司 春 燕

（中共山東省委黨校，山東 濟(jì)南 250103）

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我國農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷與創(chuàng)新思路

司 春 燕

（中共山東省委黨校，山東 濟(jì)南 250103）

摘 要：“三農(nóng)”問題的重心在農(nóng)民，農(nóng)民問題的根本在土地，土地問題的關(guān)鍵在產(chǎn)權(quán)。目前依附于我國農(nóng)用地的所有權(quán)主體模糊、各項(xiàng)權(quán)能邊界不清晰，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理制度不健全，農(nóng)用地征用后失地農(nóng)民權(quán)益保障難適度，是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題長期未解的根本原因。我國農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的未來走向應(yīng)當(dāng)是建立“五權(quán)分離”的中國特色現(xiàn)代農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地產(chǎn)權(quán);歷史變遷;創(chuàng)新思路

“三農(nóng)”問題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是現(xiàn)階段困擾我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一大難題。而“三農(nóng)”問題的重心在農(nóng)民，農(nóng)民問題的根本在土地，土地問題的關(guān)鍵在產(chǎn)權(quán)，農(nóng)用地①按照我國土地管理法規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。本文中所稱的土地，特指土地管理法規(guī)定的農(nóng)用地，其他用途的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題擬另文論述。產(chǎn)權(quán)不清是“三農(nóng)”問題長期未解的根本癥結(jié)所在。因此，創(chuàng)新農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度、為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮提供最基礎(chǔ)的制度保障是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。從當(dāng)前實(shí)踐來看，在我國人多地少的矛盾極其突出的情況下，西方國家的農(nóng)用地私有化模式于我國不是明智之舉。而實(shí)行農(nóng)用地所有權(quán)主體的國有化和使用權(quán)主體的多元化是進(jìn)一步完善我國農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的可行之路和最佳選擇。

一、新中國成立以來農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

在我國歷史上，有關(guān)土地歸屬和利用的種種設(shè)置和制度運(yùn)行，始終與社會(huì)安寧和社會(huì)發(fā)展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關(guān)。土地問題一向是各種社會(huì)矛盾、沖突的焦點(diǎn)，而土地問題上的矛盾與沖突又常常導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂乃至政權(quán)更迭。因此，土地制度如何設(shè)計(jì)關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的大局。但是，任何制度設(shè)計(jì)都不會(huì)有一勞永逸的效果，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，舊制度會(huì)不斷被新制度所替代，這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，可以稱之為制度變遷。在鄉(xiāng)村社會(huì)各種要素變遷的歷史進(jìn)程中，制度變遷始終是一個(gè)具有能動(dòng)性的因素，它不只是被動(dòng)地承認(rèn)和復(fù)制鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系變遷的事實(shí)，而是凝聚了人的主觀能動(dòng)性，常常推動(dòng)或阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的進(jìn)程，并進(jìn)而影響社會(huì)其他層面變遷的具體內(nèi)容。而在有關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)的諸多制度設(shè)計(jì)中，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度最具有根本性。大體說來，新中國成立至今農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的變革經(jīng)歷了四個(gè)階段：

（一）建國初期的“土改”——平均地權(quán)的嘗試

“土改”這個(gè)詞一般人都不陌生，它不是泛指所有土地制度改革的簡稱，而通常是特指新中國建立初期在新解放區(qū)開展的農(nóng)用地制度改革。①中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代已經(jīng)發(fā)動(dòng)過兩次“土改”：第一次是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期（1941年），實(shí)行地主減租減息，農(nóng)民交租交息的土地政策。這次“土改”的意義是減輕了地主對(duì)農(nóng)民的封建剝削，改善了農(nóng)民的物質(zhì)生活，提高了農(nóng)民抗日和生產(chǎn)的積極性，有利于建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，聯(lián)合地主階級(jí)一致抗日。第二次是人民解放戰(zhàn)爭時(shí)期（1947年），中國共產(chǎn)黨召開全國土地會(huì)議，決定在解放區(qū)進(jìn)行土地改革，制定了《中國土地法大綱》。大綱規(guī)定：沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度，按農(nóng)村人口平均分配土地。這次“土改”的總路線是依靠貧農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這一土地政策極大地激發(fā)了農(nóng)民投身革命和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。為了保衛(wèi)勝利果實(shí)，翻身農(nóng)民踴躍參軍，積極支援前線。農(nóng)民的支持，成為解放戰(zhàn)爭迅速取得勝利的一個(gè)可靠保證。與革命戰(zhàn)爭年代兩次土地改革的內(nèi)容不同，新中國”土改”的主要任務(wù)是沒收封建地主階級(jí)的土地歸農(nóng)民所有，目的是廢除封建土地私有制，徹底消滅地主對(duì)農(nóng)民的階級(jí)剝削。

