長沙麓谷實業(yè)投資有限公司 唐愛清

對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

長沙麓谷實業(yè)投資有限公司 唐愛清

近年來，隨著地方政府融資平臺的快速發(fā)展，債務(wù)風(fēng)險逐漸加大，國家風(fēng)險監(jiān)管措施不斷出臺，要求地方政府融資平臺逐步退出融資領(lǐng)域，迫使平臺公司對現(xiàn)有的經(jīng)營模式和發(fā)展方向進(jìn)行反思和變革。本文基于平臺公司的現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型的必要性，結(jié)合國資國企改革的要求，深入闡述了融資平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

融資平臺 轉(zhuǎn)型 發(fā)展

1 地方政府融資平臺的現(xiàn)狀

地方政府融資平臺，是指由各級地方政府出資設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。主要以政府土地出讓收入、公共設(shè)施收費(fèi)和其他財政性資金作為還款來源。

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益增大，政府投資項目所需資金與地方當(dāng)期財力明顯存在期限錯配。為了彌補(bǔ)這一巨大的資金缺口，政府融資平臺便應(yīng)運(yùn)而生。融資平臺公司作為地方政府融資渠道的重要補(bǔ)充，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。特別是2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，在國際金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行雙重壓力下，國務(wù)院出臺了一系列擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的舉措，提出4萬億元投資的刺激計劃。為了實施4萬億元投資計劃，需要地方政府配套投入資金，并在中央政策的支持和推動下，地方政府融資平臺開始迅猛增長，融資平臺的數(shù)量和負(fù)債規(guī)模直線上升。2008年年初，全國各級地方政府融資平臺負(fù)債僅1萬億元左右。根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)，截至2009年5月底，全國地方政府融資平臺達(dá)到3800家左右，總負(fù)債規(guī)模5.26萬 億元。根據(jù)國家審計署公布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，截至2013年6月，7170個政府融資平臺作為舉債主體的負(fù)債中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到4.08萬 億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)0.88萬 億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)2.01億 元，僅此三項合計達(dá)到6.97萬 億元。隨著融資平臺舉債規(guī)模的迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險也日益凸顯。政府融資平臺公司目前大致有以下幾種類型。

第一類：政府所屬全資企業(yè)，沒有獨(dú)立的盈利模式，主要是承擔(dān)政府交辦的年度建設(shè)任務(wù)或臨時建設(shè)任務(wù)，是政府投資項目的建設(shè)主體，所承擔(dān)的任務(wù)主要為純公益性、無收益的項目；資產(chǎn)的表現(xiàn)形式主要是政府劃撥的儲備土地或其他公益性資產(chǎn)，收入來源主要依靠政府補(bǔ)貼。

第二類：政府絕對控股企業(yè)，公司在發(fā)展中探索新的功能定位和盈利模式。公司主營業(yè)務(wù)除公益性項目外，還有少量經(jīng)營性項目，如園區(qū)土地一二級聯(lián)動開發(fā)等項目。通過國有資產(chǎn)注入，整合了部分社會資源。

第三類：股權(quán)多元化，政府處于相對控股地位，在城市建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域形成了一定的運(yùn)營優(yōu)勢；業(yè)務(wù)板塊多元化，業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)張至產(chǎn)業(yè)投資和金融投資等其他專業(yè)領(lǐng)域，逐漸形成集團(tuán)母子公司架構(gòu)，對公益性項目、經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目開始建立區(qū)分機(jī)制，實行多元化經(jīng)營、專業(yè)化運(yùn)作，按業(yè)務(wù)類型設(shè)立子公司；集團(tuán)總部主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略投資、資源整合、風(fēng)險控制、人才培育與服務(wù)支持。此類平臺公司雖然已開始按集團(tuán)公方式運(yùn)營，但與真正的市場化主體仍存在一定差距：一是對政府信用的依賴度較高，還沒有形成自身的市場信用；二是集團(tuán)母公司仍然承擔(dān)關(guān)公益性項目的融資和建設(shè)任務(wù)；三是公司治理上行政色彩較濃，母公司對子公司的管控機(jī)制行政化。

2 地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性

2.1 平臺轉(zhuǎn)型是控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的必然選擇

平臺公司在城市化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用，但與此同時，也出現(xiàn)了許多問題。一是融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大。二是過度依賴地方土地出讓收入，一旦土地出讓市場出現(xiàn)波動，極易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。三是部分行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，完全依賴政府信用，對融資平臺公司信貸管理缺失，容易引發(fā)金融系統(tǒng)風(fēng)險。

