陳自立

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088）

●區(qū)域發(fā)展

上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的實踐、困境與發(fā)展路徑研究
——以浦東新區(qū)為例

陳自立

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088）

上海自貿(mào)區(qū)承載著以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管的任務(wù)，其主要目標就在于釋放政府效能、市場活力和社會創(chuàng)造力。上海自貿(mào)區(qū)主要位于浦東新區(qū)，以浦東新區(qū)為例具體分析自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管方面的關(guān)于政府效能、市場活力和社會創(chuàng)造力的實踐經(jīng)驗。透過實踐，發(fā)現(xiàn)當前上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管仍然面臨監(jiān)管負擔問題、負面清單改革不足和社會組織參與事中事后監(jiān)管問題。因此，政府、市場和社會三方面應共同努力，構(gòu)建政府、市場和社會相互協(xié)同的大監(jiān)管治理體系，從而促進上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的進一步發(fā)展。

事中事后監(jiān)管；上海自貿(mào)區(qū)；政府效能；市場活力；社會創(chuàng)造力

“十三五”規(guī)劃中提出“深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”。2015年5月，國務(wù)院發(fā)布《2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，從中央到地方，都在探索創(chuàng)新事中事后監(jiān)管的新模式?？梢?，隨著“放”的大規(guī)模落實，“管”將成為簡政放權(quán)新時期的主抓內(nèi)容［1］。

在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，政府對企業(yè)投資和經(jīng)營活動的事前監(jiān)管、文本監(jiān)管過程在很大程度上失靈，這就意味著新形勢下的政府監(jiān)管必須采取新的、更加高級的手段［2］。而這新的更加高級的手段就是事中事后監(jiān)管，放松前置事項的審批，激發(fā)市場和社會活力，政府集中全力加強事中事后監(jiān)管。隨著上海自貿(mào)區(qū)政府簡政放權(quán)的推進，這不僅意味著行政體制改革在慢慢進入“深水區(qū)”，而且也是政府職能由行政審批為代表轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管為核心的重要階段。本文以上海自貿(mào)區(qū)集中的上海浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管改革為例，以上海自貿(mào)區(qū)倒逼政府行政體制改革為出發(fā)點，研究此背景下上海自貿(mào)區(qū)面對的事中事后監(jiān)管困境以及未來的發(fā)展路徑。

一、上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管目標：政府效能、市場活力和社會創(chuàng)造力

上海自貿(mào)區(qū)的改革從根本上而言是一次政府自我改革的嘗試，通過實行負面清單精簡政府職能，事中事后監(jiān)管制度優(yōu)化政府效能，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展活力和社會創(chuàng)造力。可以說，上海自貿(mào)區(qū)改革的初衷便是理順政府與市場的關(guān)系，為政府、市場和社會三者之間關(guān)系帶來革新，是我國政府職能改革的試驗田。

在政府方面，國際經(jīng)濟新秩序?qū)⒃絹碓綇娬{(diào)知識產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境、勞動者權(quán)益、國有經(jīng)濟比重，這無疑都直指政府職能轉(zhuǎn)變的軟肋［3］。傳統(tǒng)全能主義政府管理模式下，政府對社會各個領(lǐng)域進行滲透，將社會、市場的動力以行政權(quán)力捆綁住，以行政權(quán)力的方式來體現(xiàn)，形成“全社會管理權(quán)力向政府集中，企業(yè)和社會組織對政府產(chǎn)生權(quán)力依附的格局”，“政府由此履行的職能幾乎包攬了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)主要的宏觀和微觀事務(wù)”［4］。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府的全面干預逐漸成為政府與市場和社會三者之間的隔離欄，不得不為市場經(jīng)濟發(fā)展破除以行政審批制度為代表的全能政府。