新中國”土改”的基本原則是堅(jiān)持耕者有其田，主要任務(wù)是沒收地主的土地分給無地或少地的農(nóng)民，把封建地主階級(jí)的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的個(gè)體土地所有制。但是鑒于解放后的新情況，為減少阻力，孤立分化地主階級(jí)，以利于穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級(jí)，早日恢復(fù)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的，1950年的《土地改革法》將過去征收富農(nóng)多余土地財(cái)產(chǎn)的政策，改變?yōu)楸４娓晦r(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策。此外，對(duì)小土地出租者也采取了保護(hù)的政策，不征收其出租的土地。

新中國土地改革的勝利，意義重大而深遠(yuǎn)。在經(jīng)濟(jì)上，它徹底摧毀了我國兩千多年的封建土地所有制，解除了封建制下農(nóng)民對(duì)地主的依附關(guān)系，大大激發(fā)了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速恢復(fù)和發(fā)展；在政治上，它進(jìn)一步鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟和人民民主專政的國家政權(quán)，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，為國家社會(huì)主義工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造創(chuàng)造了條件，在一定程度上為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了穩(wěn)定的保障。

新中國以土地產(chǎn)權(quán)制度為核心的制度變遷符合了社會(huì)發(fā)展的整體大環(huán)境，大大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的熱情。但是，從本質(zhì)上看，新中國”土改”僅僅是一次大范圍的“均田制”嘗試。小農(nóng)意識(shí)的局限性使這種建立在農(nóng)民個(gè)體私有基礎(chǔ)上的土地制度很快呈現(xiàn)出弊端。一方面，由于土地在村、組集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)行按人頭均分，在一定程度上刺激了農(nóng)村的人口增長，因?yàn)檗r(nóng)戶從自身利益最大化的角度出發(fā)進(jìn)行行為選擇，增強(qiáng)了生育偏好；另一方面，由于土地的相對(duì)固定性特征，人口增加必然導(dǎo)致土地的細(xì)碎化，人均耕地面積不斷減少，以生產(chǎn)分散、技術(shù)落后、資金和生產(chǎn)資料匱乏為特點(diǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不僅導(dǎo)致農(nóng)村迅速出現(xiàn)了兩極分化的狀況，而且嚴(yán)重制約了水利建設(shè)、自然災(zāi)害防御等農(nóng)村基礎(chǔ)性建設(shè)的發(fā)展。總之，小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排斥現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，抑制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步增長空間。社會(huì)主義國家的一個(gè)重要任務(wù)是發(fā)揮生產(chǎn)資料公有制的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，而土地等重要生產(chǎn)資料的分散化經(jīng)營，難以產(chǎn)生規(guī)模效益。因此，”土改”后不到5年，全國農(nóng)村的合作化和公社化就使個(gè)體農(nóng)民土地私有制徹底終結(jié)。

（二）合作化和人民公社時(shí)期的農(nóng)用地制度——規(guī)?；?jīng)營的推動(dòng)

為了克服家庭分散經(jīng)營帶來的困難，一些農(nóng)民自發(fā)結(jié)成農(nóng)業(yè)互助組，最初這是農(nóng)民自覺自愿的一種聯(lián)合。1951年9月，中共中央召開全國第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議，制定了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，充分肯定了互助組的做法，而且在農(nóng)民自發(fā)互助組的基礎(chǔ)上因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民在一些比較鞏固的互助組內(nèi)試辦初級(jí)社，進(jìn)而推進(jìn)到高級(jí)社。

