盧 毅

(四川大學 商學院，四川 成都 610064)

四川秦巴山區(qū)可持續(xù)生態(tài)補償模式研究

盧 毅

(四川大學 商學院，四川 成都 610064)

生態(tài)補償是欠發(fā)達山區(qū)精準脫貧的重要手段、綠色發(fā)展的重要途徑。由于傳統(tǒng)政府主導模式不可持續(xù)、市場主導模式有待健全，提出四川秦巴山區(qū)應采用政府與市場結合、利益相關者參與的可持續(xù)生態(tài)補償模式，設計補償原則、方式和標準；針對四川秦巴山區(qū)天然氣資源開發(fā)利用問題，提出協(xié)調共建天然氣綜合開發(fā)利用示范區(qū)，通過建立區(qū)際橫向補償機制、完善資源產(chǎn)地補償機制、強化生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境責任、實行補償清單式管理等舉措，推動實施可持續(xù)的生態(tài)補償。

生態(tài)補償；天然氣；模式；四川秦巴山區(qū)

生態(tài)補償要求保護環(huán)境、強調和諧發(fā)展，作為一種制度安排，既是學界研究的焦點問題[1-2]，也被各國政府所重點實踐[3-4]。在國外，生態(tài)補償通常被稱為“對生態(tài)服務付費”(Payments for Ecosystem Services)，主要從科斯理論、庇古理論，以及超越兩者的角度對其定義，其核心內(nèi)涵是：以市場激勵換取生態(tài)保護[5]。中國于20世紀80年代開始對生態(tài)補償?shù)奶接懞兔?，盡管研究領域涉及到生態(tài)補償?shù)母鞣矫妫€有待于拓展和深化[6]。生態(tài)補償研究的基本前提是，生態(tài)產(chǎn)品是有價值的；基本途徑是采用多種手段，調整保護者與受益者間的利益關系，將保護投入的經(jīng)濟外部性內(nèi)部化[7]。

黨的十八屆三中全會《決定》指出：完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制。 貧困山區(qū)往往也是重點生態(tài)功能區(qū)，其生態(tài)補償問題需要深入研究[8-9]。四川秦巴山區(qū)覆蓋川東北綿陽、廣元、南充、達州和巴中5市25縣區(qū)，總人口1 735萬，總面積6.18×104km2，是長江上游重要的生態(tài)屏障。區(qū)內(nèi)自然資源豐富，保持著生態(tài)多樣性，擁有巨大的資源儲量和潛在的生態(tài)優(yōu)勢。就四川秦巴山區(qū)研究建立科學、可行的生態(tài)補償模式，對探尋“綠水青山就是金山銀山”的山區(qū)綠色發(fā)展之路，保秦巴“凈水清風”具有重要意義。

1 典型補償模式

我國地域遼闊、情況復雜、東中西部差異大、生態(tài)補償需求多，需要建立多樣化的生態(tài)補償模式。王金南等提出，應重點建設五大補償機制：財政轉移支付、生態(tài)友好稅費、主體功能區(qū)生態(tài)補償、環(huán)境成本內(nèi)部化和流域生態(tài)補償[10]。楊舒涵等提出按主導力量進行劃分，包括政策、市場、法律及公眾四類生態(tài)補償機制[11]。本文從常見的政府主導和市場主導兩方面來總結梳理。

1.1 政府主導的生態(tài)補償模式

從制度經(jīng)濟學角度看，生態(tài)環(huán)境是公共物品，具有非競爭性、非排他性和外部性等特征，容易出現(xiàn)市場失靈，很難單純依靠市場力量實施有效的配置、推動自愿的交易。為此，我國生態(tài)補償主要依靠政府財政支付，包含縱向與橫向兩種方式[12]。

(1)縱向財政直接支付。往往由國家統(tǒng)籌生態(tài)保護財政資金的來源，補償者與受償者之間具有行政隸屬關系，比如中央政府對不同層級地方政府開展的生態(tài)補償財政支付，省級政府對本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開展的生態(tài)補償支付等。

