盧淦明, 李俊宏

(廣東外語外貿(mào)大學　歐洲研究中心, 廣東　廣州　510420 )

?

德國職業(yè)教育法律制度對我國的啟示

盧淦明1, 李俊宏2

(廣東外語外貿(mào)大學歐洲研究中心, 廣東廣州510420 )

摘要：德國職業(yè)教育“雙元制”、職業(yè)資格和職業(yè)繼續(xù)教育等法律制度。對于“雙元制”，我國應(yīng)改革現(xiàn)行線性發(fā)展模式，借鑒“雙元制”直接貫通教育和市場的制度設(shè)計，并修改現(xiàn)行職業(yè)教育法。在職業(yè)資格方面，我國可以德國為師構(gòu)建職業(yè)資格法律體系，并理順運行機制。在職業(yè)繼續(xù)教育方面，我國應(yīng)借鑒德國多層次的職業(yè)繼續(xù)教育立法，填補立法“斷層”，還要借鑒德國立法中的社會參與機制、質(zhì)量監(jiān)控機制和經(jīng)費保障機制，以職業(yè)繼續(xù)教育為突破口建立起終身化教育法律體系。

關(guān)鍵詞：德國職業(yè)教育法律制度；我國；啟示

一、德國職業(yè)教育法律制度的借鑒意義

德國職業(yè)教育的成功，很大程度上是因為法制的力量，毫不夸張地說，這種作為上層建筑的先進的、適合國情的法律制度為德國經(jīng)濟的騰飛發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。相比較之下，我國職業(yè)教育的發(fā)展缺乏足夠完善的法律制度及法律體系來支撐，因此，應(yīng)該著重借鑒德國職業(yè)教育“雙元制”、職業(yè)資格制度和職業(yè)繼續(xù)教育制度等，取其精華，為我所用，進一步完善我國的職業(yè)教育法律制度和體系。

《中德合作行動綱要：共塑創(chuàng)新》的合作文件指出：“工業(yè)生產(chǎn)的數(shù)字化(工業(yè)4.0)對于未來中德經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義?！盵1]德國政府提出的工業(yè)4.0是一個關(guān)于科技發(fā)展的戰(zhàn)略計劃。一直以來，德國由于科技發(fā)展迅速，德國工業(yè)在全球范圍內(nèi)都擁有著最雄厚的競爭實力，其領(lǐng)頭羊地位無可置疑。而“我國的發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地。”[2]因此，在工業(yè)4.0背景下，借鑒德國職業(yè)教育法律制度，對于我國發(fā)展職業(yè)教育、完善相關(guān)法律體系具有重大的戰(zhàn)略意義。

1.他山之石。二戰(zhàn)結(jié)束之后，德國從“一片廢墟”一躍成為世界工業(yè)的“龍頭”，個中玄機值得品味——德國職業(yè)教育無疑就是德國經(jīng)濟騰飛的“殺手锏”?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，德國正是通過體系化、法制化的職業(yè)教育將科學技術(shù)和人力資源整合在一起并最大程度地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。我國要成為制造業(yè)強國就必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，需要大批的創(chuàng)新型人才，而創(chuàng)新型人才除了傳統(tǒng)認識中的“高學歷”人才之外，其實更需要“高技能”、“高技術(shù)”人才，這也恰恰是職業(yè)教育的核心目標之一。德國職業(yè)教育通過成體系的法律制度，促進了受教育者的學習、進修、改行和提升，使其成為高技能、高技術(shù)的人才，從而確保了德國工業(yè)快速有效的轉(zhuǎn)型升級。德國職業(yè)教育法律制度無疑就是他山之石，對于正處于攀升階段、攻堅階段的中國工業(yè)發(fā)展，有著重要的借鑒意義。

2.取長補短。實踐證明，職業(yè)教育法律制度的完備和法律體系的完善是德國職業(yè)教育碩果累累、成績斐然并能繼往開來的根本保障。畢竟，德國職業(yè)教育法律制度確有許多“過人之處”，諸如體系完備、覆蓋全面、設(shè)計科學、銜接合理、互補性和時代性強等優(yōu)點。相比之下，我國職業(yè)教育法律制度的發(fā)展較為緩慢。以《中華人民共和國職業(yè)教育法》為例，雖然已經(jīng)頒布實施20年，但我國職業(yè)教育發(fā)展的法律法規(guī)的滯后性愈發(fā)突出，職業(yè)教育法律體系缺陷明顯，這些都反映出我國職業(yè)教育法律制度仍然存在著較多問題和不足，職業(yè)教育在制度層面亟待完善。因此，我國應(yīng)該借鑒德國模式，取長補短，革故鼎新。

3.順勢而為。2015年的政府工作報告指出，要“全面推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)……讓每個人都有機會通過教育改變自身命運?！笨梢姡殬I(yè)教育的發(fā)展以及職業(yè)教育法律制度的完善是人心所向、大勢所趨。再者，中德在工業(yè)4.0發(fā)展上的合作是《中德合作行動綱要》的核心內(nèi)容之一，“雙方將進一步總結(jié)合作經(jīng)驗，采取各種措施，吸引和吸納各種力量和機構(gòu)參與和支持中德職教合作”[1]。因此，借鑒德國職業(yè)教育法律制度，是國際化戰(zhàn)略視野下因勢利導、順勢而為的正確選擇。