自2010年以來，國家相關(guān)部委高度重視平臺公司的發(fā)展問題，相繼出臺國發(fā)〔2010〕19號、國土資發(fā)〔2012〕162號和財預(yù)〔2012〕463號等文件，要求地方各級政府規(guī)范平臺公司的融資行為，幫助地方政府逐漸擺脫對土地財政的依賴。2014年9月21日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，對地方政府融資平臺后續(xù)的舉債融資進(jìn)行了急剎車。根據(jù)43號文件精神，要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，這對傳統(tǒng)的償債模式提出了很大的挑戰(zhàn)。至此，地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型已勢在必行。

2.2 平臺轉(zhuǎn)型是國資國企改革的要求

十八屆三中全會以來，全面改革不斷深化，混合所有制經(jīng)濟(jì)逐步推進(jìn)。政府融資平臺要符合國家改革方向，實現(xiàn)七個轉(zhuǎn)變：一是功能上將政府融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y平臺”或“做市商”(PPP合作平臺)；二是信用基礎(chǔ)上以政府信用為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鲂庞脼榛A(chǔ)；三是投資標(biāo)準(zhǔn)上以承接政府公益性項目為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌薪邮袌鼋?jīng)營性項目為主；四是管理模式上從行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代企業(yè)制度；五是企業(yè)性質(zhì)從國有獨(dú)資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌纤兄频墓煞葜破髽I(yè)；六是目標(biāo)任務(wù)上由“完成政府交辦任務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴瓿山晦k任務(wù)”和資本回報率相結(jié)合；七是政府對融資平臺的控制從直接管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本。

2.3 平臺轉(zhuǎn)型是企業(yè)自身長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略之計

風(fēng)險監(jiān)管措施令融資平臺公司現(xiàn)有經(jīng)營模式難以為繼，平臺公司必須對現(xiàn)有的經(jīng)營模式和發(fā)展方向進(jìn)行反思和變革。在國家大力提倡以PPP和政購買服務(wù)模式來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢下，推進(jìn)投融資平臺轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)政府與社會資本合作，不僅是順應(yīng)當(dāng)前形勢變化的應(yīng)急之策，更是適應(yīng)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略之計。

3 融資平臺轉(zhuǎn)型的主要方式

目前，地方政府融資平臺公司正在進(jìn)行市場化改制探索，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)市場化運(yùn)營。政府融資平臺轉(zhuǎn)型的總體方向是轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌纤兄频氖袌龌黧w，主要方式闡述如下。

3.1 打造新的城市資產(chǎn)運(yùn)營公司

資產(chǎn)運(yùn)營公司定位為以企業(yè)市場信用為主要依托的市場化投資運(yùn)營主體，是承載城市發(fā)展、支撐地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的專業(yè)化企業(yè)。由政府清理歸集原平臺公司和城市其他優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)與社會資本共同出資組建。主要運(yùn)營自身財務(wù)可平衡的經(jīng)營性項目的投資和建設(shè)；對收入不足以覆蓋成本的公益性或半公益性項目，以PPP方式參與，由政府配置資源或進(jìn)行財政補(bǔ)貼。政府對資產(chǎn)運(yùn)營公司以資本回報率作為最主要的考核指標(biāo)，以投資收益的形式上繳利潤。

3.2 對原政府融資平臺進(jìn)行股份制改造

地方政府融資平臺基本是以政府信用為基礎(chǔ)舉債運(yùn)行，按照改革的要求，首先要實現(xiàn)政府信用向企業(yè)市場信用的轉(zhuǎn)變。

第一步：根據(jù)財預(yù)[2014]351號文的要求對融資平臺舉借的存量政府性債務(wù)進(jìn)行甄別清理，分為一般債務(wù)、專項債務(wù)和企業(yè)債務(wù)。對一般債務(wù)通過發(fā)行政府債券予以展期，還款來源主要依托預(yù)算統(tǒng)籌，用財政性資金償還；對政府專項債務(wù)通過政府性基金收入或國有資本經(jīng)營收入償還。

第二步：按照國企改革方向，整合經(jīng)營性業(yè)務(wù)，將具有較好經(jīng)營性資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的平臺加以整合，集中資源，并有序引入民間資本，構(gòu)建股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的投資控股集團(tuán)。

第三步：推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度。完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，給予公司充分的決策自主權(quán)，逐步實現(xiàn)去行政化，實行職業(yè)經(jīng)理人制度。打造符合現(xiàn)代企業(yè)治理、有核心競爭力和創(chuàng)新能力的企業(yè)集團(tuán)。逐步建立適合公司發(fā)展的集團(tuán)管控模式，使集團(tuán)公司最終成為擁有獨(dú)立經(jīng)營能力的城市綜合運(yùn)營商。

