980年全省已有443個(gè)工交企業(yè)進(jìn)行了試點(diǎn)?！?〕1979年,國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與財(cái)政部等在北京、上海、天津選擇首鋼等八個(gè)企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點(diǎn)?！?〕自此,擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)逐步向全國(guó)中心城市推廣。城市經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點(diǎn):1981年10月,1982年3月,國(guó)務(wù)院決定將湖北省長(zhǎng)沙市、江蘇省常州市為試點(diǎn)城市進(jìn)行綜合改革。對(duì)機(jī)構(gòu)改革、企業(yè)改組、銀行信貸、勞動(dòng)工資等11個(gè)方面進(jìn)行改革。之后,又批準(zhǔn)了大連、南京、武漢、重慶等城市進(jìn)行改革。被選擇的城市,在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限以及財(cái)政體制方面有所不同,擴(kuò)大了相應(yīng)的權(quán)力。同時(shí),中央又批準(zhǔn)西安、廣州、哈爾濱、大連、沈陽(yáng)、武漢、重慶7個(gè)城市為計(jì)劃單列市,使得這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)政政策與國(guó)家直接掛鉤。這一系列改革措施,強(qiáng)化了城市對(duì)自身經(jīng)濟(jì)的組織和管理作用,同時(shí)為進(jìn)一步深化改革積累了經(jīng)驗(yàn)。到1987年2月,全國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)城市共有72個(gè)?！?〕實(shí)行市管縣體制:1982年11月第五屆人大五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于第六個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》。報(bào)告明確規(guī)定“在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),實(shí)行地市機(jī)構(gòu)合并,由市領(lǐng)導(dǎo)周?chē)骺h”。〔7〕選取江蘇省作為試點(diǎn),打破了原有市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割問(wèn)題。1983年市管縣體制在全國(guó)推行?！?〕建立經(jīng)濟(jì)特區(qū):廈門(mén)、深圳、珠海、汕頭第二階段1984———1994年城市改革的全面展開(kāi)和調(diào)整階段政企分離改革試驗(yàn):1986年5月,經(jīng)中央授意,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)包括無(wú)錫、蘇州、常州、濰坊、丹東等16個(gè)中等城市作為第一批城市機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)城市?！?〕市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系改革試驗(yàn):1992年國(guó)家體改委批準(zhǔn)常州、重慶、鞍山、延吉、唐山、寧波等13個(gè)城市作為全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)城市。以產(chǎn)權(quán)改革為重點(diǎn),探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度?！?0〕經(jīng)濟(jì)體制改革,擴(kuò)張計(jì)劃單列市:經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)城市擴(kuò)大到72個(gè)市,其中,在原有7個(gè)計(jì)劃單列城市的基礎(chǔ)上,又將寧波、青島、成都、南京、長(zhǎng)春、深圳、廈門(mén)7市實(shí)行計(jì)劃單列。〔11〕房改試點(diǎn):選擇煙臺(tái)、成都、石家莊、常州、佛山、深圳、常州等城市作為房改試點(diǎn)?！?2〕對(duì)外開(kāi)放:為了進(jìn)一步加大對(duì)外開(kāi)放的深度和廣度,中央設(shè)置了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)、深圳保稅區(qū)。選擇了14個(gè)沿海港口城市對(duì)外開(kāi)放。對(duì)于黑河、丹東等與他國(guó)接壤的沿邊城市,實(shí)行相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

〔4〕王向升等:《關(guān)于四川擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的調(diào)查報(bào)告》,載《計(jì)劃經(jīng)濟(jì)研究》1981年5期。

〔5〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1980年14期,第419-427頁(yè)。

〔6〕陳亞杰:《二十世紀(jì)八十年代中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點(diǎn)述論》,載《中央黨史研究》2011年第9期。

〔7〕葉敏:《增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)、城市化戰(zhàn)略與市管縣體制變遷》,載《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第2期。

〔8〕郭凱峰:《中國(guó)市制發(fā)展問(wèn)題分析———以江蘇省為例》,載《重慶市科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第6期。

〔9〕何敏智:《城市機(jī)構(gòu)改革的可貴實(shí)踐———十六個(gè)中等城市機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作綜述》,載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易導(dǎo)刊》1987年12期。