二、德國職業(yè)教育雙元制的啟示

“雙元制”是指“青少年既在企業(yè)里接受職業(yè)技能和與之相關(guān)的專業(yè)知識培訓，又在職業(yè)學校里接受專業(yè)理論和普通文化知識教育，將企業(yè)與學校、理論與實踐技能緊密結(jié)合，以培養(yǎng)高水平專業(yè)技術(shù)工人為目標的職業(yè)教育制度?！盵3]432企業(yè)和學校這“雙元”是兩個不同的辦學教學主體，從分工的角度看，德國是通過法律的方式將不同的辦學主體和教學方式協(xié)調(diào)融合起來的。根據(jù)德國基本法、聯(lián)邦職業(yè)教育法和各州“學校法”的相關(guān)規(guī)定，針對職業(yè)學校教育這“一元”的立法權(quán)在州一級(聯(lián)邦德國的各個州擁有“文教主權(quán)”)，因此，德國聯(lián)邦各州的教育部門對職業(yè)學校具有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；而企業(yè)教育這“一元”的管轄權(quán)則歸由聯(lián)邦教育部門，根據(jù)聯(lián)邦職業(yè)教育法及相關(guān)法律條例的授權(quán)，企業(yè)教育的具體管理由各行業(yè)協(xié)會負責，主要包括認定教育企業(yè)資質(zhì)、審查管理教育合同、組織實施結(jié)業(yè)考試、修訂審批教育期限、建立專業(yè)決策機構(gòu)、調(diào)解仲裁教育糾紛、咨詢監(jiān)督教育過程和制定頒布教育規(guī)章[4]等事宜?！半p元制”是德國職業(yè)教育最具代表性的核心法律制度，相對于現(xiàn)行我國職業(yè)教育的法律制度，德國“雙元制”職業(yè)教育法律制度有著以下較明顯的特點和優(yōu)勢，很大程度上啟發(fā)著我國職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)的修改和完善。

1.改革我國現(xiàn)行的“政府主導、職校實施”的職業(yè)教育線性發(fā)展模式，借鑒德國職業(yè)教育多元、立體、共贏的“雙元制”模式。德國職業(yè)教育的“雙元制”雖然名為“雙元”，但在實踐中卻有著“多元”和“立體”的效果——德國職業(yè)教育不僅僅只有職校和企業(yè)兩方的參與，還聯(lián)動了經(jīng)濟部門，教育文化部門以及工商業(yè)行會、手工業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)協(xié)會、律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等行業(yè)協(xié)會的多方共同參與。根據(jù)《德國聯(lián)邦職業(yè)教育法》的授權(quán)，各主管部門聯(lián)合職業(yè)教育研究所和地區(qū)行業(yè)協(xié)會，三方聯(lián)合制訂聯(lián)邦各個州的相應(yīng)的職業(yè)教育條例。這就意味著，政府相關(guān)部門、職校、企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會在“雙元制”中均享有實實在在的法律地位并共同發(fā)揮著決策、實施和監(jiān)管的職能。聯(lián)邦職業(yè)教育法還明確規(guī)定了企業(yè)在實施職業(yè)教育過程中的具體責任與義務(wù)，例如培訓經(jīng)費的支出和學徒的薪酬標準等。因此，“雙元制”取得了雙元辦學，各取所需，通力合作，互利共贏的良好效果。

對比之下，現(xiàn)行《中華人民共和國職業(yè)教育法》第6條雖然規(guī)定“行業(yè)組織和企業(yè)、事業(yè)組織應(yīng)當依法履行實施職業(yè)教育的義務(wù)”，以及第19條規(guī)定“政府主管部門、行業(yè)組織應(yīng)當舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指導本行業(yè)的企業(yè)、事業(yè)組織舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)?！钡牵髽I(yè)、行業(yè)組織、職校和主管部門之間究竟是什么樣的法律關(guān)系，以及企業(yè)辦學或者行業(yè)組織辦學應(yīng)當承擔哪些具體責任與義務(wù)，我國職業(yè)教育法尚無規(guī)定。在實踐中，我國職業(yè)教育一般遵循著“政府主導、職校實施”的“由上而下”的線性發(fā)展模式，使得職業(yè)教育的格局較為單調(diào)，企業(yè)和行業(yè)組織的潛在功能得不到最大程度地發(fā)揮。因此，在以后職業(yè)教育法的修改完善中，應(yīng)進一步明確企業(yè)和行業(yè)組織參與職業(yè)教育的權(quán)利和義務(wù)，增強企業(yè)辦學的積極性和主動性，樹立起行業(yè)組織的權(quán)威，以立法形式進一步保障企業(yè)和行業(yè)組織實施職業(yè)教育的主體合法性。