上海自貿(mào)區(qū)改革力圖轉(zhuǎn)變政府職能和政府管理模式，提升政府效能。政府效能的理解是破題上海自貿(mào)區(qū)政府與市場和社會的關(guān)鍵，正如施雪華所言“政府效能是指憑借公共權(quán)力獲得政府能力的政府組織完成政府職能規(guī)范的目標與任務(wù)的程度的綜合評價體系、它強調(diào)的是質(zhì)與量的統(tǒng)一，強調(diào)投入與產(chǎn)品這一簡單數(shù)字化比數(shù)與實現(xiàn)促進社會經(jīng)濟發(fā)展目標的同時，把維持社會穩(wěn)定，促進平等于自由也納入評價體系之中”［5］。政府利用公共權(quán)力和公共資源投入與實現(xiàn)的成果之間應達到一種最有效率的平衡，政府管理體系才可保證其公權(quán)力合法性，但是在政府越位市場和社會界限下，政府審批制已經(jīng)到了不得不改革的時候。因此，為了改變當前政府管理方面的低效，無節(jié)制的以審批代監(jiān)管，創(chuàng)造寬松、規(guī)范和高效的市場和社會環(huán)境，首先需要從長久以來掌握巨大權(quán)力的政府入手，而上海自由貿(mào)易試驗區(qū)為這場政府松手放權(quán)的改革提供了良好的機會。

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中提出“試驗區(qū)肩負著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化”的重任，可見上海自貿(mào)區(qū)的核心在于其制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的核心在于如何妥善處理好政府、市場和社會的關(guān)系，通過政府職能的轉(zhuǎn)變，給上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融、貿(mào)易、內(nèi)外商投資等領(lǐng)域放松政府管制，在改善政府效能的同時激發(fā)各類市場主體競爭活力以及社會創(chuàng)造力。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，弱化政府在市場領(lǐng)域的壟斷性的審批職能，強化政府部門對于市場和社會的監(jiān)管職能，目的就在于不但讓政府效能最大化，而且激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，使得政府、市場、社會三者之間保持一種動態(tài)、協(xié)調(diào)的發(fā)展關(guān)系。因此，“打破國家與社會二合一的傳統(tǒng)體制，建立政府、市場和社會并立與互動的新模式，這是社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求”［6］，也是政府提升行政效能，發(fā)揮市場活力，推動社會創(chuàng)造力的必然要求。

總之，上海自貿(mào)區(qū)改革最根本的實踐是探索政府與市場和社會之間的關(guān)系，尤其是在進一步明確市場在資源配置中起決定性作用的前提下，如何通過政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管進一步達到政府效能提升、市場活力和社會創(chuàng)造力的激發(fā)。

二、上海自貿(mào)區(qū)深化事中事后監(jiān)管的實踐

在現(xiàn)有政府管理體制下，企業(yè)的經(jīng)營范圍、創(chuàng)新的激勵與行為由于政府投資審批、產(chǎn)業(yè)指導目錄以及很多行業(yè)的行政壟斷、財稅體制和信貸融資體制的差別待遇等而受到很大限制［7］。而上海自貿(mào)區(qū)便是打破現(xiàn)有政府管理市場和社會體制的試驗區(qū)。浦東新區(qū)位于上海黃浦江東岸，區(qū)域面積1 210平方公里，常住人口547.49萬人，現(xiàn)在區(qū)下轄12個街道、24個鎮(zhèn)，其中上海自貿(mào)區(qū)的五個區(qū)域（除了洋山港保稅區(qū)之外）都位于浦東新區(qū)，因此浦東新區(qū)的事中事后監(jiān)管改革成效直接關(guān)系到上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管政策的落地，從政府效能、市場活力和社會創(chuàng)造力而言，當前上海自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管上主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）監(jiān)管機構(gòu)整合突顯政府效能

