李林津

當(dāng)前我國行政審批改革的深化路徑
——基于整體政府理論視角

李林津

截至2015年底，從中央到地方進(jìn)行了多次全面而深入的行政審批制度改革，并取得了一定的成果。但是，由于改革未能深入解決我國部門橫向分割的許可權(quán)配置、上下關(guān)系斷層、“放”后與監(jiān)管銜接不到位等問題，使得審批領(lǐng)域多頭審批、重復(fù)審批、行政審批多、程序繁、效率低以及審批程序不規(guī)范等問題依然突出，為公民提供的是部門式、碎片化的審批服務(wù)。本文對整體政府理論進(jìn)行概述,在此理論基礎(chǔ)上提出我國行政審批改革的深化路徑：打造統(tǒng)一協(xié)同平臺、大部制改革、線上線下聯(lián)合審批，做好“放、接”“放、管”、精英主導(dǎo)全局、構(gòu)建公民導(dǎo)向的行政文化。

整體政府理論；行政審批；改革

整體政府理論產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中后期，最早發(fā)端于英國布萊爾政府的改革，其后迅速擴(kuò)展到澳大利亞、新西蘭和美國等這些實(shí)施新公共管理改革的先鋒國家。因此，整體政府理論是針對新公共管理運(yùn)動帶來的政府部門各自為政、碎片化等問題而產(chǎn)生的，是對新公共管理理論的批判、反思與超越。而信息技術(shù)的發(fā)展，大大降低了行政部門間縱向與橫向聯(lián)系的成本，使政府組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化，并且能夠跨越組織的層級為公民提供整合性、一站式的服務(wù)。

一、整體政府的理論內(nèi)涵

“整體政府”理論除了摒棄以往的科層官僚性行政方式的弊端外，還對具備碎片的新公共管控方式進(jìn)行一定程度的反思。以往的科層性行政方式在更大程度上重視相關(guān)的運(yùn)作規(guī)則與服務(wù)，對公民群體開展的公共服務(wù)工作缺乏及時(shí)與靈活等特征，從而致使許多“政府失靈”等惡性事件發(fā)生，而體現(xiàn)新式公共管控特征的“企業(yè)家政府”方式借助構(gòu)架結(jié)構(gòu)較小的部門與職權(quán)相互制約的機(jī)關(guān)，來解決在行政組織方面之前存在的集中與集約情況，進(jìn)一步增強(qiáng)政府與NGO等社會性組織競爭的能力。行政方面存在的碎片化特征將增大政府運(yùn)作的困難情況，并且相關(guān)數(shù)字技術(shù)的發(fā)展也對政府的運(yùn)作產(chǎn)生一定的影響作用，這再次加快了西方的政府改革進(jìn)程，“整體政府”便在這樣的環(huán)境下自然而然產(chǎn)生了。其理論最初的目的是為減輕碎片化存在的情況，加強(qiáng)政府制定政策的整體性與部門間的協(xié)調(diào)程度，從而向公民群體給予更高質(zhì)量的服務(wù)。

以英國為代表的資本主義世界在1990年代時(shí)開啟了新的政府改革潮流，“整體政府”在理論層面上支撐了這次潮流的發(fā)展。英國政府除了擬定“整體政府”發(fā)展的相關(guān)計(jì)劃外，還建議利用這一理論加快政府改制進(jìn)程。加拿大與希臘等國家隨后也開始這方面的改革工作，“整體政府”理論便在公共行政領(lǐng)域內(nèi)受到更大程度的關(guān)注與研究。牛津大學(xué)的Bog-danor學(xué)者對“整體政府”理論進(jìn)行較為系統(tǒng)全面的整合研究，并將相關(guān)成果編著為《整體政府》一書，其認(rèn)為與符合經(jīng)濟(jì)學(xué)思維的新式公共管理改革存在差異的是，“整體政府”的發(fā)展主要與社會科學(xué)而非經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論存在較大的聯(lián)系。ToppherPollit在研究海量文獻(xiàn)資料后，認(rèn)為“整體政府”的深層次內(nèi)涵為，借助橫向與縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來達(dá)到在政府改制方面的估測性利益，涵括的內(nèi)容除了有排除相互破壞與腐蝕的政策情境以及更大程度利用稀缺資源外，向公民給予無縫隙而非分離的服務(wù)以及促進(jìn)政策領(lǐng)域里利益主體之間的協(xié)調(diào)合作等也屬于這一范疇。佩里·?？怂乖谶@方面的觀點(diǎn)為，“整體政府”在較大程度上對功能性組織模型具有反思與批判作用，其認(rèn)為“整體政府”理論關(guān)鍵的基本職能不僅涵括部門間主義、中央集權(quán)化及增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其職責(zé)、跨組織邊界以及協(xié)同服務(wù)生產(chǎn)方式，還包含跨功能合作、以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)方式、限制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁成本的能力、個(gè)案管理者、信息管理者以及整理預(yù)算及采購等職能。由此可見，整合能從根本層面上體現(xiàn)出整體政府的內(nèi)涵。