2.借鑒德國“雙元制”直接貫通教育和市場、直接實現(xiàn)職業(yè)教育和學生就業(yè)無縫對接的制度設(shè)計，修改我國《職業(yè)教育法》及相關(guān)法律法規(guī)以建立國內(nèi)的職業(yè)教育與就業(yè)的對接機制。職業(yè)教育的目標之一是培養(yǎng)出高技能勞動力，職業(yè)教育的受眾其實就是一個潛在的優(yōu)質(zhì)勞動力市場。根據(jù)《德國聯(lián)邦職業(yè)教育法》第10條第1款規(guī)定：“招收他人接受職業(yè)教育(教育提供者)，須與受教育者簽署職業(yè)教育合同。”[5]也就是說，德國職業(yè)教育的學生要和辦學企業(yè)簽訂明確的書面合同，以約定的形式對職業(yè)教育事項(《聯(lián)邦職業(yè)教育法》第11條第1款①)預(yù)先做出詳細規(guī)定。“雙元制”直接貫通了這個潛在市場和現(xiàn)實市場，而且德國職業(yè)教育覆蓋面廣、受眾數(shù)多、專業(yè)性強，既滿足了企業(yè)人力資源開發(fā)需求，又滿足了學生就業(yè)需要，同時還大大節(jié)省職校、企業(yè)和學生(學徒)的經(jīng)濟成本和社會成本，還可以起到穩(wěn)定社會的作用。

我國《職業(yè)教育法》頒布實施已近20年，但客觀地說，職業(yè)教育的發(fā)展已經(jīng)落后于改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，在應(yīng)對經(jīng)濟全球化的沖擊中也并不具有優(yōu)勢。我國既存在技能型人才的培養(yǎng)和勞動力市場的需求之間的巨大差距，也存在職業(yè)學校的報考率低、入學率低、輟學率高、就業(yè)率低的惡性循環(huán)。雖然我國《職業(yè)教育法》第23條規(guī)定，“職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)實施職業(yè)教育應(yīng)當實行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實用人才和熟練勞動者。職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)可以舉辦與職業(yè)教育有關(guān)的企業(yè)或者實習場所?！钡?，“產(chǎn)教結(jié)合”的形式與內(nèi)容并沒有像《德國聯(lián)邦職業(yè)教育法》那樣做出具體的規(guī)定，而僅僅是以一種模糊性的規(guī)定做出宏觀指導。同時，我國《職業(yè)教育法》第20條規(guī)定，“企業(yè)應(yīng)當根據(jù)本單位的實際，有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業(yè)教育。企業(yè)可以單獨舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)，也可以委托學校、職業(yè)培訓機構(gòu)對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業(yè)教育。從事技術(shù)工種的職工，上崗前必須經(jīng)過培訓；從事特種作業(yè)的職工必須經(jīng)過培訓，并取得特種作業(yè)資格?！辈浑y看出，作為市場主體的我國企業(yè)雖然有針對職工培訓的職教義務(wù)，但是在職業(yè)教育過程中卻可以完全獨立于職業(yè)學校，而且對職業(yè)學校并不存在任何的權(quán)利和義務(wù)。這些局限的形成正是由于我國《職業(yè)教育法》及相關(guān)法律法規(guī)缺乏職業(yè)教育與就業(yè)市場的對接機制，因此，我國《職業(yè)教育法》應(yīng)該建立健全此類對接機制，促進企業(yè)和職校、行業(yè)組織和職校之間在人才培養(yǎng)方面的深度互動，走出職業(yè)教育滿足不了市場需求的困境。

3.以德國“雙元制”職業(yè)教育的“分級管理”為參考，把“職責明晰”、“監(jiān)管到位”和“保障有力”作為我國《職業(yè)教育法》修改的重點方向。德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》、《職業(yè)教育條例》和各州的“學校法”共同構(gòu)建起德國“雙元制”職業(yè)教育的三級管理體系，分別是聯(lián)邦一級、州一級和地區(qū)一級。聯(lián)邦一級主管部門主要是聯(lián)邦教育部，并聯(lián)合經(jīng)濟部、勞動部等相關(guān)部門；州一級主管部門主要是州文化部；地區(qū)一級主要是行業(yè)協(xié)會。值得注意的是，這種分級管理并非傳統(tǒng)意義上的“條塊分割、垂直領(lǐng)導”的模式，而是一種立體化的職責分工。在“雙元制”職業(yè)教育中，企業(yè)的管轄權(quán)屬于聯(lián)邦，職校的管轄權(quán)屬于各州；企業(yè)職業(yè)教育主要適用《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，職校主要適用各州的“學校法”；行業(yè)組織對企業(yè)實施職教具有監(jiān)督權(quán)，而針對職校的監(jiān)督權(quán)歸聯(lián)邦；企業(yè)的具體職教義務(wù)由合同約定，職校職教則屬于義務(wù)教育；企業(yè)職教經(jīng)費由企業(yè)承擔，職校經(jīng)費則由國家承擔。這種立體化的分級管理，使“雙元制”實施的職責明晰、監(jiān)管到位、保障有力，確保了良好的實施效果。

