鄧麗艷（公安邊防高等專科學(xué)校，廣東 廣州510663）

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無證小型船舶邊防治安管理初探

鄧麗艷（公安邊防高等專科學(xué)校，廣東 廣州510663）

摘 要：當(dāng)前，因為船舶檢驗登記手續(xù)繁瑣、群眾接受管理意識薄弱、建造簡單、需求量大等原因，無證小型船舶在我國沿海地區(qū)大量存在。公安邊防部門在進行管理時主要遇到政策不清、管理責(zé)任難劃分、無證船舶多作業(yè)性質(zhì)多樣、管轄歸屬難認定以及存在現(xiàn)實需要、清理取締難、治安隱患多、管理難度大四個方面等問題。在承認和尊重既定現(xiàn)實基礎(chǔ)上，公安邊防部門應(yīng)當(dāng)重點在督促辦證、協(xié)調(diào)掛牌、明確職責(zé)、做好本職、加強管理、靠前服務(wù)等方面下功夫，積極探索解決制約無證船舶邊防治安管理的瓶頸問題，創(chuàng)新工作方法，提升管理成效。

關(guān)鍵詞：無證船舶；管理難度；靠前服務(wù)

小型船舶主要是指長5米以下的交通運輸船和長12米以下從事漁業(yè)、養(yǎng)殖、農(nóng)副業(yè)等活動的船舶。這些船舶無法在海事、漁政和公安邊防部門獲取船舶證件，成為無證船舶。當(dāng)前，我國沿海地區(qū)無證小型船舶大量存在，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2014年海南公安邊防總隊轄區(qū)共有船舶24000余艘，其中無證船舶11350艘，其80%為小型船舶；福建公安邊防總隊轄區(qū)內(nèi)共有各類沿海船舶56000余艘，其中無證小型船舶占據(jù)船舶總數(shù)的43.57%。大量出現(xiàn)的小型無證船舶作業(yè)地域隨意，違反海上航行作業(yè)規(guī)定，成為海上管理部門面臨的重大課題。

一、無證船舶大量存在的原因

（一）小型船舶需求量大，作業(yè)性質(zhì)多樣

近年來，我國沿海地區(qū)近海漁業(yè)蓬勃興起，受海水水深和潮汐限制，大噸位漁船不便于近海生產(chǎn)作業(yè)，沿海群眾普遍選用小型船舶。小型船舶的適用范圍廣，可以用于近海養(yǎng)殖、供給運輸、近海捕撈等，還可以根據(jù)季節(jié)變化和生產(chǎn)需要，隨時進行轉(zhuǎn)季節(jié)生產(chǎn)。

（二）建造簡單，成本較低

小型船舶建造技術(shù)含量低，對建造場地和技術(shù)要求不高，造船時間短，船舶主管部門不容易發(fā)現(xiàn)。簡易造船廠生產(chǎn)的船舶，技術(shù)指標難以達到主管部門的檢驗標準，漁船民也不愿意接受檢驗。

（三）船舶檢驗登記手續(xù)繁瑣

船舶主管部門對船舶尤其是小型船舶檢驗要求嚴格，對小型船舶缺乏單獨的檢驗技術(shù)指標，發(fā)放各種船舶證件收費較高，許多漁船民不愿意承受這部分費用。船舶檢驗審批手續(xù)繁瑣，漁船民辦理證件花費的時間和精力比較多，挫傷漁船民申請船舶證書的積極性。

（四）群眾接受管理意識薄弱

部分無證船舶所處地理位置偏僻，大多數(shù)漁船民文化法律素質(zhì)較低，生產(chǎn)方式簡單，早出晚歸，認為沒有辦理各種證件的必要。

二、無證船舶管理存在的主要問題

（一）政策不清，管理責(zé)任劃分難

無證船舶管理涉及的部門主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、海洋漁業(yè)部門、交通部門、邊防部門等，各部門互不隸屬但在職能上存在交叉。從船舶技術(shù)指標、安全性能、作業(yè)資質(zhì)等方面，漁業(yè)、航運、交通等是船舶主管部門。2000年公安部出臺47號令《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，第4條規(guī)定“漁政漁港監(jiān)督管理機關(guān)、海事行政主管部門依照國家有關(guān)規(guī)定不發(fā)給有關(guān)證書的其他小型沿海船舶，應(yīng)當(dāng)向公安邊防部門申領(lǐng)《出海船舶邊防登記簿》”。2005年《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，把《出海船舶邊防登記簿》的核發(fā)作為確需保留并設(shè)定行政審批、許可的項目。由此，大量沒有經(jīng)過主管部門檢驗登記的小型船舶由邊防部門發(fā)放《出海船舶邊防登記簿》，納入沿海船舶邊防治安管理范疇。但2012年，《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》取消了《出海船舶邊防登記簿》的核發(fā)，但是小型船舶的現(xiàn)實需求仍然客觀存在，大量無證船舶的現(xiàn)實存在對邊防部門沿海船舶治安管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

