程亞萍

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論我國(guó)政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張與法律控制

程亞萍

摘要：政府財(cái)政權(quán)是政府及其財(cái)政部門擁有的行政性公共權(quán)力，是國(guó)家財(cái)政權(quán)的執(zhí)行性權(quán)能。政府財(cái)政權(quán)不僅要維護(hù)社會(huì)安全與秩序，以實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利，而且要提供細(xì)致周到的公共服務(wù)。隨著我國(guó)公民對(duì)社會(huì)福利需求的不斷增長(zhǎng)與社會(huì)現(xiàn)代化，政府的公共職能日益擴(kuò)大，加之政府財(cái)政權(quán)執(zhí)行性特征，促使政府財(cái)政權(quán)不斷擴(kuò)張。但政府財(cái)政權(quán)的不合理擴(kuò)張也會(huì)帶來弊端，尤其是被濫用的危險(xiǎn)始終存在。因此，必須對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行法律控制。

關(guān)鍵詞：政府財(cái)政權(quán)；擴(kuò)張；法律控制

我國(guó)憲法、法律賦予政府諸多的權(quán)力，不過，這些權(quán)力中財(cái)政權(quán)是一項(xiàng)根本性的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。財(cái)政權(quán)對(duì)人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活起著決定性的影響，甚至比任何其他權(quán)力更具普遍性與持久性，它內(nèi)在地包含著擴(kuò)張本能*程亞萍、胡偉：《我國(guó)政府財(cái)政權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑的思考——基于公正與效率的視角》，《社會(huì)主義研究》2013年第3期。。雖然政府財(cái)政權(quán)*它是指政府及其財(cái)政部門擁有的，由憲法、法律賦予的，管理財(cái)政收支活動(dòng)的行政性權(quán)力，包括財(cái)政行政立法權(quán)、財(cái)政政策制定權(quán)、稅收征管權(quán)、財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政使用權(quán)、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)等。它是國(guó)家財(cái)政權(quán)的執(zhí)行性權(quán)能。與公民權(quán)利存在著一定的矛盾，但基于人民主權(quán)原則，政府財(cái)政權(quán)必須臣服于公民權(quán)利。隨著我國(guó)公民對(duì)社會(huì)福利需求的不斷增長(zhǎng)和社會(huì)的現(xiàn)代化，政府公共職能日益擴(kuò)大。在這種情況下，政府財(cái)政權(quán)介入社會(huì)生活也愈發(fā)加深，加之政府財(cái)政權(quán)執(zhí)行性特征，由此促使政府財(cái)政權(quán)不斷擴(kuò)張。不過，政府財(cái)政權(quán)的不合理擴(kuò)張也會(huì)帶來弊端，尤其是被濫用的危險(xiǎn)始終存在。因此，對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行法律控制，以防止公民權(quán)利受到損害，這亦是我國(guó)財(cái)政法治的核心問題。

一、政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張的表現(xiàn)形式

(一)政府財(cái)政權(quán)在行使范圍上的擴(kuò)張

所謂政府財(cái)政權(quán)在行使范圍上的擴(kuò)張，是指政府財(cái)政權(quán)實(shí)際行使的范圍要比其履行職責(zé)所應(yīng)有的范圍大。這可以從兩個(gè)方面闡釋：其一，政府財(cái)政權(quán)在國(guó)家財(cái)政權(quán)力體系*包括人大財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)和政府財(cái)政權(quán)。參見胡偉、程亞萍《財(cái)政權(quán)之法理探究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。之外的擴(kuò)張，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)權(quán)力的擴(kuò)張。換言之，政府財(cái)政權(quán)對(duì)私人領(lǐng)域的介入，促使其行使范圍的擴(kuò)張。其二，政府財(cái)政權(quán)在國(guó)家財(cái)政權(quán)力體系之內(nèi)的擴(kuò)張，主要表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政司法權(quán)的擴(kuò)張。質(zhì)言之，政府財(cái)政權(quán)對(duì)立法、司法領(lǐng)域的介入，執(zhí)行一些原本屬于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職能，促使其行使范圍的擴(kuò)張。