在政府職能整合和政府機構(gòu)改革上，浦東新區(qū)以職能整合為目標，通過構(gòu)建大市場監(jiān)管部門為改革的方式，于2014年1月1日，將原有浦東新區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門整合為覆蓋市場監(jiān)管的大部門——市場監(jiān)督管理局。2016年3月1日，上海市工商行政管理局自由貿(mào)易試驗區(qū)分局、上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局自由貿(mào)易試驗區(qū)分局整合為中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)市場監(jiān)督管理局，并在浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局掛牌，可見浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局身負的重任。浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管政府效能的提升表現(xiàn)在以下兩點：其一，在政府機構(gòu)整合設(shè)置上，根據(jù)《中共上海市委關(guān)于組建上海浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局的批復》，設(shè)立上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局，設(shè)17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，按有關(guān)規(guī)定設(shè)置紀檢監(jiān)察機構(gòu)和機關(guān)黨委；下屬1個綜合執(zhí)法稽查支隊、38個派出機構(gòu)和4個事業(yè)單位。在改革之后，浦東新區(qū)原工商行政管理局，原食品藥品監(jiān)督管理局和原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局內(nèi)設(shè)機構(gòu)由29個減至17個，編制也從264名減至198名。浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局80%以上的人員在基層和一線從事行政執(zhí)法工作［8］；其二，在具體的監(jiān)管環(huán)節(jié)上，優(yōu)化審批服務(wù)流程，提升監(jiān)管效率。在浦東新區(qū)“三合一”改革之后，在自貿(mào)區(qū)推行大市場審批機制，逐步實現(xiàn)“一門受理，一表申請，一口辦理”，即市場主體申請人通過行政服務(wù)中心一個窗口提交審批表，然后通過市場注冊審批分局內(nèi)部流轉(zhuǎn)完成審批或備案流程，再由一口受理窗口統(tǒng)一向申請人發(fā)放各類審批結(jié)果文書或證照。一個窗口，一張申請表就能辦理好所有的事項，這就大大提升了政府行政效能，逐步實現(xiàn)了審批流程再造，提高市場效率。

（二）負面清單促進市場活力

在浦東新區(qū)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，市場主體的發(fā)展活力不斷被激發(fā)，其中一個重要的方面就是實施了負面清單。所謂負面清單就是要求政府把其實施的對經(jīng)濟管理所依據(jù)的法律、法規(guī)和措施按部門和領(lǐng)域一一列明，加以公布，清單內(nèi)容既包括政府正在實施的針對各部門的法律、法規(guī)和其他措施，也包括政府將保留進一步實施管理措施的權(quán)利的部門和領(lǐng)域［9］。凡是清單以外的領(lǐng)域就是市場活力展現(xiàn)的場域，清單上列舉的禁止項和限制項條款則是浦東新區(qū)或上海自貿(mào)區(qū)市場監(jiān)督管理局重點監(jiān)管的方面，這不僅對自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外商投資提供便利，而且大大優(yōu)化政府事前審批。根據(jù)《上海統(tǒng)計年鑒2015》顯示，上海自貿(mào)區(qū)在自貿(mào)區(qū)成立之前的2012年新設(shè)企業(yè)數(shù)為788家，在自貿(mào)區(qū)新設(shè)的2013年新設(shè)企業(yè)數(shù)達到了4 416家，增長了460.4%，之后一年隨著負面清單管理模式優(yōu)勢的顯現(xiàn)，在2014年自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)達到了11 440家，增長了159%［10］。

（三）社會組織參與激發(fā)社會創(chuàng)造力

浦東新區(qū)是我國社會組織發(fā)展起步最早的地區(qū)之一，早在浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局建立之前，浦東新區(qū)政府就十分重視社會組織在社會管理方面的作用，當時主要運用政府購買服務(wù)的方式，讓社會組織輔助政府做些評估、培訓等工作。在2016年5月浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局與螞蟻金服旗下獨立第三方征信機構(gòu)芝麻信用簽署合作協(xié)議，向芝麻信用提供行政處罰、企業(yè)異常經(jīng)營名錄等各種企業(yè)信用信息。芝麻信用是運用大數(shù)據(jù)及云計算技術(shù)客觀呈現(xiàn)個人的信用狀況，其中衡量個人信用的指標是用芝麻分來表示，分值在350～950之間，越高代表信用越好。當個人進行購物、金融機構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)等需要評定信用的時候，芝麻分就成為對方參考、衡量個人信用水平的重要依據(jù)?，F(xiàn)在浦東市場監(jiān)督管理局聯(lián)合第三方社會機構(gòu)的專業(yè)信用評級，輔助市場監(jiān)管部門進行市場監(jiān)管，其實這就相當于政府將部分監(jiān)管信息放于社會和市場主體，讓第三方機構(gòu)分擔一部分監(jiān)管權(quán)，但是第三方機構(gòu)的信用評分完全根據(jù)市場企業(yè)自身的行為所產(chǎn)生，也不會對低信用企業(yè)進行行政處罰，只是這種信用評分會影響企業(yè)的盈利和顧客反應，由市場競爭規(guī)則對市場主體進行處罰。