〔10〕洪波曲:《我國(guó)城市綜合配套改革試點(diǎn)起步》,載《草原稅務(wù)》1994年第4期。

〔11〕俞榮新:《新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)計(jì)劃單列市的歷史演進(jìn)》,載《黨史文苑》2014年第13期。

〔12〕唐林華:《城市房改試點(diǎn)方案比較和全面推進(jìn)房改的探討》,載《經(jīng)濟(jì)縱橫》1991年第8期。

上表詳細(xì)列舉了中國(guó)自1978年至1994年以來(lái)的各種改革的試點(diǎn)，這些試點(diǎn)大多數(shù)是與城市相關(guān)?？梢?jiàn)給部分城市立法權(quán)并非中央的單獨(dú)決定，而是一系列改革的重要組成部分。中央除了將部分城市作為試點(diǎn)進(jìn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革之外，還選擇了較大的市作為立法體制改革的試點(diǎn)城市。于是從1984年至1994年先后批準(zhǔn)了19個(gè)城市作為較大的市，并授于了立法權(quán)。

批準(zhǔn)批次批準(zhǔn)時(shí)間城市第一批1984年12月15日鞍山市,齊齊哈爾市,包頭市,大連市,撫順市,唐山市,吉林市,洛陽(yáng)市,大同市,青島市,淮南市,無(wú)錫市,重慶市(1997年3月升格為直轄市)第二批1988年3月5日寧波市第三批1992年7月25日邯鄲市,淄博市,本溪市第四批1993年4月22日蘇州市,徐州市

(二)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)較大的市的中止

較大的市是城市行政級(jí)別的體現(xiàn)，一旦成為較大的市，即不但擁有立法權(quán)，能夠相對(duì)獨(dú)立自主的處理城市的問(wèn)題，而且有利于城市招商引資以及攜較大的市之名與省甚至中央訴求更多的利益，這些較大的市大多都成為了副省級(jí)城市或者計(jì)劃單列市，如重慶市甚至直接升格為直轄市。因此，諸如溫州、佛山、東莞等城市為了成為較大的市，年年申請(qǐng)，舉辦各種會(huì)議，如浙江溫州出資邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院法制辦以及全國(guó)人大法工委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉行了“較大的市”審批工作會(huì)。這些城市想成為較大的市想盡一切辦法，但是仍然沒(méi)有得到批復(fù)。

自1994年始，國(guó)務(wù)院不再批準(zhǔn)擁有立法權(quán)的較大的市，很多城市不明白中央此舉背后的原因，繼續(xù)耗費(fèi)20多年不斷申請(qǐng)，但是中央自1994年之后再也沒(méi)有批準(zhǔn)較大的市。改革的出發(fā)點(diǎn)是財(cái)政，改革的中止的原因也應(yīng)該從財(cái)政中尋找，其原因在于，1994年中國(guó)財(cái)政制度發(fā)生了一個(gè)巨大的變化。

1994年，我國(guó)財(cái)政收入面臨的局面是：隨著中央對(duì)地方的進(jìn)一步放權(quán)，地方經(jīng)濟(jì)有了較好的發(fā)展，但是中央政府對(duì)地方政府的調(diào)控能力卻不斷下降。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，中央的財(cái)政宏觀調(diào)控能力下降。 1994年之前，我國(guó)的財(cái)政政策是包干制，即中央與地方簽訂協(xié)議規(guī)定一年的稅收，稅收之外由地方獲益。由于包干制局限了中央的財(cái)政收入，導(dǎo)致中央財(cái)政既沒(méi)有隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，又沒(méi)有隨著財(cái)政總量的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。無(wú)論是定額上解包干、上解額遞增包干，還是收入遞增包干，都不利于中央財(cái)政的增長(zhǎng)，于是，中央財(cái)政占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重和全國(guó)財(cái)政收入的比重逐年下降。

其次，政策執(zhí)行有效性銳減。中央下放地方權(quán)力之后，地方政府逐漸學(xué)會(huì)了如何敷衍應(yīng)付中央的各項(xiàng)政策，幾乎每一個(gè)部門(mén)都懂得如何向中央政府討價(jià)還價(jià)來(lái)維護(hù)地方利益。他們向中央政府要求了更多的優(yōu)惠政策，爭(zhēng)取更多的投入，交納更少的稅收。對(duì)于中央的任何一項(xiàng)政策，地方政府都以對(duì)自己有無(wú)利益和好處來(lái)理解和執(zhí)行，在1993年中央采取宏觀調(diào)控舉措的過(guò)程中，很多地方公開(kāi)提出“宏觀調(diào)控，堅(jiān)決服從；微觀搞活，一步不松”的口號(hào)?？梢哉f(shuō)，中央的一部分指令、政策、號(hào)召在地方政府的執(zhí)行中大打折扣。