(2)橫向財政轉移支付。補償者與受償者之間生態(tài)關系密切、不具有行政隸屬關系，比如省際之間或市際之間，平等協(xié)商補償標準，調節(jié)區(qū)際利益關系。根據(jù)法律制度的安排，按照一定的標準，由受益地區(qū)和保護地區(qū)協(xié)商轉移支付數(shù)額，有助于改變生態(tài)保護主體與受益主體間“生態(tài)收支”的不公平性。

由于我國政府在國民經(jīng)濟中居于主導地位，生態(tài)補償通常以政府補償為主導，以中央財政直接支付為主要資金來源，地區(qū)間橫向轉移支付數(shù)量較少。政府主導生態(tài)補償?shù)馁Y金來源，包括資源環(huán)境稅收、生態(tài)保護基金以及生態(tài)受益人繳納專項等，補償?shù)挠猛竞w保護森林、草原、湖泊、河流、濕地、耕地、生物多樣性等。

1.2 市場主導的生態(tài)補償模式

市場主導的生態(tài)補償，將優(yōu)質的生態(tài)服務作為交易標的，通過生態(tài)服務的生產(chǎn)(提供)者和消費(購買)者之間的市場交易，補償生態(tài)保護的經(jīng)濟投入和機會成本，主要有生態(tài)購買和產(chǎn)品認證兩種模式[13]。

(1)生態(tài)購買模式。將生態(tài)服務作為可供交易的商品，把生態(tài)服務的消耗者、生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和生態(tài)環(huán)境交易市場的締結者有機結合起來，參照排污權、碳排放權交易，通過生態(tài)購買形式，降低市場交易成本、提高生態(tài)建設效率。若自然資源的權屬不清，生態(tài)交易就很難實施，保護方則難以通過市場手段抵消環(huán)保成本。

(2)產(chǎn)品認證模式。建立綠色產(chǎn)品認證制度，以推動生產(chǎn)者積極供給生態(tài)標識產(chǎn)品，并引導消費者付費購買生態(tài)標識產(chǎn)品。推出專門標識，凸顯生態(tài)產(chǎn)品價值，能從全社會籌集生態(tài)補償資金，回報生態(tài)保護投入，同時提高公眾的生態(tài)環(huán)境意識。

在政府主導生態(tài)補償?shù)耐瑫r，我國也在某些領域推動實施市場機制，進行生態(tài)補償。以流域綜合治理為例，在新安江、淮河、巢湖等流域嘗試了多種形式的生態(tài)補償市場交易形式，如水污染物排污權交易、水權交易、跨區(qū)有償用水等。但總體來看，生態(tài)補償市場機制還不夠健全，難以脫離政府主導，獨立發(fā)揮作用。

目前我國大多地區(qū)實行的生態(tài)補償，主要還是依靠政府撥款，尚未建立完善的市場化生態(tài)補償機制，導致補償效率較低、成本較高，難以持續(xù)[14]。由于資金來源有限、補償方式單一，補償政策的持續(xù)性不強。項目實施期間，保護者能得到一定的補償，但項目后期，政府經(jīng)費不繼，成本難獲補償，前期保護成果不僅難保，還可能產(chǎn)生二次破壞。此外，政府補償使生態(tài)服務受益者和保護者脫節(jié)，保護者可能不是最終受益者，受益者也可能不參與保護，這樣難以保障生態(tài)補償各主體權、責、利的統(tǒng)一。為彌補政府公共支出補償能力的不足，有學者呼吁，改革現(xiàn)行生態(tài)補償機制，將政府補償和市場補償結合起來，使生態(tài)環(huán)境保護成為一種政府強制與公民自覺相結合的行為[15]。