三、上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管領(lǐng)域的困境

當前，上海自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管方面已經(jīng)取得了一定的成效，最突出的便是已經(jīng)建立了以安全審查制度、反壟斷審查制度、完善社會信用體系、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、健全信息共享和綜合執(zhí)法制度、建立社會力量參與市場監(jiān)督制度為核心的綜合監(jiān)管制度，但是上海自貿(mào)區(qū)不斷擴區(qū)以及自貿(mào)區(qū)改革的深化，個人、企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)數(shù)量大大增加，在事中事后監(jiān)管過程中仍然存在阻礙政府效能、市場活力和社會創(chuàng)造力的困境存在。

（一）政府監(jiān)管銜接與監(jiān)管負擔問題

從監(jiān)管銜接的角度來看，主要表現(xiàn)在市場監(jiān)管部門之間的銜接問題。浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理和上海自貿(mào)區(qū)市場監(jiān)督管理局目前是兩個牌子一套人馬，都是對原有的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個市場監(jiān)管部門進行整合，后來還加上物價部門，從“三合一”演變?yōu)椤八暮弦弧保侥壳吧虾Ｊ袇^(qū)所有的鎮(zhèn)街一級都已經(jīng)進行了整合，全力配合事中事后監(jiān)管工作的展開。但是在上海市一級層面，仍是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個市場監(jiān)管部門分立，各自擁有各自的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)，因此在市與區(qū)監(jiān)管部門之間不僅增加相應的工作程序，浪費了監(jiān)管人員的精力，而且大大降低了政府監(jiān)管的效率。此外政府監(jiān)管部門與社會組織等力量的監(jiān)管外部銜接問題也是重要的方面。從制度建構(gòu)上，政府鼓勵社會組織等力量參與監(jiān)管,但是在何時何地，針對什么樣的監(jiān)管問題都沒有進行詳細的規(guī)范，并且在其成立的兩年時間內(nèi)也缺少相應的社會組織監(jiān)管實踐。從監(jiān)管負擔問題來說，主要是監(jiān)管主體與監(jiān)管對象的錯位，監(jiān)管主體遠遠少于監(jiān)管對象，在一定程度上加重了監(jiān)管主體的工作任務(wù)。因為隨著上海自貿(mào)區(qū)擴大到120多平方公里的范圍，面積是原自貿(mào)區(qū)范圍的4倍多，企業(yè)數(shù)量也在不斷增加，8萬多家各類市場主體。自貿(mào)區(qū)擴區(qū)之后，2015年自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)1.8萬家，同比增長20%，一年新設(shè)企業(yè)數(shù)量相當于浦東開發(fā)區(qū)開放25年來新設(shè)企業(yè)總數(shù)的十分之一［11］。但是政府由于編制的限制，政府監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員的增長速度遠遠趕不上企業(yè)增長的速度，這就導致監(jiān)管者與被監(jiān)管者在數(shù)量上的差距越拉越大［12］。而這必然影響政府效能的提升，市場經(jīng)濟秩序也會因為監(jiān)管乏力而出現(xiàn)混亂，引起社會的不滿。