最后，強(qiáng)化地方利益機(jī)制，加劇了地方保護(hù)主義。由于包干制將企業(yè)以及企業(yè)所在地的地方政府財(cái)政收入捆綁在一起，導(dǎo)致地方政府為了增加自身的財(cái)政收入，大量出臺(tái)有利于地方企業(yè)的政策，如各個(gè)地方實(shí)行市場(chǎng)封鎖，并且阻礙其它地方企業(yè)的商品進(jìn)入，逐漸形成區(qū)域壁壘。它不利于國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，造成資源的不合理分配，不利于企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

以上的背景是我國(guó)分稅制改革之間的大環(huán)境，同時(shí)也是中央停止批復(fù)較大的市的大背景。鄧小平同志在主張向地方分權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)該集中的必須集中，中央必須有權(quán)威。中央權(quán)威的內(nèi)涵包括兩層含義：一是中央要有足夠的權(quán)力；二是中央領(lǐng)導(dǎo)集體要得到人民的擁護(hù)和信任，樹(shù)立起崇高的威望。中央的權(quán)威，應(yīng)該是權(quán)力與威望的統(tǒng)一。加強(qiáng)中央的權(quán)威首先體現(xiàn)在“中央說(shuō)話能夠算數(shù)，不能搞你有政策，我有對(duì)策”*《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1983年版，第277頁(yè)。但實(shí)際情況是中央在后續(xù)的改革中，逐漸放棄對(duì)地方的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，此結(jié)果超出了中央最初的預(yù)料。為了解決當(dāng)時(shí)面臨的中央權(quán)威削弱的問(wèn)題，中央于1994年開(kāi)啟了以分稅制改革為切入、調(diào)整中央和地方關(guān)系的改革方案，同年，中央即暫停較大的市的批準(zhǔn)工作。其后，諸如溫州、佛山等城市年年提交申請(qǐng)成為較大的市，均未獲成功。

年份〔14〕全國(guó)(億元)中央地方比重(%)中央地方19781132.26175.77956.4915.584.519801159.93284.45875.4824.575.519852004.82769.631235.1938.461.619892664.90822.521842.3830.969.119902937.10992.421944.6833.866.219923483.37979.512503.8628.171.919945218.102906.502311.6055.744.319956242.203256.622985.5852.247.819967407.993661.073746.9249.450.619978651.144226.924424.2248.951.119989875.954892.004983.9549.550.5199911444.085849.215594.8751.148.9200013395.236989.176406.0652.247.8200116386.048582.747803.3052.447.6200218903.6410388.648515.0055.045.0200321715.2511865.279849.9854.645.4200426396.4714503.111893.3754.945.1200531649.2916548.5315100.7652.347.7200638760.220456.6218303.5852.847.2200751321.7827749.1623572.6254.145.9200861330.3532680.5628649.7953.346.7200968518.3035915.7132602.5952.447.6201083101.5142488.4740613.0451.148.92011103974.451363.3552611.0549.450.62012117209.7556132.4261077.3347.952.12013129143601746896946.653.4