根據(jù)我國職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)的制度設(shè)計和20年來的具體實踐，我國職業(yè)教育的實施運行體系大體上可以概括為“條塊結(jié)合，垂直為主，由上而下，地方負責”。我國職業(yè)教育也是“分級管理”——國務(wù)院一級(教育部和其他相關(guān)部委)以及地方政府一級(地方教育部門以及部屬的職校)。我國《職業(yè)教育法》第11條規(guī)定，“國務(wù)院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責范圍內(nèi)，分別負責有關(guān)的職業(yè)教育工作?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當加強對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導評估。具體地說，就是由教育部作總體的職教指導與規(guī)劃，下級教育部門負責執(zhí)行；相關(guān)的部委(如交通部、衛(wèi)生部等)負責自己開辦的職業(yè)學校的規(guī)劃，并讓其下級部門負責執(zhí)行；同時，地方政府承擔著本地區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)導、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督導、評估等職責。不難看出，這種“條塊結(jié)合，垂直為主，地方負責”的制度設(shè)計并未明確各部門的監(jiān)管職責，或重或漏之缺陷較為突出。

關(guān)于經(jīng)費保障問題，雖然我國《職業(yè)教育法》專門以一章(第四章)作出較多的規(guī)定，如第27條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數(shù)平均經(jīng)費標準；國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當會同國務(wù)院財政部門制定本部門職業(yè)學校學生人數(shù)平均經(jīng)費標準。職業(yè)學校舉辦者應(yīng)當按照學生人數(shù)平均經(jīng)費標準足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費。各級人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構(gòu)的財政性經(jīng)費應(yīng)當逐步增長。任何組織和個人不得挪用、克扣職業(yè)教育的經(jīng)費?！钡珖邑斦?、職校、企業(yè)和學生之間培育費用的具體分擔機制尚未確立，特別是企業(yè)承擔職業(yè)教育培養(yǎng)經(jīng)費的內(nèi)容、形式和責任范圍也不甚明確。再者，在法律實施保障方面，我國《職業(yè)教育法》僅以第39條“在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”作出指引性的粗糙規(guī)定，與德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》詳盡的處罰規(guī)定和處罰標準形成了鮮明對比。

在完善職業(yè)教育法律體系的過程中，我國應(yīng)該借鑒德國立體化、科學化的分級管理機制，對“條塊結(jié)合、垂直為主、地方負責”的管理制度進行調(diào)整，以修訂現(xiàn)行《職業(yè)教育法》的形式或者制定配套的“職業(yè)教育法實施細則”等行政法規(guī)的形式，明確國務(wù)院、國務(wù)院各部委、地方政府、企業(yè)、職校、行業(yè)組織和事業(yè)組織的具體權(quán)限和職責分工，確立職業(yè)教育經(jīng)費的分擔和保障機制，細化職業(yè)教育法中的罰則及相關(guān)強制性規(guī)范。

三、德國職業(yè)資格法律制度的啟示

德國職業(yè)資格法律制度是德國雙元制職業(yè)教育的必然產(chǎn)物。德國雙元制職業(yè)教育是否能保障有豐碩的“成果”，要靠德國職業(yè)資格法律制度去“把關(guān)”。可以說，德國職業(yè)資格法律制度是德國職業(yè)教育“輸出”和就業(yè)市場“輸入”的關(guān)鍵“閥門”。從法律運行的角度看，德國職業(yè)資格法律制度是一套立體化和操作性強的法律規(guī)范，對于我國職業(yè)教育法律制度的健全和完善，對于我國職業(yè)資格法律制度從“有法可依”到“良法之治”的飛躍，均有著重要的參考、借鑒和助推作用。

1.我國職業(yè)教育的職業(yè)資格法律制度可以德國為師，構(gòu)建法律體系以“完備”為初級目標逐步邁向“完善”的高級目標。德國職業(yè)資格法律體系的構(gòu)建不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷從“建立”到“完備”再到“完善”的過程。從發(fā)展歷史上看，德國是世界上較早實行“職業(yè)資格”的國家。從《聯(lián)邦職業(yè)教育法》到不同職業(yè)的《職業(yè)教育條例》、《培訓條例》和《標準考試條例》，再到各州的《框架教學計劃》或《培訓框架計劃》，各階層的法律法規(guī)構(gòu)筑了一個較為完備的職業(yè)資格法律制度體系。同時，還通過《手工業(yè)條例》、《培訓教師資格條例》等相關(guān)法律法規(guī)或法令，予以補充性、針對性和擴展性的規(guī)定，進而構(gòu)筑起了完善的法律法規(guī)保障。在我國，雖然《職業(yè)教育法》第8條有規(guī)定：“實施職業(yè)教育應(yīng)當根據(jù)實際需要，同國家制定的職業(yè)分類和職業(yè)等級標準相適應(yīng)，實行學歷證書、培訓證書和職業(yè)資格證書制度。”但至今仍然沒有職業(yè)資格的專門性法律，也沒有專門性行政法規(guī)，而僅有一些不成體系的相關(guān)的部門規(guī)章，如《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》等。