（二）市場負面清單改革力度不夠

雖然浦東新區(qū)制定了本區(qū)的權(quán)力清單和責任清單，但是在負面清單層面的改革力度仍然不夠。負面清單仍需在限制類中不斷瘦身，其限制項條款依然眾多從而限制新設(shè)企業(yè)的增長。從與其他國家對比來說，例如，美國2012版《雙邊投資協(xié)定范本》負面清單中，涉及的產(chǎn)業(yè)門類涵蓋所有國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門，而上海自貿(mào)區(qū)僅限定18個產(chǎn)業(yè)門類。與美國負面清單相比，上海自貿(mào)區(qū)負面清單不僅在開放領(lǐng)域嚴格受限，而且我們的負面清單大多采取“限制外商投資”、“限制外商控股”等籠統(tǒng)描述，對限制的具體措施、法律依據(jù)等無具體說明，進而引發(fā)負面清單的開放度、透明性以及社會認同度不高等問題，這對于市場活力的激發(fā)將會產(chǎn)生深遠的影響［13］?，F(xiàn)有的負面清單結(jié)構(gòu)面臨著諸多類似因為負面清單限制項過多而影響投資的情況。例如，保險、汽車制造、電信、廣播電視投資、電影制作發(fā)行等行業(yè)，均要求外資以等于或小于50%的股權(quán)比例運營，而國際投資者更希望在這些領(lǐng)域中以獨資的形式經(jīng)營［14］。因此，面對上海自貿(mào)區(qū)市場的不斷發(fā)展，負面清單范圍必須隨之改革，制定在合理范圍之內(nèi)。與此相對應的是事中事后監(jiān)管制度也需不斷配套改革，否則會對事中事后監(jiān)管造成破壞，導致后續(xù)監(jiān)管乏力，更加危害市場主體的參與熱情。

（三）社會組織參與事中事后監(jiān)管問題

浦東新區(qū)作為我國最早成立社會組織、中介組織等第三方機構(gòu)的前沿地區(qū)，目前擁有眾多發(fā)展悠久、運作規(guī)范的社會組織，但是他們的作用被政府權(quán)力部門限于交流、咨詢、統(tǒng)計和相關(guān)培訓工作等作用較低的階段，這與西方國家的社會組織，尤其是英國獨立的第三方機構(gòu)對于政府行為的監(jiān)管，機構(gòu)設(shè)置合理又全面，針對每一項公共服務(wù)基本上都設(shè)立一個或多個國家或地方層面的監(jiān)管機構(gòu)［15］發(fā)揮的作用相差巨大。政府在將權(quán)力由政府轉(zhuǎn)移到社會組織的過程中,對于具體監(jiān)管市場主體的權(quán)力并沒有下放給社會組織，社會組織更多的是扮演承擔輔助服務(wù)政府的角色，即社會組織承擔的服務(wù)事項要遠遠大于其承擔的監(jiān)管職能。其二，通過怎樣的機制來保證社會組織參與上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的權(quán)威性是社會組織面臨的重要問題。例如在上海試驗區(qū)簡政放權(quán)的過程中，一些中介組織承擔了政府轉(zhuǎn)移的監(jiān)管事項，如會計、審計、質(zhì)量檢測等事務(wù)。在這些社會力量參與市場監(jiān)管的過程中，其中最大的問題來源于社會組織參與監(jiān)管的權(quán)威性，由于這些機構(gòu)的非公權(quán)力屬性，它們不具有行政處罰職能，在執(zhí)行監(jiān)管時難以被監(jiān)管對象認可，即其監(jiān)管執(zhí)行的合法來源和自身實力得不到來自監(jiān)管對象的認可從而影響社會組織參與監(jiān)管的權(quán)威性。

四、上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管發(fā)展路徑

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)目的是實行政府行政審批制度的改革，以實現(xiàn)政府效能優(yōu)化、市場活力激發(fā)和社會創(chuàng)造力進步為內(nèi)在標準。立足于成熟的上海自貿(mào)區(qū)實踐，對于其他地區(qū)的自貿(mào)區(qū)試驗將有著很好的復制作用，目前天津，福建和廣州自貿(mào)區(qū)相繼復制了上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，并且全國各地爭相學習上海自貿(mào)區(qū)事中事后管理經(jīng)驗。上海自貿(mào)區(qū)自身也需不斷優(yōu)化事中事后監(jiān)管，在現(xiàn)有的事中事后監(jiān)管體系基礎(chǔ)上突破現(xiàn)有的困境，持續(xù)提升政府效能、市場活力和社會創(chuàng)造力。