（二）作業(yè)性質(zhì)多樣，管轄歸屬認定難

按照作業(yè)種類，無證船舶大量包括了小型交通運輸船、近海捕撈船、養(yǎng)殖船、接駁船、供給船等；按照船舶構(gòu)造，可以分為鐵質(zhì)船、木質(zhì)船、竹排、泡沫船等；按照船舶來源，可以分為專業(yè)造船廠制船和非專業(yè)造船廠制船等。這些船舶作業(yè)性質(zhì)多樣，主要用途不突出，經(jīng)常根據(jù)漁民需要轉(zhuǎn)換功能，船舶性質(zhì)難以歸屬，哪些屬于漁業(yè)生產(chǎn)船，哪些屬于交通運輸船等等，職能部門之間認定不清，存在相互推諉、相互爭執(zhí)的情形。無證船舶尤其是小型船舶，成為船舶主管部門的“三不管地帶”，客觀上造成許多船舶漏管、失管的情況，誘發(fā)各種不安全隱患的發(fā)生。

（三）存在現(xiàn)實需要，清理取締難

1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理取締三無船舶的通告》，“凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門予以沒收”，“公安邊防、海關(guān)、港監(jiān)和漁政漁監(jiān)等部門沒收的‘三無’船舶，可就地拆解”，各地也針對“三無”船舶出臺規(guī)范性文件，以期整治、清理三無船舶。大部分無證船舶特別是“三無”船舶業(yè)主大多系社會弱勢群體，經(jīng)濟相對困難，船舶是其基本的生產(chǎn)工具，船舶作業(yè)是其唯一的經(jīng)濟收入來源。在社會保障機制尚不健全的情況下，全面徹底清理無證船舶將造成沿海地區(qū)眾多群眾失去生活來源，有可能引發(fā)和激化社會矛盾，造成轄區(qū)治安不穩(wěn)、社會不穩(wěn)，影響社會和諧。

（四）治安隱患多，管理難度大

無證船舶業(yè)主大多法律意識淡薄，安全防范觀念差，為逃避監(jiān)管，分散停泊，流動性強，難于監(jiān)管。為節(jié)省開支，不少無證船舶，船齡長，船況差，設(shè)備不齊全，消防、救生裝備不足，缺少高頻電話、導(dǎo)航、信號燈等助航設(shè)備，有的接近報廢甚至屬于報廢船舶但仍在使用。其出海作業(yè)人員大多沒有經(jīng)過技能培訓(xùn)，自救能力差，缺乏海上航行經(jīng)驗，生產(chǎn)作業(yè)存在安全隱患。無證船舶缺少登記造冊和有效證件，邊防部門無法及時掌握船舶及船上作業(yè)人員基本情況，對其出海海域、作業(yè)目的、攜帶物品了解不足，一旦發(fā)生海上船只碰撞、火災(zāi)、沉沒、人員失蹤等災(zāi)害事故，將錯失營救最佳時機。另外，有的船舶參與進行海上走私、偷渡等違法犯罪活動，嚴重危害海上治安秩序。

三、無證船舶的邊防治安管理

公安邊防部門對無證船舶進行邊防治安管理應(yīng)當(dāng)在承認和尊重既定現(xiàn)實基礎(chǔ)上，積極探索解決制約無證船舶邊防治安管理的瓶頸問題，依托地方政府，開闊思路，創(chuàng)新工作方法，提升管理成效。