二、我國行政審批制度改革的現(xiàn)狀

行政審批方面的相關(guān)改革工作在現(xiàn)階段中已開展過多次，取締與整合的行政審批項(xiàng)目數(shù)目超過了2000。隨著改革的進(jìn)行，審批事項(xiàng)的大幅裁減同時(shí)也意味著大量收費(fèi)性項(xiàng)目的取消，這大大減輕了經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營成本；改革中涌現(xiàn)出了新的行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)，或者說是行政審批的運(yùn)行載體，其中以“行政服務(wù)中心”“政務(wù)大廳”為典型代表，一定程度上方便了群眾。

但行政審批制度改革過程中注重量的減少，質(zhì)還沒有顯著提高，市場活力未得到全面激發(fā)，行政機(jī)關(guān)的審批權(quán)依然過大，審批范圍廣、交叉審批、程序繁復(fù)、重審批輕監(jiān)管的弊端并沒有得到根本轉(zhuǎn)變，并且在改革的過程中還暴露出了一些問題，改革未能深入解決我國部門橫向分割的許可權(quán)配置、上下關(guān)系斷層、“放”后監(jiān)管與銜接不到位等，使得審批領(lǐng)域多頭審批、重復(fù)審批、行政審批多、程序繁、效率低以及審批程序不規(guī)范等問題依然突出，為公民提供的依然是部門式、碎片化的審批服務(wù)。這不僅不能滿足廣大民眾對政府提供整合性服務(wù)的訴求，更嚴(yán)重阻礙了我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展。

三、我國行政審批改革的深化路徑

1.做好“放”“接”“管”“評”，四個(gè)輪子同時(shí)驅(qū)動

政府在提高改革認(rèn)識，堅(jiān)持“放”的理念，貫徹改革精神，落實(shí)“放”的舉措的同時(shí)要“接”好中央相應(yīng)的指導(dǎo)，切實(shí)開展相關(guān)的統(tǒng)籌規(guī)劃工作。地方性政府應(yīng)與人民群體及市場主體建立直接性的關(guān)系，其在行政審批改制方面的相關(guān)情況與本屆政府職能方面的改變存在緊密聯(lián)系?！敖印焙蒙霞墮C(jī)構(gòu)所給予的職權(quán)，對于地方所具有的職能要認(rèn)真落到實(shí)處，積極促進(jìn)市場及社會對“接”相關(guān)工作的支持與落實(shí)，爭取將職權(quán)的應(yīng)用達(dá)到放而不亂的要求，要將中央賦予市場及社會的相關(guān)權(quán)力的相應(yīng)轉(zhuǎn)接工作認(rèn)真履行施行，中央正式明確放開的權(quán)力要認(rèn)真切實(shí)地轉(zhuǎn)交給市場及社會，不得截留不得梗阻。相應(yīng)地，還要落實(shí)“管”，要將政府運(yùn)作擺脫以往被微觀事物束縛的情況，將之前事前審理批準(zhǔn)職能積極變化為事中與事后監(jiān)督管控。完善監(jiān)管方面的體系，使政府治理能力現(xiàn)代化?！霸u”是鞏固改革成果的重要舉措，建立有效的評價(jià)機(jī)制，有利于創(chuàng)新激勵方式，促進(jìn)改革的深化?！胺拧薄ⅰ敖印?、“管”、“評”四個(gè)方面缺一不可，與改革輔車相依，共同驅(qū)動改革向前推進(jìn)。