新中國要真正自立于世界民族之林，首先必須實(shí)現(xiàn)工業(yè)化；而要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，就必須完成“資本的原始積累”；而這種原始積累根本不可能在商品率過低的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下完成。如何降低和分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)較高的交易成本，集體化就是當(dāng)時(shí)找到的降低農(nóng)民交易成本的可行性選擇，且工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)必須首先完成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的交換，再加上在當(dāng)時(shí)的國際形勢(shì)下，與蘇聯(lián)的微妙關(guān)系使我國工業(yè)化不可能仰仗外援，因此國家的最優(yōu)選擇是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體化來完成最初的工業(yè)化積累，以奠定新中國生產(chǎn)及發(fā)展的根基。

但是，當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)合作化也有不足之處，比如速度過快，原定10～15年完成的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，在兩年多的時(shí)間內(nèi)完成，偏離了健康發(fā)展的軌道。有些地方違背了自愿入社的原則，強(qiáng)迫農(nóng)民加入合作社，挫傷了一些農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。到人民公社時(shí)期，由于政社合一、高度集權(quán)，社員的勞動(dòng)投入和利益分配不成等價(jià)關(guān)系，更是嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展遲滯、緩慢，長期處于徘徊局面。

（三）改革開放以來以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的經(jīng)營權(quán)調(diào)整

文化大革命結(jié)束后，中國國內(nèi)社會(huì)動(dòng)蕩，生產(chǎn)力始終沒有得到恢復(fù)，人民公社時(shí)期的“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的土地制度事與愿違，不但沒有發(fā)揮規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，反而抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開承包，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，突破了“一大二公”“大鍋飯”的舊體制。隨著承包制的推行，個(gè)人付出與收入掛鉤，使農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大增，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。這種雙層經(jīng)營體制，在統(tǒng)分結(jié)合的具體內(nèi)容和形式上有很大的靈活性，可以容納不同水平的生產(chǎn)力，具有廣泛的適用性和旺盛的生命力。中國農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，發(fā)揮了集體的優(yōu)越性和個(gè)人的積極性，既能適應(yīng)分散的小規(guī)模經(jīng)營，也能適應(yīng)相對(duì)集中的適度規(guī)模經(jīng)營，因而促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，提高了廣大農(nóng)民的生活水平。此后，不斷穩(wěn)固和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營，使廣大農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉貧困落后的帽子，逐步走上富裕的道路，中國因此創(chuàng)造了令世人矚目的用世界上7%的土地養(yǎng)活世界上22%人口的奇跡。

（四）新時(shí)期農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的探索

改革開放以來，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的實(shí)施，不僅在相當(dāng)程度上滿足了農(nóng)民的土地訴求，在當(dāng)時(shí)創(chuàng)造了一種適合農(nóng)村生產(chǎn)力水平的富有效率的土地制度，也由此形成了一種具有較強(qiáng)穩(wěn)定功能的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這是80年代和90年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)政治相對(duì)穩(wěn)定的基本原因。但是大包干和土地延包，基本上是對(duì)自然村落內(nèi)部的土地，按耕地總面積和總?cè)丝诰?，由農(nóng)戶承包經(jīng)營。實(shí)行集體與農(nóng)戶雙層經(jīng)營的家庭承包制，盡管從形式上繼續(xù)保持著農(nóng)用地所有權(quán)不變，但實(shí)質(zhì)仍然是在各個(gè)農(nóng)戶之間平均使用土地。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，但實(shí)踐中基本是分而不合，在我國大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)戶承包地不斷細(xì)碎化，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民總收入中的比例越來越低，土地已經(jīng)失去了維持農(nóng)民生存最基本的社會(huì)保障功能。在我國改革目標(biāo)選擇了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之后，土地家庭承包的制度安排的邊際效用急劇遞減，已明顯呈現(xiàn)出制度上的缺陷，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)明顯已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前全球化、大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的競爭要求。

一般來說，當(dāng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，剩余勞動(dòng)可以疏導(dǎo)到工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比較充分的時(shí)候，就應(yīng)該適時(shí)推進(jìn)土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。目前我國進(jìn)入了這樣一個(gè)發(fā)展階段。我國農(nóng)村工業(yè)化和非農(nóng)化的快速推進(jìn)，已經(jīng)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力脫離土地創(chuàng)造了條件，可以逐步加大土地適度集中規(guī)模經(jīng)營政策的實(shí)施力度。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的基本精神是充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地所有權(quán)利益的同時(shí)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)；這一制度的政策內(nèi)容包括堅(jiān)持農(nóng)用地集體所有長期不變，農(nóng)用地家庭承包經(jīng)營長期不變，允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)。但是，有學(xué)者委婉地表達(dá)了對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)政策的擔(dān)憂，“在土地集體所有制下，一個(gè)無法回避的問題是公平問題。即使更加個(gè)人化的農(nóng)地制度有利于總體經(jīng)濟(jì)效率的提高，對(duì)公平的訴求也可能妨礙我們朝著這個(gè)方向發(fā)展?！盵1]