（一）構(gòu)建以政府為核心的監(jiān)管權(quán)責體系

在實現(xiàn)政府效能提升和市場活力、社會創(chuàng)造力的釋放上，政府作為實行這種可能的源頭不僅需要建立綜合性的事中事后監(jiān)管體系，而且需有與之配套的權(quán)責體系，因此加強政府事中事后監(jiān)管，必須致力于健全分工合理、權(quán)責分明、事有人管、責有人擔的權(quán)責體系［4］。在這樣一個體系當中首先要確立以政府為核心。上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管下政府、市場和社會如何保證三者之間未來共同發(fā)展，關(guān)鍵在于政府在事中事后監(jiān)管中的核心地位。應該說上海自貿(mào)區(qū)的改革是涉及投資、貿(mào)易、金融等多方面領(lǐng)域，并且隨著自貿(mào)區(qū)負面清單的進一步縮減以及自貿(mào)區(qū)范圍的不斷擴大，市場與社會的活力被極大激發(fā)，更多的市場主體和社會主體參與上海自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管。而在這所有的領(lǐng)域中都會涉及或者說都必須要做好事中事后監(jiān)管，因此需要政府承擔監(jiān)管權(quán)責核心，否則負面清單模式就會導致市場秩序的混亂以及社會的動蕩。

（二）完善市場主體自律與信用監(jiān)管制度

事中事后監(jiān)管的目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府效能，更重要的目的還在于激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。從政府角度來看，制定好外商投資的市場準入規(guī)則——負面清單，精簡內(nèi)商市場準入流程——商事登記制度改革；但是具體在這些內(nèi)容當中，隨著政府的管轄變小，市場主體的自律意識以及信用監(jiān)管將是重點。所謂的市場主體的自律與信用監(jiān)管是強調(diào)放松政府的事前監(jiān)管，回歸市場主體的本質(zhì)，自覺遵守市場秩序和商業(yè)道德。其實，按照回應性監(jiān)管理論而言，監(jiān)管權(quán)可以在非政府組織之間分配，在大監(jiān)管格局下，市場主體即是企業(yè)本身是監(jiān)管的第一道程序，因此在事前不是放松監(jiān)管，只是監(jiān)管權(quán)交給市場主體的信用和自律，當這種自律失調(diào)，便轉(zhuǎn)化為事中事后監(jiān)管的介入，政府監(jiān)管部門聯(lián)合社會主體共同監(jiān)管。因此，上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管需由傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞帽O(jiān)管，在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上完善市場主體自律和信用監(jiān)管，尤其是完善事前的市場主體自律和事中事后企業(yè)年報信息制度和異常經(jīng)營目錄的透明度和整改情況的網(wǎng)上公示制度。

（三）加強社會參與協(xié)同監(jiān)管

上海自貿(mào)區(qū)的深入發(fā)展，為社會主體的蓬勃發(fā)展提供了機遇。一方面政府通過簡政放權(quán)，注重事中事后監(jiān)管的改革，將政府原有的監(jiān)管權(quán)在社會主體之間進行分配，調(diào)動了社會參與事中事后監(jiān)管的創(chuàng)造力；另一方面，享受改革紅利得到發(fā)展的社會主體反過來共同投入?yún)⑴c自貿(mào)區(qū)的市場監(jiān)管，維護自貿(mào)區(qū)監(jiān)管改革的成果。

中國市場主體的經(jīng)濟組織形態(tài)各異，不同違法行為的成因不同，表現(xiàn)形式不同，這決定了現(xiàn)代的市場監(jiān)管應使用“組合拳”［16］即事前的負面清單管理模式加上事中事后監(jiān)管中的工具的綜合運用，而事中事后的監(jiān)管需要社會組織與監(jiān)管部門協(xié)同合作，創(chuàng)新監(jiān)管方式，因為社會主體的介入，監(jiān)管的方式和手段的強度必然發(fā)生變化，社會主體可以充分發(fā)揮自己的專業(yè)性，結(jié)合監(jiān)管事項創(chuàng)新監(jiān)管方式，解決上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)面臨的問題。并且上海自貿(mào)區(qū)政府監(jiān)管部門、企業(yè)、社會組織以及公民群體共同構(gòu)成上海自貿(mào)區(qū)事中事后大監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在這個大監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中以市場主體中的企業(yè)為先導，當市場企業(yè)自律出現(xiàn)問題時，社會參與委員會應當作為后續(xù)的監(jiān)管主體，解決市場中的監(jiān)管問題。目前已有專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)參與了市場監(jiān)督，如上海市會計協(xié)會承擔試驗區(qū)企業(yè)年度報告公示注冊會計師審計的事項；上海市信用協(xié)會參與實驗區(qū)信用產(chǎn)品的開發(fā)設(shè)計；上海市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會的經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心在試驗區(qū)設(shè)立了分中心，開展商事糾紛調(diào)解［12］。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段