2 新型模式思考

生態(tài)補償類型應該是靈活多元的，只要是與生態(tài)功能區(qū)的實際需求相適應，就是科學合理的[16]。如何落實補償主體責任，形成責任承擔機制，是區(qū)域生態(tài)補償?shù)慕裹c和難點[17]。四川秦巴山區(qū)生態(tài)補償，應以保護生態(tài)系統(tǒng)為目的，充分考慮生態(tài)服務所有利益相關者各自訴求，綜合運用公共政策和市場手段來設計生態(tài)補償模式。

2.1 政府與市場結合

就四川秦巴山區(qū)生態(tài)保護和市場發(fā)育的實際情況來看，對水資源、天然氣等資源規(guī)模較大、補償主體分散、產(chǎn)權界定模糊的領域，政府是主要的生態(tài)補償者，為生態(tài)供給者提供直接財政補償。但補償額度有限，且補償機制不夠健全，補償范圍不清、標準不足，機會成本和生態(tài)價值補償缺失；補償方式單一、市場運作落后，尚未建立可行的橫向生態(tài)補償機制。因此，在政府在主導生態(tài)補償時，也應當通過健全政策、完善管理、加強服務，來引導和推動生態(tài)補償市場化運行。

四川秦巴山區(qū)條件適宜，應選擇政府主導與市場交易相結合的生態(tài)補償模式。一方面，探索多渠道的融資機制。如2016年兩會，全國政協(xié)委員、四川省環(huán)保廳副廳長鐘勤建就建議，參照福彩和體彩，發(fā)行“環(huán)保彩票”，彌補環(huán)保資金缺口。根據(jù)生態(tài)服務提供者的實際需求，采取現(xiàn)金支付、技術支持、產(chǎn)業(yè)扶持等多種補償方式，增強補償?shù)倪m用性。另一方面，引入高效率的市場機制。生態(tài)服務雖然具有公共品屬性，但需要提供者付出較大機會成本和環(huán)保投入，富有生態(tài)價值，不應免費享有，享受服務的個人和企業(yè)應該向服務提供者付費。這種付費可以通過市場機制來實現(xiàn)，需要將更多利益相關主體納入市場交易。

2.2 利益相關者參與

生態(tài)補償涉及多種類型的利益相關主體，包括生態(tài)環(huán)境的保護者和受益者、破壞者和受害者，以及推動實施的政府和市場組織?，F(xiàn)實中，因補償不公或不力，受益者無代價占有生態(tài)效益，保護者得不到相應的回報；或破壞者不承擔其破壞行為的成本和責任，受害者也得不到相應的補償，都會加劇生態(tài)環(huán)境問題[18]。不有效引導各個利益主體的利益訴求和行為選擇，不盡力將保護生態(tài)的外部效應內(nèi)部化、破壞環(huán)境的外部成本內(nèi)部化，就不能實施公平合理、各方接受的生態(tài)補償安排，也難以開展有效的生態(tài)環(huán)境治理。

四川秦巴山區(qū)生態(tài)補償，作為主導方的政府，應包括中央政府、四川省政府和受益/受償?shù)胤秸?，為激勵秦巴山區(qū)各市縣政府、工業(yè)企業(yè)和山區(qū)村民更好保護生態(tài)環(huán)境，應從資金、政策上給予補償。此外，還應健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，強化生態(tài)補償決策公民參與機制；建立碳匯交易所、環(huán)境產(chǎn)權交易所等規(guī)范的交易平臺，將企業(yè)、投資者和環(huán)保組織等納入生態(tài)交易市場中；提供生態(tài)產(chǎn)權交易信息，引入市場競爭和協(xié)商博弈機制，活躍生態(tài)補償交易市場，充分體現(xiàn)優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的巨大生態(tài)價值。

2.3 可持續(xù)生態(tài)補償

根據(jù)前文分析，生態(tài)補償是以促進人與自然和諧發(fā)展為目的，以協(xié)調生態(tài)環(huán)境利益相關者間利益沖突為內(nèi)容，根據(jù)生態(tài)保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的服務價值、生態(tài)保護的投入成本和放棄發(fā)展的機會成本，綜合運用政府和市場手段，實施的公共制度安排。四川秦巴山區(qū)應采用政府與市場結合、利益相關者參與的可持續(xù)生態(tài)補償模式。