1.政府財(cái)政權(quán)在國(guó)家財(cái)政權(quán)力體系之外的擴(kuò)張

從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度來看，當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定的階段時(shí)，必然有國(guó)家的產(chǎn)生。但國(guó)家的存在與發(fā)展的意義是為社會(huì)提供服務(wù)的，而不是為了自身。國(guó)家是實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治的社會(huì)公共權(quán)力組織，且具有對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的職能。不過，它并非是對(duì)社會(huì)實(shí)施全面直接的管理，更不存在取代社會(huì)的力量對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的界限是分明的，國(guó)家權(quán)力并不能隨意對(duì)社會(huì)權(quán)力進(jìn)行侵犯*[德]齊佩利烏斯：《德國(guó)國(guó)家學(xué)》，趙宏譯，北京：法律出版社，2011年，第308~337頁(yè)。。從國(guó)外來看，隨著西方福利國(guó)家的興起和社會(huì)的現(xiàn)代化，一方面，國(guó)家要滿足公眾對(duì)社會(huì)福利不斷增長(zhǎng)的需求，在“福利權(quán)利本位觀”下，國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)不斷擴(kuò)張，政府的收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，其中給付社會(huì)福利成為財(cái)政支出的重要組成部分，所以，政府財(cái)政權(quán)的行使在社會(huì)領(lǐng)域處于主動(dòng)、積極的狀態(tài)*劉劍文：《民主視野下的財(cái)政法治》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第45頁(yè)。；另一方面，在社會(huì)現(xiàn)代化過程中，新型社會(huì)關(guān)系不斷產(chǎn)生，社會(huì)事務(wù)不斷增加，但社會(huì)現(xiàn)代化更是人的現(xiàn)代化過程，也就是追求人的全面發(fā)展，這就決定了政府應(yīng)以堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)確保人的自由發(fā)展和生存權(quán)、教育權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)*金承相、吳彩虹：《政府財(cái)政權(quán)及其控制》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2011年，第15~16頁(yè)。。在這種情況下，世界各國(guó)出現(xiàn)了政府財(cái)政權(quán)在社會(huì)領(lǐng)域不斷擴(kuò)張的現(xiàn)象，使政府財(cái)政權(quán)實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)生活的全方位的干預(yù)。因此，政府財(cái)政權(quán)成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。目前，我國(guó)政府財(cái)政權(quán)也存在著對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)力體系進(jìn)行超越，對(duì)社會(huì)權(quán)力領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)張的情況。從建國(guó)初期來看，主要借鑒蘇聯(lián)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)實(shí)行全面干預(yù)的做法，政府財(cái)政權(quán)得到了極度擴(kuò)張。隨后所實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，讓政府的權(quán)力無所不及，各種社會(huì)資源配置完全由政府權(quán)力操控。國(guó)家與社會(huì)高度同質(zhì)化與一體化導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)的行使范圍很大。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了30多年的市場(chǎng)化改革，在這個(gè)過程中也伴隨著行政體制的改革，政府的職能得到一定程度的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，社會(huì)生活逐漸向非政治化方向發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)開始分化，并形成良性互動(dòng)的局面。政府不再像以前那樣大包大攬，這必然導(dǎo)致對(duì)政府財(cái)政權(quán)行使范圍的重新界定，使其范圍合理化與科學(xué)化。不過，從當(dāng)前來看，我國(guó)仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，像社會(huì)保障以及民生問題等各方面的改革任務(wù)遠(yuǎn)未得到完成，因此，完全理清政府財(cái)政權(quán)與社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系是不可能的。況且，在民眾對(duì)社會(huì)福利需求日益增長(zhǎng)以及社會(huì)的現(xiàn)代化的情況下，政府財(cái)政權(quán)向社會(huì)權(quán)力領(lǐng)域擴(kuò)張是不可避免的，它在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。

2.政府財(cái)政權(quán)在國(guó)家財(cái)政權(quán)力體系之內(nèi)的擴(kuò)張

從權(quán)力來源來看，人大財(cái)政權(quán)是元權(quán)力，是一種創(chuàng)制權(quán)，其核心是財(cái)政立法權(quán)，而司法財(cái)政權(quán)和政府財(cái)政權(quán)都源于人大的財(cái)政立法權(quán)，受人大財(cái)政立法權(quán)的監(jiān)督。但人大財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)和政府財(cái)政權(quán)在職能上存在著分工。就政府財(cái)政權(quán)而言，在實(shí)踐中并非只表現(xiàn)為一種單純的財(cái)政行政執(zhí)行權(quán)，而且還表現(xiàn)為財(cái)政行政立法權(quán)和財(cái)政行政司法權(quán)。通常說來，財(cái)政行政立法是指政府及其財(cái)政部門在人大或法律的授權(quán)下制定財(cái)政法規(guī)規(guī)章的抽象財(cái)政行政行為。相應(yīng)的財(cái)政行政立法權(quán)是指政府及其財(cái)政部門所擁有的行使抽象財(cái)政行政行為的權(quán)力。在公民對(duì)社會(huì)福利的需求日益加大的情況下，社會(huì)事務(wù)也越來越多，財(cái)政作為一種工具介入宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控亦不斷加深。所以，財(cái)政機(jī)關(guān)為了提高其效能而享有財(cái)政行政立法權(quán)是大勢(shì)所趨。此外，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中復(fù)雜多變的社會(huì)事務(wù)，尤其要解決其中的財(cái)政事務(wù)紛爭(zhēng)，政府財(cái)政權(quán)的介入使得政府財(cái)政權(quán)同時(shí)包含一定程度的行政司法權(quán)。而財(cái)政行政司法權(quán)是指政府及其財(cái)政部門依據(jù)財(cái)政法律法規(guī)而擁有的財(cái)政司法權(quán)力，如財(cái)政行政爭(zhēng)議復(fù)議權(quán)，這種權(quán)力本應(yīng)由法院擁有的。不過，如今由政府及其財(cái)政部門擁有，這是世界各國(guó)普遍的做法。由此看來，財(cái)政行政立法權(quán)和財(cái)政行政司法權(quán)的生成，是政府財(cái)政權(quán)在國(guó)家財(cái)政權(quán)力體系之內(nèi)擴(kuò)張的主要表現(xiàn)。