可以認為，我國職業(yè)資格法律法規(guī)體系不完善、不完備甚至不完整，因此，應(yīng)該借鑒德國職業(yè)資格法律制度體系，加快專門性立法，如“職業(yè)資格法”、“職業(yè)資格證書條例”等，建構(gòu)起從上位法到下位法的基本框架體系，使我國職業(yè)資格法律制度“完備”起來，再在不斷發(fā)展的實踐中補充相應(yīng)的配套細則之后達到“完善”。

2.我國借鑒德國與時俱進的職業(yè)資格標準的完善機制，盡早理順職業(yè)資格法律運行機制，以法律形式保障能力導向型的職業(yè)標準的靈活確立。《職業(yè)教育條例》規(guī)定“職業(yè)教育的最低內(nèi)容(教育職業(yè)概述)：職業(yè)技能、知識和能力”，“關(guān)于所傳授的職業(yè)技能、知識和能力的內(nèi)容與時間安排的說明(教育框架教學計劃)”，以及“考試要求”。[5]不難看出，《職業(yè)教育條例》或《培訓條例》其實是德國職業(yè)教育和培訓的統(tǒng)一標準，德國的職業(yè)資格也幾乎完全基于其標準,而其制定、修訂和更新是在充分研判經(jīng)濟社會發(fā)展特別是技術(shù)發(fā)展變化的基礎(chǔ)上，由聯(lián)邦、州以及行業(yè)協(xié)會、工會、雇主、職業(yè)教育研究機構(gòu)共同參與，最后確定具有法律約束力的培訓標準。德國社會各大行業(yè)均積極參與從業(yè)標準和教育標準的制定以及提供培訓崗位，將職業(yè)資格標準和勞力市場緊密地聯(lián)系起來。對于德國的職業(yè)資格而言，職業(yè)在《職業(yè)教育條例》和《培訓框架計劃》中被細化為以工作為導向的學習客體。[6]也就是說，這種法律機制使職校教育、企業(yè)培訓和市場崗位的實際要求對接起來，實現(xiàn)了職業(yè)標準與時俱進并靈活確立。

在我國的職業(yè)制度和勞動力市場中，有不少職業(yè)是缺乏職業(yè)資格標準的，部分職業(yè)雖然已制定出統(tǒng)一的國家標準，但職業(yè)資格標準的能力導向有偏差，考核手段和內(nèi)容落后，一些職業(yè)資格標準已明顯與勞動力市場脫節(jié)。究其原因，其實是我國職業(yè)資格法律制度相對落后。我國《職業(yè)教育法》涉及職業(yè)資格或資格證書的條文僅有兩條(第8和25條)，其中第25條第2款規(guī)定：“學歷證書、培訓證書按照國家有關(guān)規(guī)定，作為職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)的畢業(yè)生、結(jié)業(yè)生從業(yè)的憑證?！边@種粗糙的規(guī)定既沒有明確學歷文憑(學歷證書)和職業(yè)資格(培訓證書)之間的關(guān)系，也沒有設(shè)置二者的協(xié)調(diào)機制，職業(yè)教育與就業(yè)準入之間的關(guān)系并沒有真正理順。而且，具體的職業(yè)資格標準大多是由以人力資源和社會保障部或聯(lián)合其他部門以“通知文件”(即部門規(guī)章)的形式頒布“國家職業(yè)標準”，這種權(quán)威性和穩(wěn)定性相對較差的部門規(guī)章常常缺乏法律的確定力、約束力和執(zhí)行力，也事實上導致了職業(yè)資格管理機構(gòu)權(quán)責劃分不清，部門之間、管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性差，以及職業(yè)資格證書管理上的混亂，這對于我國職業(yè)標準的完善和職業(yè)技能鑒定體系的科學化都是不利的。

綜上，我國應(yīng)該借鑒德國的職業(yè)資格標準的法律運行機制，在經(jīng)濟社會特別是科學技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以專門性立法(如前所述，制定“職業(yè)資格法”、“職業(yè)資格證書條例”等)的形式確立職業(yè)資格標準的設(shè)立和調(diào)整機制，充分調(diào)動行業(yè)組織、科研機構(gòu)和主流企業(yè)參與職業(yè)資格標準設(shè)立和調(diào)整的積極性，使職業(yè)資格標準更“接地氣”、更具權(quán)威性、科學性和前瞻性。