2.3.1 補償原則

首先，要做到政府和市場并重。單純依靠政府或依賴市場，都有弊端。政府不可能也無必要“包辦”全部的生態(tài)補償活動，市場沒有政府的合理引導也無法良性運行。對四川秦巴山區(qū)而言，當務之急是將“政府主導”理念轉變?yōu)椤罢c市場并重”理念。一方面尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮其在生態(tài)補償中的資源配置作用；另一方面重視政府力量，加強對生態(tài)交易市場的服務、規(guī)范和監(jiān)管。

其次，補償?shù)貐^(qū)和受償?shù)貐^(qū)的政府、企業(yè)、居民和相關的社會組織，都應參與到生態(tài)補償方案的討論制定中。補償方案應嚴格遵循“受益者付費，保護者獲償”的原則，盡量明確各利益相關主體的責權利關系，努力做到權責利對等。

最后，提倡生態(tài)補償?shù)木珳适┎?，將補償落實到人。例如，對生態(tài)林地的補償要落到林區(qū)農(nóng)民、對礦產(chǎn)資源開發(fā)中所占用環(huán)境容量的補償要落到礦區(qū)群眾、對水資源開發(fā)的補償要落到流域百姓等，應將補償用于提高當?shù)厝嗣竦纳钏缴稀?/p>

2.3.2 補償方式

生態(tài)補償有兩個途徑：政府和市場。政府方面，除了中央和省政府的縱向補償，還可由四川秦巴山區(qū)5市政府與周邊生態(tài)受益區(qū)地方政府，發(fā)起成立環(huán)四川秦巴山區(qū)生態(tài)保護協(xié)調委員會，共同就生態(tài)補償?shù)恼?、范圍、資金、責任、管理等問題開展協(xié)商，制定補償方案。市場方面，考慮在補償方和受償方明確、相互利益關系清晰的流域生態(tài)保護問題上，培育水市場、開展水權交易；在碳排放、污染排放等補償方和受償方數(shù)量較多，生態(tài)產(chǎn)品可被標準化計量的情況，可探索推行碳匯和排污權的生態(tài)配額交易。

在具體形式上，有專項資金、經(jīng)濟援助和技術支持3種補償方式。專項資金，有中央財政統(tǒng)籌資金、地方財政專項資金、生態(tài)補償基金、資源環(huán)境稅收等多種渠道。目前主要是由中央政府統(tǒng)籌資金，并針對生態(tài)功能區(qū)統(tǒng)一進行轉移支付。經(jīng)濟援助，可以由生態(tài)受益區(qū)幫助生態(tài)保護區(qū)建設循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，或共建飛地園區(qū)，促進保護區(qū)內(nèi)企業(yè)外遷，減輕環(huán)境壓力。技術支持，受益區(qū)可以對保護區(qū)開展人力資源培訓等方面的技術支持，提高保護區(qū)群眾就業(yè)能力，促進人口外遷，緩解人地緊張關系。

2.3.3 補償標準

生態(tài)環(huán)境作為一種稀缺資源，能夠通過科學測算來衡量其生態(tài)價值。從實踐來看，很少能夠按照嚴格的理論來測算生態(tài)補償標準，并將計算得到的生態(tài)產(chǎn)品價格付諸實施，更多的則是采取利益相關方平等協(xié)商的辦法，產(chǎn)生各方都能夠接受的生態(tài)補償標準?？捎伤拇ㄇ匕蜕絽^(qū)生態(tài)保護協(xié)調委員會組織構建生態(tài)保護區(qū)聯(lián)席會議這一公眾參與平臺，建立持久對話機制，邀請相關利益各方參與委員會運行，如政府相關部門、水庫移民代表、山區(qū)居民代表、工業(yè)企業(yè)代表等，共同協(xié)商制度補償標準。