(二)政府財(cái)政權(quán)在自身行使程度上的擴(kuò)張

所謂政府財(cái)政權(quán)在自身行使程度上的擴(kuò)張，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，財(cái)政行政實(shí)體處置權(quán)的增大。一般說來，財(cái)政行政實(shí)體處置權(quán)的增大不僅表現(xiàn)在財(cái)政自由裁量權(quán)的行使過程中自由裁量幅度的提升上，還表現(xiàn)在財(cái)政自由裁量的處置方式、手段、種類方面呈現(xiàn)出的靈活多樣性上。眾所周知，政府財(cái)政權(quán)在一定程度上表現(xiàn)為財(cái)政自由裁量權(quán)，它是指政府在財(cái)政資金的籌集、分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)中依照法律酌情處置的權(quán)力，這種權(quán)力是為了讓政府更好地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，既做到審時(shí)度勢(shì)、權(quán)衡利弊，也以靈活高效的方式配置財(cái)政資源，提高財(cái)政資金運(yùn)行效率。在政府財(cái)政權(quán)行使的過程中，作為財(cái)政機(jī)關(guān)的工作人員就擁有一定的財(cái)政自由裁量權(quán)。因此，他們不僅可以自由地選擇財(cái)政行政的手段與方式，而且可以自由地選擇財(cái)政行政的強(qiáng)度，使政府財(cái)政權(quán)變得更加自由*歐陽君君：《論公民參與對(duì)行政裁量權(quán)的控制》，《政治與法律》2011年第10期。。其二，突破了財(cái)政行政程序。通常說來，“正義的本質(zhì)主要是程序性的”*Kenneth Culp Davis, Administrative Law Text, 3rd edition, St. Paul, MN: West Publishing Company, 1972，p.192.，財(cái)政行政程序的實(shí)質(zhì)在于對(duì)程序參與者恣意行為的限制。詳言之，它是在對(duì)程序參與者的角色定位的情況下，再對(duì)他們的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)(職責(zé))進(jìn)行明確，讓他們?cè)诼男凶约旱穆氊?zé)過程中形成互相牽制關(guān)系，這樣可以減少恣意的發(fā)生*季衛(wèi)東：《法律程序的形式性與實(shí)質(zhì)性——以對(duì)程序理論的批評(píng)和批評(píng)理論的程序化為線索》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。。所以，“由程序所產(chǎn)生的法律限制以及源于制裁威脅的動(dòng)機(jī)確立了決策的環(huán)境，為制定對(duì)監(jiān)督者至關(guān)重要的選民利益的機(jī)構(gòu)政策做好事先準(zhǔn)備”*Matthew McCubbins, Roger Noll，Barry Weingast, Administrative Procedures as Instruments of Political Control.Paper Presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, Mar，1987，p.53.?？梢?，財(cái)政行政程序既是為了對(duì)財(cái)政行政行為進(jìn)行約束，也是為了對(duì)財(cái)政行政過程中主客體的實(shí)體利益進(jìn)行保障。雖然政府財(cái)政權(quán)超越特定的財(cái)政行政程序進(jìn)行行使，可以讓政府財(cái)政權(quán)變得更加自由，但缺少特定的財(cái)政行政程序的制約，得到擴(kuò)張的政府財(cái)政權(quán)容易被異化，損害財(cái)政行政相對(duì)人的利益和社會(huì)整體公共利益。

二、政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張的動(dòng)因

(一)“全能政府”觀念的影響及社會(huì)現(xiàn)代化

從我國(guó)政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張的緣由來看，“全能政府”觀念的影響是一個(gè)重要的原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，基于國(guó)家利益與公共利益這一終極價(jià)值，我國(guó)建立起了全能型的行政模式。這就決定了政府是全面直接的“統(tǒng)制型”政府。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府不僅對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行壟斷，而且全面、直接地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體予以干預(yù)和掌控；在社會(huì)領(lǐng)域，政府從宏觀到中觀，從中觀到微觀對(duì)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過程進(jìn)行全面的控制和管理，以至于“政府放棄了它應(yīng)該從事的公共事務(wù)管理，而專注于社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使企業(yè)成了其行政下屬機(jī)構(gòu)”*朱最新：《論全能政府的法律特征》，《求實(shí)》2005年第8期。。由此看來，政府扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色。政府及財(cái)政介入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活非常深，政府財(cái)政權(quán)有著廣闊的活動(dòng)空間，它的擴(kuò)張是必然的。盡管在改革開放之后，政府全面直接統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的局面得到了扭轉(zhuǎn)，但這種“全能政府”的觀念并未完全消除，政府仍然積極介入經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，如政府財(cái)政投資辦企業(yè)，將財(cái)政資金投入競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、應(yīng)用性研究以及對(duì)國(guó)有企業(yè)虧損的財(cái)政補(bǔ)貼等，這些都是政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張的領(lǐng)域。同時(shí)，政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)也未消退。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀經(jīng)濟(jì)作為一種特殊形式的“公共產(chǎn)品”存在，它與財(cái)政資金的支持有著天然的關(guān)系，如財(cái)政收入取得的方式、籌集資金的規(guī)模等都足以成為政府干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要形式。因此，財(cái)政政策就成了國(guó)家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。政府財(cái)政權(quán)的作用是為國(guó)家正常運(yùn)行提供物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，政府財(cái)政權(quán)也被賦予了經(jīng)濟(jì)政策的選擇和制定的權(quán)能，通過對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)資源的配置，從而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。從表面上看，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)決定經(jīng)濟(jì)生活的方向，不過從實(shí)質(zhì)上看，起決定作用的是隱性的財(cái)政資源的安排，亦是政府財(cái)政權(quán)的行使*胡偉、程亞萍：《財(cái)政權(quán)之法理探究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。。在這種情況下，政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張也是不可避免的。