四、德國職業(yè)繼續(xù)教育法律制度的啟示

職業(yè)教育其實是對人力資源的開發(fā)，如果把法定年限內(nèi)的職校教育和企業(yè)培訓看作“一次性”開發(fā)，那么，職業(yè)繼續(xù)教育就是人力資源的可持續(xù)開發(fā)。德國早于《2001年德國職業(yè)教育報告》中就認識到，“在信息社會和知識社會經(jīng)濟全球化的情況下，職業(yè)繼續(xù)教育是未來社會和經(jīng)濟的鑰匙”[7]。在科技發(fā)展一日千里的現(xiàn)代社會，德國通過職業(yè)繼續(xù)教育抓住了經(jīng)濟社會的時代潮流，讓德國前瞻性地適應(yīng)并助推了經(jīng)濟社會發(fā)展。

有學者把德國現(xiàn)行的職業(yè)繼續(xù)教育分為職業(yè)進修教育、職業(yè)改行教育、職業(yè)復(fù)職教育和職業(yè)恢復(fù)教育等四類，[8]也有學者將其分為補償性繼續(xù)教育、職業(yè)適應(yīng)教育、職業(yè)提高教育、職業(yè)改行繼續(xù)教育、職業(yè)能力恢復(fù)教育等五類[9]。不管分類標準如何，若從德國法律規(guī)制的最主要范圍來看，德國職業(yè)繼續(xù)教育的主體內(nèi)容是職業(yè)進修教育和職業(yè)改行教育。在德國的成功經(jīng)驗中，立法是職業(yè)繼續(xù)教育順利發(fā)展的基本保障，德國不斷推進立法、完善立法的過程，其實就是職業(yè)繼續(xù)教育逐步擺脫“自發(fā)”和“隨性”，進入有序和制度化規(guī)范化發(fā)展的過程。因此，完善職業(yè)繼續(xù)教育法律制度，是推進和發(fā)展我國職業(yè)教育的一項基礎(chǔ)性工作。

1.借鑒德國多層次的職業(yè)繼續(xù)教育立法，我國應(yīng)充實各法律位階的職業(yè)繼續(xù)教育立法，填補職業(yè)繼續(xù)教育立法上的“斷層”。德國職業(yè)繼續(xù)教育的立法是多層次而且每一個層次都是非常詳細具體的。在聯(lián)邦層面，《聯(lián)邦職業(yè)教育法》以專門章節(jié)和較大篇幅突出地規(guī)定了職業(yè)進修教育和職業(yè)改行教育等職業(yè)繼續(xù)教育法律制度，還通過《手工業(yè)條例》、《公司企業(yè)法》、《青少年勞動保護法》等其他法律予以補充立法；在州的層面，“每年都有許多新的條款出臺，商務(wù)人員、銷售人員及生產(chǎn)技術(shù)人員等都需要熟悉法律法規(guī)新的條款，否則就會影響企業(yè)的技術(shù)、生產(chǎn)和經(jīng)營”[10]；在學校和企業(yè)層面，學校和企業(yè)會依據(jù)聯(lián)邦和所在州的相關(guān)法律制定出具體的實施規(guī)章，雖然這個層面的規(guī)章不能算是“法律”，但對于德國職業(yè)繼續(xù)教育法律制度的實施卻發(fā)揮著十分重要的作用。

反觀我國，職業(yè)繼續(xù)教育法律制度的構(gòu)建雖然不能說是“單一層次”的，但是卻存在法律位階不連續(xù)的“斷層”狀態(tài)。在法律層面、國務(wù)院部門規(guī)章層面和地方性法規(guī)層面，都有關(guān)于職業(yè)繼續(xù)教育的規(guī)定②，但在行政法規(guī)層面，暫時不見專門性的職業(yè)繼續(xù)教育法規(guī)。這種明顯的法律位階“斷層”，既不利于職業(yè)繼續(xù)教育的推進，也不利于法律制度體系的構(gòu)建。雖然，我國教育法和高等教育法都有關(guān)于繼續(xù)教育的規(guī)定③，但法律條文屈指可數(shù)，法律規(guī)范過于宏觀和粗糙，基本上都是原則性或籠統(tǒng)性的規(guī)定。值得注意的是，我國《職業(yè)教育法》和《就業(yè)促進法》沒有任何直接涉及職業(yè)繼續(xù)教育的開展、實施、認證、經(jīng)費的相關(guān)條款(只有間接的、蜻蜓點水式的規(guī)定④)。而其他具體的職業(yè)繼續(xù)教育制度的設(shè)定，大部分都是國務(wù)院部門規(guī)章和地方性法規(guī)，權(quán)威性和穩(wěn)定性的不足，管理部門的權(quán)限不清，易發(fā)矛盾，從而導致法律效力的大幅減弱。

我國應(yīng)當在以后《職業(yè)教育法》的修訂中應(yīng)該加入專門的、相對獨立的、著眼于職業(yè)繼續(xù)教育實施的法律規(guī)定，或者直接制定國家“職業(yè)繼續(xù)教育法”并配套相關(guān)的實施辦法(行政法規(guī))。退而求其次的做法是，以行政法規(guī)的形式制定國家職業(yè)繼續(xù)教育的專門法規(guī)，既清晰劃分不同部門的管理權(quán)限，又充實具體的職業(yè)繼續(xù)教育的法律制度，填補職業(yè)繼續(xù)教育法律制度在法律位階上的“斷層”。