二、現(xiàn)行農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

當(dāng)前我國農(nóng)用地制度最基本的特征就是產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。從土地產(chǎn)權(quán)制度上說，它既不是兩權(quán)合一的土地私有制，也不是規(guī)范的兩權(quán)分離租佃制。這種家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度在改革開放初期確實(shí)促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但隨著我國工業(yè)化、市場化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，它開始成為制約“三農(nóng)”問題解決的瓶頸?，F(xiàn)行農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)用地所有權(quán)主體不明確

我國法律雖明確規(guī)定農(nóng)用地所有權(quán)歸集體所有，但實(shí)踐中，集體的產(chǎn)權(quán)是不完全的，最有實(shí)質(zhì)意義的處分權(quán)集體不能行使，導(dǎo)致土地所有權(quán)成了一種抽象的法律象征。而且，法律對(duì)農(nóng)用地所有權(quán)究竟屬于哪一級(jí)集體態(tài)度不明確，因而實(shí)踐中不知道由誰以及如何具體行使所有權(quán)。例如在《憲法》中，只籠統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；《民法通則》規(guī)定了村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩種所有權(quán)主體，即集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；《土地管理法》則規(guī)定了三種所有權(quán)主體，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)用地集體所有權(quán)的代表，但幾種集體在法律上的具體內(nèi)涵模糊不清，集體有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織3個(gè)層次，在不同程度上都是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，到底由誰以及如何來代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)難以確定。

在實(shí)際操作中，由于農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)主體的多元化，一方面，必然會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突；另一方面，出現(xiàn)所有權(quán)被架空現(xiàn)象。目前這種農(nóng)用地集體所有的產(chǎn)權(quán)制度，使得所有權(quán)處于虛置地位，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，土地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能得不到發(fā)揮，束縛農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性，致使農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件不斷惡化。盡管土地流轉(zhuǎn)這一土地制度改革的新形式逐漸在全國發(fā)展起來，但是在不突破這種農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的框架內(nèi)盲目推動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，在實(shí)踐中導(dǎo)致了一些不利后果：大量耕地流失，國家糧食安全受到威脅，失地農(nóng)民不斷增加，特殊貧困階層不斷擴(kuò)大，加劇了城鄉(xiāng)差別和貧富差距，不利于社會(huì)穩(wěn)定等等。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)中的行政強(qiáng)制和暗箱操作，滋生貪污腐敗，影響黨風(fēng)廉政建設(shè)。

為了推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，中共中央于2001年下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，2002年8月又出臺(tái)了《中華人民共和國土地承包法》。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實(shí)行土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，承包權(quán)歸承包農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)歸轉(zhuǎn)入方的土地經(jīng)營體制。這在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模過小、農(nóng)用地拋荒閑置，還優(yōu)化了土地資源配置，促進(jìn)了土地與資金、技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。但是，從長遠(yuǎn)來看，這一土地制度改革的新形式在土地流轉(zhuǎn)、征用等方面都存在一系列的問題，無法從根本上解決三農(nóng)問題，主要原因在于農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度不完善，權(quán)能界限不清晰。

（二）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理制度不健全

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，有助于提高農(nóng)用地的利用效率。完善的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理制度，健全土地流轉(zhuǎn)市場體系，是優(yōu)化農(nóng)用地資源配置、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要條件。土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是中央農(nóng)村政策的主要內(nèi)容之一，但國家關(guān)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的法律、政策不健全、不統(tǒng)一，有關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)只是抽象規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)中各方權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任并沒有明確的規(guī)定，在流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一性，致使相關(guān)部門難以對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實(shí)行全面有效的管理。土地流轉(zhuǎn)管理的法律、法規(guī)不健全，各農(nóng)業(yè)主管部門的有關(guān)具體實(shí)施細(xì)則也不完善，導(dǎo)致實(shí)踐探索陷入了困境。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中存在著嚴(yán)重的盲目隨意、操作無序等不規(guī)范現(xiàn)象和地方保護(hù)主義傾向，這制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。例如，對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的自發(fā)性行為，政府的管理、引導(dǎo)和服務(wù)缺乏規(guī)范性；有的地方政府盲目對(duì)流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、定任務(wù)，留下了諸多隱患。因而農(nóng)用地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)很難通過法律途徑得到解決，通過行政途徑處理的難度也很大。此外，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的非糧化問題也值得關(guān)注。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，目前農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占72%，而流轉(zhuǎn)入企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體的土地中，用于種糧的比重只有6%。