同時(shí)，我國(guó)整個(gè)社會(huì)也開始轉(zhuǎn)型走社會(huì)現(xiàn)代化的道路。滿寧·納希(Manning Nash)認(rèn)為：“現(xiàn)代化則是向著建立現(xiàn)代性并使之體制化的方向轉(zhuǎn)化的過程?！?Manning Nash ed. Essays in Economic Development and Cultural Change in Honor of Bert F. Hoselitz,1977， p.233.可見，現(xiàn)代化不僅是一個(gè)理性化對(duì)人類思想發(fā)揮作用的過程，而且是一個(gè)理性化對(duì)人類行為發(fā)揮作用的過程，從而使人與自然之間以及人與人之間的關(guān)系變得復(fù)雜起來，導(dǎo)致新型社會(huì)關(guān)系不斷產(chǎn)生，相應(yīng)的社會(huì)事務(wù)也不斷增加。但從客觀的角度來看，理性化要求既對(duì)不斷產(chǎn)生的新型社會(huì)關(guān)系作出合理安排，也對(duì)不斷劇增的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行合理安排。所以，擴(kuò)大管理不斷產(chǎn)生的新型社會(huì)關(guān)系和不斷劇增的社會(huì)事務(wù)的公共權(quán)力就成為了一種必然。誠(chéng)如塞爾·P·亨廷頓(Samuel P.Huntington)所言：“一個(gè)社會(huì)中權(quán)力的總量取決于該社會(huì)中相互影響關(guān)系——即一個(gè)人或集團(tuán)的行為導(dǎo)致另一個(gè)人或集團(tuán)的行為變化的那種關(guān)系——的數(shù)量和強(qiáng)度?！?[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海人民出版社2008年，第120頁(yè)。不過，馬克思主義經(jīng)典作家從一個(gè)更高的層面來看待社會(huì)現(xiàn)代化，認(rèn)為社會(huì)現(xiàn)代化不僅僅是高度的社會(huì)分化過程，而且是高度的社會(huì)整合的過程，社會(huì)現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和歸宿應(yīng)該是：“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！?《馬克思恩格斯選集》(第1 卷)，北京：人民出版社，1972年，第273頁(yè)。因此，社會(huì)現(xiàn)代化更是人的現(xiàn)代化過程，也就是追求人的全面發(fā)展，即人的勞動(dòng)能力的全面發(fā)展、人的社會(huì)關(guān)系的全面發(fā)展和人的個(gè)性的全面發(fā)展。這就決定了政府財(cái)政權(quán)及其依托的各項(xiàng)行動(dòng)權(quán)，均是服務(wù)于公民基本權(quán)利的保障和公民自由而平等的發(fā)展權(quán)的促進(jìn)。社會(huì)現(xiàn)代化對(duì)政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張的客觀需求是十分強(qiáng)大的。

(二)政府財(cái)政權(quán)所具有的執(zhí)行性特征

從社會(huì)原因來看，社會(huì)現(xiàn)代化是政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張的重要原因。但為什么權(quán)力擴(kuò)張主要發(fā)生在政府財(cái)政權(quán)領(lǐng)域而不是在人大財(cái)政權(quán)和司法財(cái)政權(quán)領(lǐng)域，這是一個(gè)值得思考的問題。如果再?gòu)谋容^的角度來看，為什么政府財(cái)政權(quán)在迅速擴(kuò)張，而人大財(cái)政權(quán)和司法財(cái)政權(quán)有萎縮的趨勢(shì)？究其原因在于：政府財(cái)政權(quán)的執(zhí)行性特征契合了社會(huì)現(xiàn)代化對(duì)權(quán)力形式的要求。布坎南就認(rèn)為：“隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大，決策權(quán)日益從選舉產(chǎn)生的立法者手中轉(zhuǎn)移到非經(jīng)選舉的官僚手中?！?[美]布坎南：《公共財(cái)政》，趙錫軍等譯，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1991年，第100頁(yè)。由此可見，政府財(cái)政權(quán)地位的日益提升，凸顯了其執(zhí)行性的重要性。不過，這是由政府財(cái)政權(quán)的執(zhí)行性所體現(xiàn)出的政府財(cái)政權(quán)義務(wù)特性所決定的。從傳統(tǒng)意義上來看，國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力在其內(nèi)容上與它們發(fā)揮作用的方法別無二致。人大財(cái)政權(quán)的行使是通過代表大會(huì)制定財(cái)政法律、對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查與監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，而司法財(cái)政權(quán)的行使是通過開庭審理財(cái)政糾紛實(shí)現(xiàn)的，政府財(cái)政權(quán)的行使是通過采取具體行動(dòng)執(zhí)行財(cái)政法律、管理財(cái)政事務(wù)實(shí)現(xiàn)的，但這些權(quán)力的行使與相應(yīng)機(jī)關(guān)的工作方法是不同的，不能把這些機(jī)關(guān)的工作方法等同于權(quán)力本身。由于社會(huì)現(xiàn)代化的影響，社會(huì)關(guān)系及事務(wù)日趨復(fù)雜化，從而改變了人們對(duì)政府執(zhí)行性的財(cái)政權(quán)的理解，認(rèn)為政府執(zhí)行性的財(cái)政權(quán)不僅是指采取具體行動(dòng)而執(zhí)行財(cái)政法律、管理財(cái)政事務(wù)，而且包括對(duì)財(cái)政行政法規(guī)、部門規(guī)章以及財(cái)政政策的制定、對(duì)內(nèi)部財(cái)政的監(jiān)督等，體現(xiàn)出義務(wù)的特性。所以，人大的工作方法在政府機(jī)關(guān)的財(cái)政事務(wù)執(zhí)行工作中是完全適用的。不過，反之則不成立。從本質(zhì)上講，司法財(cái)政權(quán)也是一種執(zhí)行性權(quán)力，它是通過處理財(cái)政糾紛來執(zhí)行法律，在這個(gè)方面，司法財(cái)政權(quán)與政府財(cái)政權(quán)存在著一定的共通性，這就使得政府財(cái)政權(quán)能夠以司法方式運(yùn)行，例如對(duì)財(cái)政行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議等。但司法財(cái)政權(quán)畢竟是專門處理財(cái)政糾紛的權(quán)力，它向財(cái)政行政領(lǐng)域擴(kuò)張是十分困難的。在政府財(cái)政權(quán)具有執(zhí)行性特征的情況下，它的行使必須對(duì)法律負(fù)責(zé)，也就是對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這就要求政府財(cái)政權(quán)不僅努力推行財(cái)政制度，而且與社會(huì)有著直接的關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)其效能。這是由設(shè)定政府財(cái)政權(quán)的目的決定的。從實(shí)踐來看，社會(huì)現(xiàn)代化所引發(fā)的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，政府財(cái)政權(quán)必須總是積極、主動(dòng)、及時(shí)、實(shí)效地把權(quán)力指向社會(huì)生活，調(diào)整其行使方式，以靈活多樣的手段向社會(huì)生活中滲透，去解決社會(huì)中的問題，如失業(yè)的救濟(jì)、弱勢(shì)群體的保護(hù)、環(huán)境污染的治理等，以滿足國(guó)家設(shè)立政府財(cái)政權(quán)的目的的需要。因此，政府財(cái)政權(quán)的擴(kuò)張是必然的。