在針對監(jiān)管部門內(nèi)部之間出現(xiàn)的信息交流不暢，銜接問題，可以通過大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)信息的共享，利用先進的網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)管平臺，解決隨著自貿(mào)區(qū)擴區(qū)后監(jiān)管范圍大，監(jiān)管人員不足的問題，實現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管的部門分工、領(lǐng)域分工向綜合服務(wù)一體的轉(zhuǎn)變。而在事中事后監(jiān)管中創(chuàng)新監(jiān)管手段是在后期上海自貿(mào)區(qū)政府監(jiān)管效能發(fā)展過程所要面對的重要技術(shù)問題。這里可以借鑒新加坡自由貿(mào)易區(qū)在監(jiān)管方式上的經(jīng)驗，早在1989年，新加坡政府就在全球率先推出貿(mào)易管理電子平臺貿(mào)易網(wǎng)（Trade Net），將海關(guān)、稅務(wù)、安全等35個政府機構(gòu)連接在一個網(wǎng)絡(luò)中，為企業(yè)提供一站式服務(wù)。利用該網(wǎng)絡(luò)，在通關(guān)處理上由之前的2～7天縮短到了不足10秒鐘，費用由6～12美元降低到2美元，需遞交文件數(shù)由3～35件減少到1件，參與通關(guān)處理人數(shù)由134人減少到1人［17］?？梢姡悄芑O(jiān)管方式的創(chuàng)新運用會大大提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物通關(guān)速度，優(yōu)化檢驗流程，提升監(jiān)管效能。目前在自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管上已經(jīng)運用了新型的監(jiān)管方式，例如在上海自貿(mào)區(qū)對進出口貨物的監(jiān)管上，上海出入境檢驗檢疫局與海關(guān)部門采取協(xié)同辦公模式，針對同一批貨物，海關(guān)和檢驗檢疫借助電子平臺約定同時到場，實現(xiàn)貨物一次申報、一次查驗、一次放行，有效簡化監(jiān)管審批環(huán)節(jié)［18］。

五、結(jié) 語

上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管制度以及其他一系列的制度創(chuàng)新極大地提升政府效能，充分激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，其所形成的可復制經(jīng)驗在天津、福建和廣州自貿(mào)區(qū)得以運用，其他地區(qū)也積極學習上海自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗進行政府職能轉(zhuǎn)變和事中事后監(jiān)管的運用，可以說上海自貿(mào)區(qū)做到了改革示范的引領(lǐng)作用。

在上海自貿(mào)區(qū)的諸多可復制經(jīng)驗中，事中事后監(jiān)管可以說與所有的制度創(chuàng)新都緊密結(jié)合，是各項制度得以后續(xù)運行的保障。隨著上海自貿(mào)區(qū)改革的深入持續(xù)，自貿(mào)區(qū)在實踐過程中對于政府、市場和社會關(guān)系的處理將會更加趨向于合理，事中事后監(jiān)管的改革成效對于三者各自功能的發(fā)揮將會更加的注重市場和社會，在發(fā)揮政府效能的同時，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，將政府所不必要承擔的職能下放給市場和社會，充分發(fā)揮市場和社會的活力和創(chuàng)造力，政府做好事中事后監(jiān)管，構(gòu)建市場和社會多元參與的大監(jiān)管治理體系，從而在事中事后監(jiān)管方面促進和保障上海自貿(mào)區(qū)的進一步深入發(fā)展。

［1］國務(wù)院常務(wù)會議解讀：2016年簡政放權(quán)依舊“挑大梁”［EB/OL］.（2016-01-19）［2016-03-01］.http:// news.ifeng.com/a/20160119/47140127_0.shtml.