由于四川秦巴山區(qū)地域廣，涉及生態(tài)縣域多，且各縣在生態(tài)保護中的地位和付出不盡相同，補償標準不能采取“一刀切”方式，這樣既忽視了參與者的意愿表達，又忽略了各地環(huán)境條件和經(jīng)濟成本的現(xiàn)實差異。缺乏生態(tài)補償利益相關者的廣泛參與和對環(huán)境經(jīng)濟效益的準確評估，極易造成補償標準偏離現(xiàn)實、難以落地，影響施策效果。為此，在制定補償標準時，應根據(jù)地區(qū)間具體差異，適當擴大協(xié)商參與范圍，準確測量生態(tài)價值，引入價格機制和競爭機制，同時根據(jù)條件變化，動態(tài)調整補償標準。

3 天然氣補償機制

四川秦巴山區(qū)是我國西部天然氣資源的富集地區(qū)，也是開發(fā)利用較為發(fā)達的地區(qū)。南充、達州、巴中、廣元等地均有豐富的天然氣資源，且相關產(chǎn)業(yè)集群初具雛形。2015年初，四川首個區(qū)域型40 MW天然氣分布式能源項目落地南充市嘉陵工業(yè)園；2015年6月，達州市大型環(huán)保燃氣電站一期工程全面竣工投產(chǎn)，設計年發(fā)電能力31.5×108kW·h，是我國西部地區(qū)首座F級大型環(huán)保燃氣電站；巴中市曾口化工園內(nèi)年產(chǎn)60×104t天然氣汽車清潔燃料項目，于2010年9月在平昌縣駟馬鎮(zhèn)開工建設；中石化勝利油田天然氣發(fā)電項目遷建廣元市天然氣綜合利用工業(yè)園區(qū)即將建成投產(chǎn)。

然而，從生態(tài)補償角度講，在天然氣資源開發(fā)過程中還存在許多問題：①天然氣開發(fā)加大生態(tài)平衡和環(huán)境保護的壓力，影響到資源區(qū)的生態(tài)環(huán)境與持續(xù)發(fā)展；②天然氣開發(fā)需要地方政府投入大量資金，財政難負重荷；③資源轉化政策不協(xié)調，一方面在《中西部地區(qū)外商投資指導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄(2008年修訂本)》中將“天然氣下游化工產(chǎn)品生產(chǎn)和開發(fā)”列為四川鼓勵類產(chǎn)業(yè)，另一方面國家發(fā)展改革委研制的《天然氣利用政策》又規(guī)定對“天然氣制油品、甲醇、二甲醚以及天然氣發(fā)電”等項目的立項進行限制；④天然氣資源稅費地方分成偏低，資源開發(fā)區(qū)獲得的資源稅，難以補償因開采造成的環(huán)境、土地等損失，資源開發(fā)不能給地方帶來效益，難以給群眾帶來實惠；⑤管理體制及價格機制硬約束，中石油、中石化等中企集資源開發(fā)、管網(wǎng)輸送和銷售于一身，導致中央企業(yè)和地方政府的關系不和諧[19]。

為保護四川秦巴山區(qū)優(yōu)越的自然生態(tài)環(huán)境，促進天然氣資源可持續(xù)開發(fā)，從改進生態(tài)補償機制方面，提出以下建議：

(1)協(xié)調開發(fā)秦巴天然氣資源。天然氣是重要的戰(zhàn)略資源，開發(fā)利用涉及諸多方面，利益關系復雜，影響波及面廣。由四川省政府統(tǒng)籌，南充、達州、巴中、廣元等地方政府與中石化、中石油等中央企業(yè)，組建“秦巴天然氣開發(fā)協(xié)調小組”，協(xié)商解決四川秦巴山區(qū)天然氣開發(fā)利用中生態(tài)補償?shù)闹卮髥栴}，共建天然氣綜合開發(fā)利用示范區(qū)。