三、政府財(cái)政權(quán)法律控制的必要性

(一)政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張效能的異化

洛克認(rèn)為：“人類為了彌補(bǔ)自然狀態(tài)的缺陷，捍衛(wèi)自身的自然權(quán)利，于是簽訂契約自愿放棄自己的部分權(quán)力，交給人們一致同意的某個(gè)人或某些人，從而出現(xiàn)國(guó)家。這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的原因。”*[英]洛克：《政府論》(下)，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第215頁(yè)。具體到政府財(cái)政權(quán)，它既是對(duì)公民與國(guó)家之間最直接關(guān)系的承載，也是對(duì)公民與國(guó)家之間最根本利害關(guān)系的承載，不僅關(guān)乎對(duì)每個(gè)公民的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，而且關(guān)乎對(duì)每個(gè)公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)利的保障。尤其是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府財(cái)政權(quán)有著密切關(guān)系。一方面，它們相反相成、互相制約；另一方面，它們相輔相成、互相依賴*參見金承相、吳彩虹《政府財(cái)政權(quán)及其控制》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2011年，第15頁(yè)。。面對(duì)公民對(duì)社會(huì)福利需求的不斷增長(zhǎng)與社會(huì)現(xiàn)代化，政府財(cái)政權(quán)的擴(kuò)張是不可避免的。但擴(kuò)張的政府財(cái)政權(quán)介入社會(huì)生活之后，如果能夠以公共利益和為社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)為依歸，完全體現(xiàn)財(cái)政“取之于民，用之于民”的目的，讓公民權(quán)利得到確實(shí)的保障與實(shí)現(xiàn)，那么政府財(cái)政權(quán)介入社會(huì)生活的效果是正面的，這也是政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張對(duì)社會(huì)應(yīng)有的效能。否則，政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張會(huì)帶來對(duì)公民權(quán)利的損害，這亦是對(duì)財(cái)政目的實(shí)現(xiàn)的破壞，其負(fù)面影響是明顯的，這是政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張效能的異化。事實(shí)上，在財(cái)政法律關(guān)系中，政府財(cái)政權(quán)與公民權(quán)利是既相互依存又相互排斥的。它們共同存在于同一空間。不過，在這個(gè)空間里并沒有擴(kuò)展的余地，是一種“此長(zhǎng)彼消”的關(guān)系。所以，政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利生存空間的縮小。倘若政府財(cái)政權(quán)過分?jǐn)U大，且不是為了滿足公民的公共需求和促進(jìn)公民的全面發(fā)展，那么就會(huì)給公民權(quán)利帶來?yè)p害，使財(cái)政目的的實(shí)現(xiàn)走向了反面。況且，政府財(cái)政權(quán)的擴(kuò)大，一方面，會(huì)加大對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的汲取，影響到人們的生存與發(fā)展，畢竟政府財(cái)政權(quán)是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性等量無償讓渡。但如果沒有私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在，政府財(cái)政權(quán)也就無法存在。另一方面，如果什么都由政府來包辦，那么留給自己的自由權(quán)利就沒有了，政府也就主宰了自己。因此，政府財(cái)政權(quán)缺乏人民的有效監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)腐敗與濫用?？梢?，政府財(cái)政權(quán)擴(kuò)張效能的異化是有可能的，對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行法律控制是十分必要的。

(二)政府財(cái)政權(quán)特性所帶來的弊端

從政府財(cái)政權(quán)自身來看，它既具有強(qiáng)制性又具有擴(kuò)張性。政府財(cái)政權(quán)的強(qiáng)制性不僅表現(xiàn)為以權(quán)威性的方式對(duì)公共財(cái)政資源進(jìn)行分配，而且表現(xiàn)為一種強(qiáng)大的實(shí)踐力量，以至于主動(dòng)、直接、強(qiáng)制地對(duì)公共財(cái)政資源享有者的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和價(jià)值。不過，這種強(qiáng)制性會(huì)被不恰當(dāng)?shù)睦茫霈F(xiàn)權(quán)力尋租或?qū)ο嚓P(guān)當(dāng)事人財(cái)政利益的掠奪。例如在對(duì)公民與社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割時(shí)，不遵循財(cái)政法定原則，超越權(quán)限范圍行使，造成公民與社會(huì)組織不應(yīng)有的損失。同時(shí)，政府財(cái)政權(quán)的擴(kuò)張性既表現(xiàn)為行使主體總是想盡一切辦法鞏固已取得的權(quán)力地位，也表現(xiàn)為千方百計(jì)地聚斂和擴(kuò)張權(quán)力。而這種擴(kuò)張性又與任意性相伴隨，使政府財(cái)政權(quán)運(yùn)行具有很強(qiáng)的主觀隨意性，容易被其他利益主體所“俘獲”，遠(yuǎn)離為公共財(cái)政利益而服務(wù)于大眾的目的；另一方面，政府財(cái)政權(quán)既具有工具性又具有可獲利性。它的工具性表現(xiàn)為對(duì)公共財(cái)政資源的提供以及對(duì)公共財(cái)政資源的配置與優(yōu)化。但政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，不可能總是從公共財(cái)政資源享有者的利益角度出發(fā)去提供、配置和優(yōu)化公共財(cái)政資源，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)偏私的情況，從而導(dǎo)致“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力商品化”。同時(shí)，政府財(cái)政權(quán)的可獲利性表現(xiàn)為通過自身的壟斷地位從所支配與控制的公共財(cái)政資源中獲得利益，這種潛在的可能性極大，也就出現(xiàn)了“公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益商品化”的現(xiàn)象。加之在政府財(cái)政權(quán)的所有權(quán)能中，只有征稅權(quán)具有較強(qiáng)的顯性特征，其他權(quán)能均具有較強(qiáng)的隱蔽性特征，所以，在政府財(cái)政權(quán)運(yùn)行過程中，由于其隱蔽性而難以與財(cái)政行政相對(duì)人形成緊密關(guān)系，從而導(dǎo)致相互獨(dú)立、互不關(guān)心。在這種情況下，政府財(cái)政權(quán)行使主體容易對(duì)政府財(cái)政權(quán)濫用。政府財(cái)政權(quán)所涉及的資財(cái)均是來自公民所繳納的稅費(fèi)，具有公共性，只是由政府支配與使用，如果政府濫用財(cái)政權(quán)，那是凌駕于公民權(quán)利之上，是對(duì)公共資財(cái)?shù)囊环N破壞，不僅會(huì)造成財(cái)政秩序的混亂，而且會(huì)造成公民與政府的對(duì)立*金承相、吳彩虹：《政府財(cái)政權(quán)及其控制》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2011年，第18頁(yè)。?；诖?，所有因政府財(cái)政權(quán)的特征帶來的弊端都必須加以克服，而有效的辦法就是進(jìn)行法律控制。