2.打造統(tǒng)一協(xié)同平臺，線上線下聯(lián)合審批

職能部門專業(yè)化的過度細(xì)分,部門之間相互爭奪權(quán)力與資源等，致使優(yōu)化整體管控配置資源等方面存在較大的困難，這些方面存在進(jìn)行協(xié)調(diào)的成本過重以及多方指揮等情況。網(wǎng)絡(luò)方面的政務(wù)服務(wù)表面上在內(nèi)容上十分多樣豐富，不過相當(dāng)大的部分都體現(xiàn)在資訊等類別上，線上線下辦事平臺的工作差異致使這方面的實(shí)際利用比重較低。因?yàn)闃I(yè)務(wù)系統(tǒng)在現(xiàn)階段中沒有具備相應(yīng)的功能，因而企業(yè)與民眾需要以線上方式進(jìn)行申請操作后，才能再到相應(yīng)部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，線上線下兩種方式都沒有最大限度地發(fā)揮理論上的作用，除了增加在行政方面的負(fù)擔(dān)外，還給企業(yè)與民眾產(chǎn)生額外的麻煩。打造統(tǒng)一協(xié)同平臺，整合原來分散于各部門的審批服務(wù)，以統(tǒng)一的方式來開展相關(guān)工作，增強(qiáng)線上流轉(zhuǎn)方式的作用，并且對特定業(yè)務(wù)的辦理時(shí)限進(jìn)行一定的限定，對業(yè)務(wù)的整個(gè)流程進(jìn)行一定的監(jiān)督管控，從而解決以往存在部門協(xié)調(diào)配合困難、職能分不明確以及服務(wù)有效性不足等不良情況。積極開展信息資源方面的共享建設(shè)，并建立數(shù)據(jù)共享體系，高程度的數(shù)據(jù)更新及共享有益于建設(shè)更為高效的政府，各個(gè)部門依據(jù)具體規(guī)定共享信息內(nèi)容的負(fù)面清單來以無條件方式進(jìn)行共享，從而積極支持具備跨越區(qū)域、層級或者部門性質(zhì)的全程通等業(yè)務(wù)。

3.繼續(xù)推進(jìn)大部制改革，合理簡化審批流程

我國當(dāng)前在行政審批上存在的許多問題，本質(zhì)上是由政府機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜、管理權(quán)限過寬、不同政府部門的管理領(lǐng)域又交叉重疊等制度安排層次上的缺陷造成的。因此，必須加大機(jī)構(gòu)整合力度，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部制”，以簡化審批流程。依據(jù)整體政府的相關(guān)理論，在進(jìn)行機(jī)構(gòu)相關(guān)改制工作后，在組織方面的工作體制、結(jié)構(gòu)以及文化等層面上進(jìn)行更進(jìn)一步的改制工作，從而將組織由先前所具備的金字塔式非人格特征改變?yōu)槌浞志邆浜献骷肮卜?wù)特征的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)組織。要求大部制改革中央到地方逐步推進(jìn)、整體協(xié)調(diào)，不僅要上下級協(xié)調(diào)，還要與我國政治體制改革、社會管理體制改革相協(xié)調(diào)。

4.精英領(lǐng)導(dǎo)班子主導(dǎo)改革全局，保證改革整體性與持續(xù)性

大部分的縣辦在人力資源方面都存在較大程度的局限性，相應(yīng)地，領(lǐng)導(dǎo)推動改制進(jìn)程的能力在實(shí)際情況中也尚待改進(jìn)，其存在較大的難度來擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。具備審批職權(quán)的相關(guān)政府部門需要采用“一把手”負(fù)責(zé)的方式，積極擬定進(jìn)一步簡化審批等運(yùn)作流程的相關(guān)改制計(jì)劃，從而建設(shè)由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)總體管控，下級領(lǐng)導(dǎo)具體管控，相關(guān)人員執(zhí)行的工作體系。在這其中，需要在更大程度上避免面子工程情況的存在，要積極汲取試點(diǎn)地區(qū)開展相關(guān)工作的先進(jìn)性成果等優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗(yàn)，并且借助學(xué)術(shù)方面的“外腦智庫”等打破以往存在的慣性情況。設(shè)立能夠支持協(xié)助整體設(shè)計(jì)與探究改革文件等活動的專家隊(duì)伍，保證改革整體性與持續(xù)性。

5.清除不正之風(fēng)，構(gòu)建公民導(dǎo)向的行政文化

當(dāng)前，“官本位”是影響行政審批制度改革的滯阻因素。在官本位思想的影響下政府官員不愿放棄手中權(quán)力，而審批項(xiàng)目的精簡實(shí)質(zhì)上是對行政審批權(quán)的調(diào)整,是對現(xiàn)有權(quán)力格局的重新配置,這必然會引起他們的強(qiáng)烈反應(yīng),審批項(xiàng)目的精簡困難在所難免。官本位思想禁錮了官員的思想觀念,造成官員行政失范，在行政管理中表現(xiàn)為“大老爺”作風(fēng),缺乏公仆精神,把不作為看成理所應(yīng)當(dāng),損害了政府形象。審批就是權(quán)力、管理就是審批的思想普遍存在。現(xiàn)有的政府官員大都已習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理方式,不愿放棄手中的審批權(quán)力,改革他們掌握的審批權(quán)需要一個(gè)漸進(jìn)的過程。在這樣的背景下，需要全國上下一心，倡導(dǎo)并徹底展開行動，構(gòu)建“服務(wù)民眾”的核心行政文化，以扭轉(zhuǎn)已扭曲的價(jià)值觀，重塑新時(shí)期的行政文化。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.023