2.我國借鑒德國職業(yè)繼續(xù)教育立法中的社會參與、質(zhì)量監(jiān)控和經(jīng)費保障機制，建立符合我國具體國情的職業(yè)繼續(xù)教育法律制度。德國職業(yè)繼續(xù)教育社會參與機制的特點是建立多元化培訓體系，與雙元制職業(yè)教育法律制度聯(lián)動，由德國教育部門和經(jīng)濟部門、各職校、企業(yè)(進修公司)、社會團體和行業(yè)協(xié)會共同參與、共同協(xié)作，參與主體多元化。而且，德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》和《聯(lián)邦勞動促進法》對職業(yè)繼續(xù)教育設(shè)定了有效的質(zhì)量監(jiān)控機制，以法律形式確立職業(yè)繼續(xù)教育的“考試條例”(包括對評價標準、考試證書頒發(fā)、違反考試條例的后果及補考作出規(guī)定)⑤，并通過DIN/ISO9000(德國全國性的標準化質(zhì)量體系認證制度)進行質(zhì)量認證和監(jiān)控，“對受教育者的質(zhì)量要求,屬學歷教育的,質(zhì)量標準由職業(yè)教育法和手工業(yè)條例等規(guī)定,屬非學歷教育的,則由消費者保護條例、聯(lián)邦職業(yè)教育研究所和勞動局的相關(guān)條例規(guī)定?！盵11]至于德國職業(yè)繼續(xù)教育的經(jīng)費保障機制，它與社會參與機制的“多元化”特點相呼應(yīng)而呈現(xiàn)“社會化”的特征。經(jīng)費除了聯(lián)邦政府、州政府財政之類傳統(tǒng)的來源渠道之外，更多的是來源于行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的資助，所以呈現(xiàn)出社會化、多元化的特點；更重要的是，這可以讓既作為“出資者”又作為“受益方”的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)大大加強參與職業(yè)繼續(xù)教育的積極性和關(guān)注度。

我國現(xiàn)行的職業(yè)教育法律規(guī)范并未能充分調(diào)動起社會各方的參與積極性，甚至無法可依、執(zhí)法不力、監(jiān)控不到位、缺乏經(jīng)費保障等。因此，在以后對《職業(yè)教育法》修訂或者制定“職業(yè)繼續(xù)教育法”中，我國應(yīng)該著重建立和完善符合國情的職業(yè)繼續(xù)教育社會參與和眾籌機制，引入市場的力量，發(fā)揮企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的生力軍作用，以法律形式設(shè)立和完善職業(yè)繼續(xù)教育的質(zhì)量監(jiān)控和經(jīng)費保障機制。

3.我國借鑒德國職業(yè)繼續(xù)教育的可持續(xù)發(fā)展理念和機制，以職業(yè)繼續(xù)教育為突破口，建立終身化教育法律體系，同時也促進職業(yè)繼續(xù)教育法律制度由專向性向普適性轉(zhuǎn)變。德國雖然沒有單獨的“終身教育法”，但職業(yè)繼續(xù)教育法律制度的可持續(xù)發(fā)展理念和機制已經(jīng)與“終身化教育”理念直接對接；或者說，職業(yè)繼續(xù)教育的終身化是德國職業(yè)教育法律制度的指引趨勢。在德國這樣一個現(xiàn)代化程度高的發(fā)達國家，高度激烈競爭的環(huán)境之下，不斷接受職業(yè)繼續(xù)教育已經(jīng)成為了公民的一種終身需要。《德國聯(lián)邦職業(yè)教育法》以專門的章節(jié)明確了“職業(yè)進修教育”、“職業(yè)改行教育”、“特殊人群職業(yè)教育”等職業(yè)繼續(xù)教育的具體法律制度，為職業(yè)教育終身化明確了組織機構(gòu)，引入了民間力量，提供了經(jīng)費保障，并且積極參與國際標準，與國際主流發(fā)達國家的法律達成共識接軌。

我國主流社會對于“終身教育”理念是比較接受的，黨的政治報告也多次強調(diào)要著力發(fā)展終身教育⑥，地方立法也不少有益的突破和嘗試，如2005年《福建省終身教育促進條例》、2011年《上海市終身教育促進條例》、2012年《太原市終身教育促進條例》。在2013年十二屆全國政協(xié)會議上，王東林、葛劍平、孫潔等十余名政協(xié)委員聯(lián)名提交了關(guān)于終身教育立法的提案。遺憾的是，時至今日仍未出臺一部全國性的關(guān)于終身教育的法律或者行政法規(guī)?？陀^上說，終身教育的單獨立法在立法重點、規(guī)制對象和立法技術(shù)等方面都存在著尚未克服的難點，并不可能一蹴而就。因此，不妨以職業(yè)教育為突破口，借鑒德國職業(yè)繼續(xù)教育法律制度，將“終身教育”納入我國《職業(yè)教育法》的規(guī)制范圍，以職業(yè)教育終身化為著力點，先確立某類人的終身教育專門性法律保障，再逐步擴展到全社會的終身教育普適性法律保障。