(三)財(cái)政自由裁量權(quán)的濫用

隨著社會(huì)現(xiàn)代化，社會(huì)關(guān)系變得越來越復(fù)雜。在這種情勢(shì)下的現(xiàn)代財(cái)政行政所面對(duì)和需要處理的社會(huì)事務(wù)既具有流動(dòng)性，也具有情景性和發(fā)展性，且這些特性日益突出。財(cái)政法規(guī)范的模糊化就是對(duì)此的一個(gè)正常性的反應(yīng)。由于財(cái)政法規(guī)范不僅具有抽象性和穩(wěn)定性，而且規(guī)則越來越嚴(yán)格與細(xì)致，這就與具體的財(cái)政事務(wù)處理產(chǎn)生一定的沖突，這種沖突會(huì)愈來愈頻繁和激烈，是形式合理性對(duì)實(shí)質(zhì)合理性的一種磨損。解決這一矛盾的最有效的途徑就是擴(kuò)張財(cái)政自由裁量權(quán)。換言之，賦予掌握專門財(cái)政知識(shí)與技術(shù)的財(cái)政工作人員更大的自由裁量權(quán)，也就是賦予在財(cái)政資金的取得、分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)依法酌情處置的權(quán)力，在“情景式”的財(cái)政行政事務(wù)中作出最合乎財(cái)政目的的選擇。應(yīng)該說，財(cái)政機(jī)關(guān)及其財(cái)政工作人員是代表全體公民去征收、分配、使用、管理財(cái)政資金，并在人民制定的憲法、法律所確立的框架內(nèi)行使財(cái)政權(quán)，且在無特殊利益的情況下，維護(hù)公民私人財(cái)產(chǎn)利益與公共財(cái)政利益，增進(jìn)全體公民的福祉。但財(cái)政工作人員并非“無所不能”，誠(chéng)如布坎南所言：“對(duì)處在代表國(guó)家辦事地位的人，如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約賦予他們的權(quán)力和他們?cè)谀切?quán)力范圍中的行為的法律——憲法條款，我們就一定要把他們看作是以他們自己的權(quán)利最大限度地追逐純財(cái)富的人?！?[美]布坎南：《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》，吳良健、桑伍譯，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989年，第38頁(yè)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，公共財(cái)政利益與財(cái)政工作人員私益相對(duì)分離著實(shí)讓財(cái)政自由裁量權(quán)出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。這是因?yàn)椋?cái)政工作人員并不能擺脫個(gè)人利益而存在，也會(huì)利用手中掌握的權(quán)力去追求自己利益的最大化，從而產(chǎn)生腐敗。況且，財(cái)政自由裁量權(quán)具有“酌情處置”的特性，這很容易導(dǎo)致財(cái)政自由裁量權(quán)的濫用，對(duì)財(cái)政行政相對(duì)人的利益造成損害。不過，事實(shí)上財(cái)政自由裁量權(quán)并非無限制，即使從立法機(jī)關(guān)的本意來說，至少是不會(huì)容忍財(cái)政機(jī)關(guān)惡意行使財(cái)政自由裁量權(quán)。而“專斷權(quán)力和無拘束的自由裁量權(quán)乃是法院所拒絕支持的。它們編織了一個(gè)限制原則的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，要求法定權(quán)力應(yīng)合理、善意而且僅為正當(dāng)目的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致”*[英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997年，第56頁(yè)。。對(duì)政府財(cái)政權(quán)實(shí)現(xiàn)法律控制并使其被正當(dāng)行使，是值得認(rèn)真對(duì)待的現(xiàn)實(shí)問題。

四、政府財(cái)政權(quán)法律控制模式的構(gòu)建

由于我國(guó)財(cái)政一直是政府主導(dǎo)型的財(cái)政，政府在財(cái)政收支活動(dòng)中起決定性作用，政府財(cái)政權(quán)幾乎不受人大的監(jiān)控。因此，對(duì)政府財(cái)政權(quán)的法律控制必須采取綜合控權(quán)模式。