(2)建立區(qū)際橫向補償機制。建立開發(fā)企業(yè)及受益地區(qū)對資源地的生態(tài)環(huán)境補償機制，對其開征生態(tài)環(huán)境建設補償費、水土保持補償費等，用于“示范區(qū)”環(huán)境污染治理、水土流失治理、生態(tài)環(huán)境修復、人畜飲水保護、生態(tài)移民扶貧安置和農(nóng)村基礎設施改善等，承擔資源補償和環(huán)境整治等方面的責任和義務。

(3)完善資源產(chǎn)地補償機制。①增加資源產(chǎn)地天然氣開發(fā)收益分配比例，共享資源開發(fā)成果；②建立天然氣產(chǎn)地和消費地的稅收分成制度，合理調整開發(fā)企業(yè)所得稅中央和地方的分配比例；③加大對資源地相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，爭取在“示范區(qū)”設立重大產(chǎn)業(yè)項目，并在項目審核、貸款融資、技術開發(fā)等方面給予支持和傾斜。

(4)強化生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境責任。將環(huán)境保護投入和成效納入天然氣生產(chǎn)企業(yè)的考核指標中，建立天然氣生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境責任硬約束機制，通過3種補償舉措強化企業(yè)環(huán)保責任意識：對從事天然氣開發(fā)的，提取開發(fā)性補償；對開發(fā)可能造成生態(tài)環(huán)境破壞的，收取預防性補償；對開發(fā)利用中發(fā)生環(huán)境破壞行為的，采取懲罰性補償。

(5)實行補償清單式管理。以生態(tài)功能區(qū)為基本單元，系統(tǒng)調查、全面摸清四川秦巴山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)價值狀況、變化趨勢，以預防和控制突破生態(tài)紅線為著力點，編制科學可行的生態(tài)補償規(guī)劃，制定明晰可操作的生態(tài)補償清單，實施清單式管理。

4 結語

生態(tài)補償是欠發(fā)達山區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展的有效手段，也是四川秦巴山區(qū)脫貧致富、建成小康的重要途徑。本文討論了政府主導和市場主導兩種典型的生態(tài)補償模式，提出四川秦巴山區(qū)應采用政府與市場結合、利益相關者參與的可持續(xù)生態(tài)補償模式。以四川秦巴山區(qū)重要的天然氣資源為例，提出要建立天然氣綜合開發(fā)利用示范區(qū)，并提出建立地區(qū)間橫向補償機制、完善資源產(chǎn)地補償機制、強化生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境責任、實行補償清單式管理等建議，促進利益相關主體資源收益共享、生態(tài)成本共擔，共同打造“秦巴清風凈水”，踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展之路。

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Sustainable Ecological Compensation model for Sichuan Qinba Mountain Area

LUYi

(School of Business，Sichuan University，Chengdu 610064，China)

Ecological compensation is an important way for environment protection and green development in undeveloped mountainous areas.Since the traditional government-led model is not sustainable，and the market-driven model needs to be improved，the author proposed that the Sichuan Qinba Mountain Area should imply a sustainable ecological compensation model，combining the government and the market，encouraging multi-stakeholder participation.According to the characteristics of the Sichuan Qinba Mountain Area，the principles，methods and standards of the ecological compensation are designed.For the exploitation and utilization of natural gas resources in Sichuan Qinba Mountain Area，the multi-stakeholders should collaboratively build a Demonstration Area.Through establishing inter-regional transversely compensation mechanism，improving resource origin compensation mechanism，strengthening production corporate environmental responsibility，and implementing compensation inventory management，sustainable ecological compensation could be implemented.

Ecological compensation；Natural gas；Model;Qinba Mountain Areas in Sichuan Province

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.02.012

2016-03-10

中國工程院重大咨詢項目(2015-ZD-05-09-05)；四川省發(fā)改委重點課題項目(ZH2015038)

盧 毅(1983—)，男，博士，從事生態(tài)經(jīng)濟學研究。E-mail：luyiscu@163.com

X37(271)

A

1009-4210-(2016)02-069-06