［2］祝佳音.中國上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的進展問題及政策建議［J］.吉林金融研究，2014（9）：5-9.

［3］周漢民，王其明，任建新.上海自貿(mào)區(qū)解讀［M］.上海：復旦大學出版社2015:201.

［4］石亞軍.當前推進政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問題［J］.中國行政管理，2015（6）：8-21.

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［6］卜萬紅.論我國基層協(xié)商式治理探索的成就與經(jīng)驗——基于民主懇談會與“四議兩公開”工作法的分析［J］.河南大學學報：社會科學版，2015（9）：45-52.

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［8］上海浦東新區(qū)市場監(jiān)管體制改革透視：1+1+1如何大于3［EB/OL］.（2014-08-14）［2016-09-10］.http:// news.xinhuanet.com/2014-08/14/c_1112083041.htm.

［9］王新奎.中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)改革的重點：對外商投資準入實施負面清單管理［J］.上海對外經(jīng)貿(mào)大學學報，2014（1）：5-11.

［10］中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)主要經(jīng)濟指標（2012～2014）［EB/OL］.（2015-02-28）［2016-03-15］.http:// www.stats-sh.gov.cn/tjnj/nj15.htm?d1=2015tjnj/C0901.htm.

［11］上海自貿(mào)區(qū)擴區(qū)后1/50面積創(chuàng)造滬1/4生產(chǎn)總值［EB/OL］.（2016-02-17）［2016-03-17］.http://www.chinanews.com/cj/2016/02-17/7761112.shtml.

［12］蔣碩亮.上海自貿(mào)試驗區(qū)事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新——構(gòu)建“四位一體”大監(jiān)管格局［J］.外國經(jīng)濟與管理，2015（8）：87-95.

［13］史琦俊.工商行政管理方式轉(zhuǎn)變探討——以上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中工商行政管理改革為例［D］.上海：華東政法大學，2014：34.

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［16］宋華琳.加強事中事后監(jiān)管推動市場監(jiān)管體系的改革與創(chuàng)新［J］.中國工商管理研究，2015（11）:32-34.

［17］新加坡專家談自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便捷化：建立“單一窗口”服務(wù)體制［EB/OL］.（2015-05-27）［2016-03-20］.http://news.ifeng.com/a/20150527/43848186_0.shtml.

［18］張明，郭子睿.上海自貿(mào)區(qū)：進展、內(nèi)涵與挑戰(zhàn)［J］.金融與經(jīng)濟，2013（12）:19-22.

Research on the Practice，Dilemma and Development Path of the Post Regulation in Shanghai Pilot Free Trade Zone—Taking Pudong New Area as an Example

CHEN Zi-li
（School of Politics and Public Administration，China University of Political Science and Law,Beijing 100088，China）

Shanghai Pilot Free Trade Zone carries the government functions into the core of the matter in the post regulatory task，the main goal is to release government efficiency，market vitality and social creativity.Shanghai Pilot Free Trade Zone is mainly located in Pudong New Area.This paper takes it as an example and analyzes the practical experience about government performance，market vitality and social creativity.Through practice，it is found that the current Shanghai Pilot Free Trade Zone is still facing regulatory burden，the negative list of issues and social organizations involved in the issue of regulatory issues.Therefore，three aspects of government，market and society make efforts to build the government，market and social interaction with a large regulatory governance system，so as to promote its further development after the supervision.

post regulation；Shanghai Pilot Free Trade Zone；government efficiency；market vitality；social creativity

D63-3

A

1674-8638（2016）06-0051-06

［責任編輯：胡亭亭］

2016-07-20

教育部人文社科青年基金項目（15YJC810014）

陳自立（1993-），男，安徽蕪湖人。碩士研究生，研究方向：政府改革理論與實踐。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.009