(一)實(shí)體控制與程序控制相結(jié)合

從規(guī)則控制來看，就是要做到實(shí)體控制與程序控制相結(jié)合。這是最為常見的控制方式。其一，實(shí)體控制。因政府財(cái)政權(quán)產(chǎn)生于法律，所以，對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制應(yīng)始于法律規(guī)則。應(yīng)該說，立法是對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行控制的第一道關(guān)口。如果在這一環(huán)節(jié)中沒有控制好政府財(cái)政權(quán)，必將帶來行使上的根本性壓力。因此，對(duì)政府財(cái)政權(quán)的科學(xué)設(shè)定，是政府財(cái)政權(quán)立法的基本任務(wù)。但從《預(yù)算法》《稅收征收管理法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的規(guī)定來看，對(duì)政府財(cái)政權(quán)設(shè)定及其控制并不健全，主要表現(xiàn)為沒有從靜態(tài)的角度提供“無固定性內(nèi)容”的禁止性標(biāo)準(zhǔn)或“一般的禁止性條款”，顯得極為零散和缺乏科學(xué)性。所以，應(yīng)遵循以下原則對(duì)政府財(cái)政權(quán)予以設(shè)定：一是以法設(shè)定原則。對(duì)政府財(cái)政權(quán)的設(shè)定必須采取法律的方式進(jìn)行，這是唯一的選擇。二是系統(tǒng)設(shè)定原則。對(duì)政府財(cái)政權(quán)的設(shè)定應(yīng)包括主體、客體、權(quán)限范圍、行使所遵循的程序、濫用的法律責(zé)任追究。三是保障能動(dòng)性原則。在法律上設(shè)定政府財(cái)政權(quán)，比較明顯的目的是限制政府財(cái)政權(quán)。不過，一味地制約政府財(cái)政權(quán)，可能窒息其活力，無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能，使實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政利益及保護(hù)財(cái)政行政相對(duì)人的權(quán)利的意旨落空。因此，須盡量發(fā)揮政府財(cái)政權(quán)的作用，尤其要對(duì)政府財(cái)政自由裁量權(quán)作出必要的保留。四是價(jià)值權(quán)衡原則。對(duì)政府財(cái)政權(quán)的設(shè)定既要考慮財(cái)政行政相對(duì)人的權(quán)利，也要考慮國(guó)家利益與社會(huì)公共利益。其二，程序控制。財(cái)政行政程序具有法定性，從而決定了政府財(cái)政權(quán)運(yùn)作過程中應(yīng)嚴(yán)格遵守財(cái)政法定程序。換言之，政府財(cái)政權(quán)的行使必須按照法定的步驟和方法進(jìn)行。這是從程序上對(duì)政府及其財(cái)政部門行使財(cái)政權(quán)的限制，這種對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制就是程序控制，尤其是對(duì)財(cái)政自由裁量權(quán)的控制。但從《預(yù)算法》《稅收征收管理法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的規(guī)定來看，并未從保證政府財(cái)政權(quán)行使結(jié)果的合理性、合法性出發(fā)，確立程序控制規(guī)則，以促使政府財(cái)政權(quán)合法、能動(dòng)地行使。正當(dāng)法律程序確保了最低限度的公正，只要權(quán)力嚴(yán)格遵守正當(dāng)法律程序行使，其結(jié)果就被認(rèn)為是合理的，這對(duì)于政府財(cái)政權(quán)的控制是更為可行的一種選擇。所以，給政府財(cái)政權(quán)的運(yùn)行應(yīng)設(shè)定如下程序：一是指出事實(shí)根據(jù)。這就要求政府及其財(cái)政部門行使財(cái)政權(quán)而作出財(cái)政行政決定時(shí)，須對(duì)事實(shí)根據(jù)予以指明，在沒有弄清事實(shí)根據(jù)的情況下，是不能作出危及財(cái)政行政相對(duì)人權(quán)益的決定的，否則，政府財(cái)政權(quán)將異化為一種恣意專橫的權(quán)力。二是說明理由。這就要求政府及其財(cái)政部門在行使財(cái)政權(quán)時(shí)，應(yīng)對(duì)所作出的財(cái)政行政決定說明理由，主要包括對(duì)事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)予以說明。通過說明理由的方式，可以把作出財(cái)政行政決定的判斷和推理過程呈現(xiàn)出來，有利于人們對(duì)財(cái)政行政裁量的適當(dāng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是聽取財(cái)政行政相對(duì)人的意見。這就要求政府及其財(cái)政部門在行使財(cái)政權(quán)并可能作出不利于財(cái)政行政相對(duì)人的財(cái)政行政決定時(shí)，須向財(cái)政行政相對(duì)人提供發(fā)表自己意見的機(jī)會(huì)，而且給予盡可能的保障。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政行政相對(duì)人的通知權(quán)、知情權(quán)和辯護(hù)權(quán)，應(yīng)以告知程序、聽證程序等作保證。四是財(cái)政行政公開。這就要求政府及其財(cái)政部門行使財(cái)政權(quán)而作出財(cái)政行政決定時(shí)，除了法定保密理由之外，其他事項(xiàng)應(yīng)向財(cái)政行政相對(duì)人及社會(huì)公眾公開，主要是對(duì)裁量事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果等進(jìn)行公開。這有利于增強(qiáng)政府及其財(cái)政部門的信任度，也有利于公眾對(duì)政府及其財(cái)政部門行使財(cái)政權(quán)的監(jiān)督，從而遏制腐敗的產(chǎn)生。