4 融資平臺公司轉(zhuǎn)型案例

4.1 公司(以下稱A公司)概況

A公司系某高新區(qū)管委會下屬融資平臺公司，主要職責(zé)是替代政府為高新區(qū)建設(shè)建籌集資金并完成區(qū)域內(nèi)的市政基礎(chǔ)、配套設(shè)施建設(shè)任務(wù)。自4萬億元投資計劃實施以來，A公司也得到了快速發(fā)展，2009年到2014年間，資產(chǎn)總額從77億元增長到270億元，凈資產(chǎn)從57億元增長到165億元，有息債務(wù)總額從10億元增長到82億元。自國務(wù)院出臺“43號”文以后，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，A公司現(xiàn)有經(jīng)營模式難以為繼，A公司經(jīng)營模式及整個高新區(qū)建設(shè)投融資模式必須變革。自此，A公司開始籌劃轉(zhuǎn)型。

4.2 轉(zhuǎn)型的具體措施

4.2.1 戰(zhàn)略定位

A公司提出在戰(zhàn)略定位上要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：企業(yè)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

(1)企業(yè)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。從地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖袌鲋黧w。把集團(tuán)及下屬企業(yè)塑造成真正的市場主體，適應(yīng)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，實現(xiàn)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，實行權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)、激勵和約束相結(jié)合的內(nèi)部管理體制。

(2)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。主業(yè)從市政基礎(chǔ)、配套設(shè)施建設(shè)和地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向“開發(fā)與運(yùn)營并重”。

(3)戰(zhàn)略目標(biāo)。集團(tuán)整體上打造“一流的產(chǎn)業(yè)和城市投資發(fā)展商”和市屬大型功能類國企“航母”。對公司現(xiàn)有各項業(yè)務(wù)分類整合，構(gòu)建“1(集團(tuán)總公司)+2(兩家龍頭企業(yè))+N(N家三級控股成員企業(yè))”的集團(tuán)運(yùn)營架構(gòu)。由過去以替代政府融資為主要經(jīng)營目的“一元主業(yè)”的平臺公司，逐步發(fā)展為具有多元經(jīng)營基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)。

4.2.2 主要業(yè)務(wù)板塊發(fā)展方向

A公司下屬龍頭企業(yè)之一B公司定位為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營商，主要承接功能性、公益類項目，包含一級土地開發(fā)、市政基礎(chǔ)、配套設(shè)施投資建設(shè)及綜合運(yùn)營、保障性安居工程、財政投資房建項目、市政垃圾、污水處理等。通過政府付費(fèi)購買或租賃其生產(chǎn)的公共產(chǎn)品來獲得盈利。

A公司下屬龍頭企業(yè)之二B公司定位為園區(qū)綜合發(fā)展商。主要業(yè)務(wù)為園區(qū)開發(fā)、園區(qū)運(yùn)營服務(wù)和產(chǎn)業(yè)金融投資服務(wù)。三大板塊業(yè)務(wù)跨界運(yùn)營、融合發(fā)展。

4.2.3 政府的資源支持

(1)存量債務(wù)風(fēng)險化解：以A公司現(xiàn)有資產(chǎn)為標(biāo)的物來設(shè)計政府購買服務(wù)項目，將存量政府性債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)梳理打包成標(biāo)的物，由政府在未來較長期限內(nèi)逐年回購。A公司憑購買服務(wù)合同權(quán)益一次性獲得長期信貸或權(quán)益資金，歸還集中到期的存量債務(wù)，使存量債務(wù)期限與園區(qū)建設(shè)投入回收的周期匹配，化解存量債務(wù)違約風(fēng)險。

(2)后續(xù)資源支持：政府更加注重園區(qū)內(nèi)產(chǎn)城一體、片區(qū)開發(fā)等項目的規(guī)劃和策劃的先行性，推動A公司及下屬子公司參與政府發(fā)布的PPP或政府購買服務(wù)項目；加快推進(jìn)國企戰(zhàn)略重組工作，以A公司現(xiàn)有公司為母體，整合區(qū)內(nèi)所屬企業(yè)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，使A公司規(guī)模做大、實力做強(qiáng)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)做優(yōu)，打造市屬國企優(yōu)質(zhì)平臺。

5 結(jié)語

地方政府投融資平臺的產(chǎn)生與發(fā)展，受我國財政體制和投融資體制改革的影響，在風(fēng)險監(jiān)管措施和國資國企改革的要求下，平臺公司應(yīng)抓住機(jī)遇，順勢而為轉(zhuǎn)型應(yīng)對機(jī)會和挑戰(zhàn)，結(jié)合企業(yè)自身的特點來重塑可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營模式。

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2096-0298(2016)09(c)-078-02