〔14〕數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》。

三、重啟較大的市立法之肇因

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，逐步擴(kuò)大擁有立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，隨后立法法修改中又賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，這里首先要解決的問(wèn)題不是該不該，而是為什么要在新時(shí)期賦予城市立法權(quán)呢？其理由無(wú)外乎以下幾點(diǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)原因：深化改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了翻天覆地的變化，從經(jīng)濟(jì)接近崩潰發(fā)展到GDP世界第二，若以購(gòu)買(mǎi)力來(lái)算，今年已經(jīng)超越美國(guó)成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。*根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織10月數(shù)據(jù)，2014年美國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模是17.4萬(wàn)億美元，中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模是17.6萬(wàn)億美元，根據(jù)購(gòu)買(mǎi)力算法，2014年中國(guó)已經(jīng)超越美國(guó)，成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。參見(jiàn)：《中國(guó)GDP世界第一真來(lái)了嗎：早已不再唯數(shù)據(jù)論》，載《國(guó)際金融報(bào)》2014年10月20日。http://finance.sina.com.cn/china/20141020/092320584451.shtml， 2015年1月9日訪問(wèn)。但是應(yīng)當(dāng)看到，一方面我國(guó)是世界數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟(jì)體，是貿(mào)易大國(guó)；另一方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于勞動(dòng)密集型的低端加工，那些產(chǎn)品的上游以及很多高尖端技術(shù)我國(guó)并不掌握。隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本近年來(lái)的不斷攀升，東南沿海出現(xiàn)用工荒，再繼續(xù)依靠原有的廉價(jià)勞動(dòng)力發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不可能。因而需要將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至國(guó)外或者中西部，東部應(yīng)該開(kāi)始尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。30年前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)是對(duì)外開(kāi)放；20年前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；10年前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)是房地產(chǎn)。而如今的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)需要不斷的摸索。為此，中央開(kāi)始開(kāi)辟上海自貿(mào)區(qū)探索新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。截至2014年10月1日，國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)設(shè)立上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)等12個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院開(kāi)始簡(jiǎn)政放權(quán)，公開(kāi)權(quán)力清單，取消或者下放行政審批。目的是要激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面來(lái)自于技術(shù)的突破，另一方面則來(lái)自制度創(chuàng)新和保障，兩方面互相作用。地方經(jīng)濟(jì)活力一方面要依賴(lài)新技術(shù)的應(yīng)用，另一方面則需要制度創(chuàng)新提供活力。隨著中國(guó)的城市化進(jìn)程，城市是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，若不賦予城市立法權(quán)，則很多激發(fā)地方科技進(jìn)步、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的措施都有可能無(wú)法正常進(jìn)行。如中央欲將溫州市作戶(hù)籍改革和民營(yíng)資本運(yùn)作的試點(diǎn)城市，卻不賦予溫州市立法權(quán)，那么溫州市的戶(hù)籍改革和民營(yíng)資本運(yùn)作是否處于一種非法狀態(tài)？*2014年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，要求建立城市統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口區(qū)分。浙江省將溫州市平陽(yáng)縣作為試點(diǎn)，但是戶(hù)籍改革涉及到的是教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老，僅僅以紅頭文件的形式如何能夠保障在此過(guò)程中所有改革都做到合法有序？此外，溫州市的民間資本融資也是亟待解決的問(wèn)題，但是，溫州對(duì)此無(wú)法制定地方性法規(guī)，不得不提請(qǐng)浙江省人大常委會(huì)，由其制定規(guī)范。

2.社會(huì)原因：化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)民工涌入城市，原有的農(nóng)村改為城鎮(zhèn)。在此過(guò)程中，征地糾紛、強(qiáng)拆糾紛、因醫(yī)療、教育、公共安全等問(wèn)題伴隨產(chǎn)生，同時(shí)，群體性事件激發(fā)，社會(huì)維穩(wěn)費(fèi)用急升。*據(jù)外媒報(bào)道中國(guó)維穩(wěn)費(fèi)用居高不下，在2012年財(cái)政預(yù)算中，維穩(wěn)費(fèi)用約7000億，超過(guò)了軍費(fèi)開(kāi)銷(xiāo)。參見(jiàn)財(cái)新網(wǎng)：《財(cái)政部駁斥中國(guó)維穩(wěn)費(fèi)超過(guò)7000億報(bào)道》，http://china.caixin.com/2012-03-07/100365045.html， 2015年1月10日訪問(wèn)。然而，在群體性事件發(fā)生頻率越來(lái)越高、規(guī)模越來(lái)越大的同時(shí)，地方政府處理群體性事件的手段以及方式方法并沒(méi)有提升。無(wú)非是一瞞二騙三辟謠，利用政府官媒壓制群體的呼聲。然而這種典型的維穩(wěn)思維在中國(guó)大地上已經(jīng)無(wú)法再適用，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在很多場(chǎng)合多次提出要加強(qiáng)地方政府的法治思維，通過(guò)法治的方式化解矛盾，解決糾紛。*習(xí)近平總書(shū)記在深入推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)中指出：“法治是平安建設(shè)的重要保障，推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，要剩余發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維方式來(lái)解決矛盾和問(wèn)題?！眳⒁?jiàn)新華網(wǎng)：《習(xí)近平：堅(jiān)持用法治思維和法治方式解決矛盾和問(wèn)題》， http://news.ifeng.com/a/20141103/42368359_0.shtml?_share=sina&tp=1414944000000，2015年1月10日訪問(wèn)。