(二)立法控制與司法控制相結(jié)合

從國(guó)家權(quán)力控制來看，就是要做到立法控制與司法控制相結(jié)合。應(yīng)該說，立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制是十分有效的。其一，立法控制。它是在政府財(cái)政權(quán)設(shè)立階段進(jìn)行的控制。主要包括三種方式：一是由人大通過立法的方式在法律中明確規(guī)定政府財(cái)政權(quán)的邊界，使其在法律所許可的范圍內(nèi)運(yùn)行，超越此范圍則無效。這種在法律中授予政府及其財(cái)政部門的財(cái)政權(quán)本身就是一種法律控制方式。二是由人大授權(quán)國(guó)務(wù)院及其財(cái)政部門自行立法達(dá)到控制財(cái)政權(quán)的目的。這種控制是一種授權(quán)性的立法控制。雖然《立法法》允許財(cái)政授權(quán)立法，但目前存在過度授權(quán)的情況，造成財(cái)政立法是以授權(quán)立法為主，使政府財(cái)政權(quán)未得到有效控制。因此，在作出財(cái)政授權(quán)立法決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，不能進(jìn)行概括性授權(quán)。只有這樣，才能確保財(cái)政立法是以人大立法為主，從而強(qiáng)化對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制。三是由人大通過對(duì)政府的預(yù)決算的審查批準(zhǔn)、任免行政官員等方式對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行控制。這是一種監(jiān)督控制，其針對(duì)性與實(shí)效性并不強(qiáng)。由此可見，立法控制主要是一種事前控制，并非事后控制，不過具有實(shí)體控制和程序控制的特點(diǎn)。其二，司法控制。它是通過司法權(quán)對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行的控制，這是世界各國(guó)普遍選擇的模式，也是控制政府財(cái)政權(quán)最為有效的方式。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，司法控制則是指人民法院通過行使司法權(quán)對(duì)政府財(cái)政權(quán)運(yùn)行的合法性以及合理性進(jìn)行的審查。這是一種事后控制方式，體現(xiàn)了對(duì)政府財(cái)政權(quán)的救濟(jì)性。目前《行政訴訟法》的受案范圍的規(guī)定既不利于增強(qiáng)對(duì)具體財(cái)政行政行為控制的力度，也沒有將抽象財(cái)政行政行為納入司法審查的范圍，這會(huì)使通過司法手段控制政府財(cái)政權(quán)的目的落空。所以，應(yīng)先擴(kuò)大《行政訴訟法》受案范圍，將具體財(cái)政行政行為進(jìn)行列舉。同時(shí)，把抽象財(cái)政行政行為納入受案范圍。此外，保證司法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政行政糾紛的處理不受財(cái)政機(jī)關(guān)的干預(yù)，以維護(hù)司法判決的公正性*鄧曄：《論行政權(quán)的擴(kuò)張與控制》，《法學(xué)雜志》2008年第2期。。

(三)內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合

從體制控制來看，就是要做到內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合。其一，內(nèi)部控制。它是指財(cái)政機(jī)關(guān)的一種自我控制*崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)內(nèi)部控制》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。。由于人民法院并不能對(duì)具體財(cái)政行政行為的合理性進(jìn)行審查，只能對(duì)具體財(cái)政行政行為的合法性予以審查，因此，一旦政府財(cái)政權(quán)運(yùn)行不規(guī)范而導(dǎo)致不當(dāng)財(cái)政行政行為產(chǎn)生時(shí)，人民法院對(duì)此無能為力，這就需要政府財(cái)政權(quán)的自我控制。在這種情況下，一是通過設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，如財(cái)政監(jiān)督檢查局或處，對(duì)政府財(cái)政權(quán)的行使?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督與審查。這是自上而下的監(jiān)督，貫徹于政府財(cái)政權(quán)行使的全過程。這種監(jiān)督了解實(shí)情、反應(yīng)迅速、控權(quán)成本低，但缺點(diǎn)也明顯，就是不僅控制不徹底，而且容易失靈等。二是增強(qiáng)財(cái)政行政監(jiān)察方式。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)及其工作人員的財(cái)政行政行為進(jìn)行的專門監(jiān)督，它是一種規(guī)范化、經(jīng)?；谋O(jiān)督，并具有持久性與全面性。不過，目前這種監(jiān)督方式較弱，應(yīng)該擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限范圍，增強(qiáng)其監(jiān)督功效。三是強(qiáng)化財(cái)政行政復(fù)議方式。財(cái)政行政復(fù)議是一種準(zhǔn)行政訴訟形式的監(jiān)督，它既對(duì)具體財(cái)政行政行為的違法性和正當(dāng)性進(jìn)行審查，也可以對(duì)違法、不當(dāng)?shù)呢?cái)政行政行為進(jìn)行直接變更。同時(shí)，財(cái)政行政復(fù)議不僅監(jiān)督范圍廣，而且監(jiān)督程序簡(jiǎn)便。其二，外部控制。它主要是指公民通過自身享有的權(quán)利對(duì)政府財(cái)政權(quán)的控制。在當(dāng)前政府財(cái)政權(quán)不斷擴(kuò)張的情況下，人大財(cái)政權(quán)并不能完全對(duì)政府財(cái)政權(quán)進(jìn)行有效控制；同時(shí)，司法權(quán)只能事后對(duì)政府財(cái)政權(quán)予以控制，所以，必須依靠公民通過行使建議權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽證權(quán)、申請(qǐng)財(cái)政行政復(fù)議權(quán)、提起財(cái)政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)、申訴檢舉權(quán)等方式來制止政府財(cái)政權(quán)的不法行使。如公民發(fā)現(xiàn)政府及其財(cái)政部門有違反財(cái)政法的行為，可以依法向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告；又如公民的財(cái)政權(quán)益受到侵害時(shí)，可以依法向上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，以及向法院提起訴訟、國(guó)家賠償?shù)?，上?jí)財(cái)政機(jī)關(guān)和法院必須受理，從而對(duì)政府濫用財(cái)政權(quán)的行為予以懲戒。這些眾多的權(quán)利聚合成巨大的社會(huì)力量足以抗衡不合理行使的政府財(cái)政權(quán)，以確保其財(cái)政權(quán)益不受政府財(cái)政權(quán)的侵犯，有效遏制財(cái)政權(quán)不正當(dāng)行使和異化所產(chǎn)生的腐敗。

責(zé)任編校：徐玲英

作者簡(jiǎn)介：程亞萍，華中師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士(湖北 武漢430079)。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃 (12YJA820010)；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(15BZZ061)；國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(14SFB20039)

中圖分類號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-5019(2016)01-0117-08

DOI：10.13796/j.cnki.1001-5019.2016.01.016