注釋：

①《德國聯(lián)邦職業(yè)教育法》第11條第1款規(guī)定的具體條款包含：(1)培訓職業(yè)；(2)職業(yè)培訓的開始時間和期限；(3)培訓點外的培訓措施；(4)每天的培訓時間；(5)試用期；(6)報酬額度和支付；(7)休假時間；(8)職業(yè)培訓合同解除的條件；(9)其它與職業(yè)培訓關(guān)系相關(guān)的，如待遇標準、企業(yè)規(guī)定和工作要求可作補充說明。

②其中法律有《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《就業(yè)促進法》等；國務(wù)院部門規(guī)章有人事部門1995年《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》、財政部1998年《會計人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》等；地方性法規(guī)有《江蘇省蘇州市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》、《天津市專業(yè)技術(shù)人員和管理人員繼續(xù)教育條例》等。

③《教育法》第40條：“從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)。國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，應(yīng)當為本單位職工的學習和培訓提供條件和便利?！薄陡叩冉逃ā返?3條：“高等學校和其他高等教育機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)社會需要和自身辦學條件，承擔實施繼續(xù)教育的工作?！?/p>

④《職業(yè)教育法》第14條：“職業(yè)培訓包括從業(yè)前培訓、轉(zhuǎn)業(yè)培訓、學徒培訓、在崗培訓、轉(zhuǎn)崗培訓及其他職業(yè)性培訓，可以根據(jù)實際情況分為初級、中級、高級職業(yè)培訓。職業(yè)培訓分別由相應(yīng)的職業(yè)培訓機構(gòu)、職業(yè)學校實施。其他學?；蛘呓逃龣C構(gòu)可以根據(jù)辦學能力，開展面向社會的、多種形式的職業(yè)培訓?！毒蜆I(yè)促進法》第46條：“縣級以上人民政府加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鼓勵和支持各類職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓機構(gòu)和用人單位依法開展就業(yè)前培訓、在職培訓、再就業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)培訓；鼓勵勞動者參加各種形式的培訓。”

⑤德國《聯(lián)邦職業(yè)教育法》第47條第2款：“考試條例須對許可、考試安排、評價標準、考試證書頒發(fā)、違反考試條例的后果及補考作出規(guī)定，考試條例還可規(guī)定，由主管機構(gòu)跨地區(qū)或通過命題委員會制定或選定的考題，只要其是根據(jù)上述第40條第2款原則組成的命題委員會制定或選定的，則必須予以接受?！?/p>

⑥黨的十六大報告提出“構(gòu)建終身教育體系，形成全民學習、終身學習的學習型社會”；十七大提出“建設(shè)全民學習、終身學習的學習型社會”；十八大提出“完善終身教育體系，建設(shè)學習型社會”。

參考文獻：

[1] 中德合作行動綱要[EB/OL]. 中華人民共和國駐德意志聯(lián)邦共和國大使館(官網(wǎng))，http://www.fmprc.gov.cn/ce/cede/chn/, 2014-11-18.

[2]2015年政府工作報告[EB/OL].人民網(wǎng)，http://lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0305/c394298-26642056-2.html, 2015-03-05.

[3]馮增俊,陳時見,項賢明.當代比較教育學[M]. 北京：人民教育出版社,2008.

[4]蔡躍.探索德國職業(yè)教育辦學體系——以柏林市為例[J].職業(yè)技術(shù)教育，2009，(12).

[5]姜大源，劉立新.(德國)聯(lián)邦職業(yè)教育法(BbiG)[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2005，(12).

[6]Cede fop. The dynamics of qualifications: defining and renewing occupational and educational standards[Z]. Luxembourg: Office for Official，Publications of the European Communities，2009.

[7]肖尚軍.德國職業(yè)繼續(xù)教育及其啟示[J].繼續(xù)教育，2009,(01).

[8]周麗燕.德國現(xiàn)行職業(yè)繼續(xù)教育給我們的啟發(fā)[J].科教縱橫，2009,(08).

[9]鄭小琴，白瑩.德國現(xiàn)行的職業(yè)繼續(xù)教育[J].成人教育，2009,(09).

[10]林翔.德國職業(yè)繼續(xù)教育發(fā)展對我國的啟示[J].繼續(xù)教育研究，2009,(10).

[11]孫毅.國外終身教育立法的經(jīng)驗與啟示[J].中國遠程教育，2013,(10).

責任編輯：晏中

收稿日期：2015—12—30

作者簡介：盧淦明(1981—)，男，廣東汕頭人，廣東外語外貿(mào)大學歐洲研究中心歐洲學專業(yè)博士研究生，研究方向為歐洲法律、德國法律；李俊宏(1986—)，男，廣東從化人，廣東外語外貿(mào)大學歐洲研究中心歐洲學專業(yè)博士研究生，研究方向為歐洲法律。

中圖分類號：DF07

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4533(2016)02—0070—06

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.02.012