但是法治思維的形成并非一朝一夕，很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部并不了解法治思維的真正涵意，更不可能按照法治模式處理問(wèn)題。究其原因，在于很多地方事務(wù)無(wú)法可依。如城市要對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行管理，省級(jí)人大對(duì)此并沒(méi)有制定相關(guān)的地方性法規(guī)，地方只能依賴(lài)于紅頭文件，紅頭文件的制定和頒行程序與政府領(lǐng)導(dǎo)的命令別無(wú)二致，與地方性法規(guī)相去甚遠(yuǎn)，這種執(zhí)政模式，容易滋生人治思維，領(lǐng)導(dǎo)早晨想到的命令，晚上就可以通過(guò)紅頭文件的形式下發(fā)各單位執(zhí)行，久而久之，地方政府領(lǐng)導(dǎo)就習(xí)慣性的依賴(lài)不受限制的權(quán)力，以權(quán)壓法，對(duì)已有的社會(huì)矛盾通過(guò)壓制言論的方式處理，最終釀成群體性事件。

可以說(shuō)，我國(guó)越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)矛盾已經(jīng)對(duì)原有的維穩(wěn)模式宣判了死刑，取而代之的是法治思維，但是提高各級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力的前提是要有法可依，而其在立法工作方面的條件就是要賦予城市立法權(quán)。

3.法治原因：良法善治的內(nèi)在要求。第一，是追求民主與法治相協(xié)調(diào)的結(jié)果。我國(guó)的民主法治建設(shè)兩者不可偏廢，民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障，兩者應(yīng)當(dāng)相輔相成，齊頭并進(jìn)。根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義民主理論及政治框架設(shè)計(jì)，我國(guó)建立了包括全國(guó)人大在內(nèi)的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。但與權(quán)力機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的是自上而下的、不完整的兩級(jí)半立法權(quán)。借由立法而表達(dá)民意、由立法而執(zhí)政的法律體制顯得不平衡。身處基層的權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)立法的途徑監(jiān)督和制約地方政府的行為，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度也大打折扣。因此，全面推動(dòng)設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)全面的三級(jí)立法效果，同時(shí)，也為實(shí)現(xiàn)人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)的民主性、人民性和充分的代表性提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，落實(shí)依法行政的關(guān)鍵。中央多次強(qiáng)調(diào)基層政府應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政，有法必依。但事實(shí)是由于我國(guó)地域廣闊，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不均衡，法律、行政法規(guī)等規(guī)定的內(nèi)容極為原則，缺乏可操作性，因此并不能完全適用于各個(gè)地區(qū)。尤其是隨著城市化的進(jìn)程加快，出現(xiàn)了各種如強(qiáng)制拆遷、城管暴力執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法、亂收停車(chē)費(fèi)、隨意限行限號(hào)等不合法、不合理的執(zhí)法亂象。賦予城市立法權(quán)是通過(guò)立法的手段約束基層執(zhí)政者的恣意，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、壓制型向回應(yīng)型、維穩(wěn)型向法治型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

第三，實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的要求。在過(guò)去的30多年里，陸陸續(xù)續(xù)有不到50個(gè)城市擁有了立法權(quán)，但是除了這50個(gè)之外的城市無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是戰(zhàn)略位置以及立法需求上都不遜于某些較大的市，即便可以從歷史原因解釋某些城市成為較大的市的原因，但時(shí)至今日，像溫州、東莞、佛山等城市在經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及立法需求和能力上也并不弱于像齊齊哈爾這樣的較大的市。這種不均衡的立法權(quán)分配方式找不到任何理由支撐。除此之外，僅有部分城市擁有立法權(quán)引發(fā)了其它城市的不滿(mǎn)，同時(shí)也進(jìn)一步影響了我國(guó)法制的統(tǒng)一。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金2014年重大項(xiàng)目(第三批)《完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究》(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC008)；北京市社科基金重大項(xiàng)目《完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究》(項(xiàng)目編號(hào)：15ZDA03)之階段性研究成果。

*作者簡(jiǎn)介：馮玉軍，中國(guó)人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，甘肅政法學(xué)院“飛天學(xué)者”特聘教授；劉雁鵬：中國(guó)社科院法學(xué)所助理研究員，法學(xué)博士。