（一）督促辦證，協(xié)調(diào)掛牌

小型船舶，因不符合國家船舶登記辦證條件，無法獲得船舶檢驗證書、航行簽證簿等證書，邊防部門應(yīng)當(dāng)探索可行的管理方法，減少治安隱患。福建、海南等地對無證小型船舶管理進行了一些有益的嘗試，經(jīng)過前期反復(fù)論證，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委、政府，試行開展由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對小型船舶統(tǒng)一掛牌，邊防部門負責(zé)指導(dǎo)，并對小型無證船舶進行內(nèi)部登記的船舶管理模式。掛牌以村為單位編排代號順序，牌號內(nèi)容和規(guī)格材質(zhì)根據(jù)1998年《漁業(yè)船舶船名規(guī)定》和《公安部關(guān)于實施<沿海船舶邊防治安管理規(guī)定>有關(guān)問題的通知》編排和懸掛，邊防派出所不參與具體工作，負責(zé)指導(dǎo)和檢查，進行內(nèi)部登記造冊，做到“情況清、底數(shù)明”，將信息錄入《港口、船舶和漁船民信息管理系統(tǒng)》，并為漁船民依規(guī)辦理《出海船名證》。

（二）明確職責(zé)，做好本職

2009年福建省政府發(fā)布《福建省小型漁業(yè)船舶管理辦法》，該辦法明確規(guī)定“小型漁業(yè)船舶修造、檢驗、登記以及管理，適用本辦法”，“縣級漁業(yè)行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的小型漁業(yè)船舶管理工作”，這為小型船舶管理提供了借鑒。為加強小型船舶邊防治安管理，邊防部門應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)攸h委、政府，尤其是漁業(yè)主管部門，開展聯(lián)合執(zhí)法，既不越權(quán)不越位，又要發(fā)揮職能作用，在治安管理方面下功夫。

（三）加強管理，靠前服務(wù)

邊防部門必須將小型船舶進行內(nèi)部登記造冊，對轄區(qū)無證船舶情況掌握清楚，和其他船舶一樣納入治安管理范圍。實踐中，各地有一些經(jīng)驗做法可以借鑒：一是分類集中停泊。小型船舶單獨?？?，有利于邊防部門掌握船舶動態(tài)情況。二是加強日常審查。做到每艘船都能“船有號、人有證、證齊全”。三是簡化服務(wù)。提供各種便民服務(wù)，采取短信通知、登門上船走訪等方式，對小型船舶實現(xiàn)一次性申請（報）、一次性告知、一次性辦證。四是實行進出港申報。由船管站船管員負責(zé)登記出入港情況，嚴防無號無證船舶出海。五是加大宣傳教育。利用休漁期、休息時間組織漁船民進行政策法規(guī)學(xué)習(xí)，提高漁民自覺守法意識。六是采用科技信息手段。在港（岙）口等地區(qū)布建雷達、海上高清探頭等海上監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，在日常巡查基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全方位、全時空管控。七是進行漁養(yǎng)暗記標識。通過打眼、焊接鐵塊、制作塑料標志卡、烙印編碼等方式在船舶、漁養(yǎng)生產(chǎn)工具上做標記，提升群眾自管自律意識，便于獲取證據(jù)、追繳贓物，有力維護漁船民財產(chǎn)安全。

責(zé)任編輯：劉洪波

A Preliminary Study of the Public Security Frontier Departments' Management on Unlicensed Small Vessels

DENG Li-yan
(Public Security Frontier College,Guangzhou 510663,China)

Abstract:Currently,a large number of unlicensed small vessels appear in coastal areas of China for the reasons such as the procedures for vessel registration and inspection are complicated,people's awareness of accepting supervision is weak,small vessels are easy to be built and are in great demand.Public security frontier departments' management on the unlicensed small vessels is confronted with the difficulties in four aspects:policies and management responsibilities are indistinct;the unlicensed vessels have multiple functions and properties,which have caused confusions to the regulatory authorities;the great practical needs bring about difficulties for cleaning up and banning the unlicensed vessels;hidden security risks have increased the difficulties in management.Based on the reality,the public security frontier departments should make efforts to supervise the vessel owners to go through required formalities,clarify the responsibilities,fulfill the supervisory duties,strengthen the management and provide down-to-earth service for the vessel owners in need.In addition,it's imperative for the public security frontier departments to actively seek solutions to the bottleneck problems in the management on unlicensed small vessels,innovate working methods and improve management results.

Key words:unlicensed vessels;difficulties in management;down-to-earth service

作者簡介：鄧麗艷（1979-），女，山東蓬萊人，公安邊防高等?？茖W(xué)校邊防業(yè)務(wù)教研室主任，副教授，法律碩士，研究方向為治安管理。

收稿日期：2015-09-29

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.01.004

[中圖分類號：D631.4

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5195（2016）01-0023-03]