（三）農(nóng)用地征收后農(nóng)民權(quán)益保障難適度

在失地農(nóng)民權(quán)益保障問題上，學(xué)界出現(xiàn)了兩種相反的聲音。一種聲音站在失地農(nóng)民的立場，認(rèn)為失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中最大的利益受損者。當(dāng)前土地制度嚴(yán)重不合理，要害是農(nóng)民土地權(quán)利得不到保障，地方政府的土地財(cái)政“坑農(nóng)害農(nóng)”，城市建設(shè)占用農(nóng)民土地，是建國后第二次對(duì)農(nóng)民利益的“大剝奪”。有人分析目前被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20～30%，企業(yè)占40～50%，村級(jí)組織占25～30%，農(nóng)民僅占5～10%。征用土地的補(bǔ)償款根本不能保證集體和農(nóng)民征地前后收入水平基本持平，更不用說還要考慮物價(jià)上漲因素，農(nóng)民還應(yīng)該與城市居民的生活水平同步提高，在這種分配格局中，失地農(nóng)民吃了大虧。另一種聲音站在未被征地農(nóng)民的立場，認(rèn)為失地農(nóng)民補(bǔ)償不能過高。與學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為失地農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損不同，這種聲音認(rèn)為很多地方失地農(nóng)民補(bǔ)償不是低了，而是高得離譜，以至于滋生了一個(gè)土地食利階層。土地制度安排尤其是征地制度安排的根本問題，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的剩余如何分配，即到底是應(yīng)該用征地補(bǔ)償?shù)姆绞?，將中國?jīng)濟(jì)發(fā)展剩余給予少數(shù)失地農(nóng)民，還是維持當(dāng)前將經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余以土地財(cái)政等形式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和向廣大中西部地區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付，以實(shí)現(xiàn)地利共享和漲價(jià)歸公。中國特殊的土地制度派生出中國特色的土地征收與補(bǔ)償制度。當(dāng)前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之所以取得很大很好的進(jìn)展，關(guān)鍵原因之一是有中國特色的土地財(cái)政。國家征收農(nóng)用地還為劃撥公益事業(yè)建設(shè)用地、低成本工業(yè)用地提供了可能。低成本的工業(yè)用地是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的一大秘密，而劃撥公益事業(yè)和公共工程建設(shè)用地又是中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以建設(shè)得相當(dāng)好的前提。在這個(gè)意義上不能完全否定土地財(cái)政。任何權(quán)利都是有邊界的，不是毫無限制的。邊界是公權(quán)與私權(quán)、私權(quán)與私權(quán)之間的分界線或平衡點(diǎn)。權(quán)利的越界行使或維護(hù)會(huì)損害到他人的、集體的或公共的權(quán)利或利益。農(nóng)用地征收后，如何適度保障失地農(nóng)民權(quán)益是當(dāng)前實(shí)踐中的一大難題。

三、創(chuàng)新農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的基本原則和現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)

農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的根本目的，就是要讓農(nóng)民從“身份”農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)”農(nóng)民，從而擁有明明白白的土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)實(shí)實(shí)在在的土地權(quán)益。農(nóng)用地所有權(quán)長期不在其真正意義上的主人手中，可以說是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題長期得不到解決的根本原因。如果土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能不清晰，任何政策和舉措都不可能成為治本之策，使土地資源得到充分利用和有效保護(hù)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也只能是一句空話。更有甚者，一些不法群體趁火打劫，損害廣大農(nóng)民權(quán)益，正如黨國英所說：“這方面的問題近幾年相當(dāng)嚴(yán)重。剝奪農(nóng)民耕地承包權(quán)的具體形式，一是不遵守政府關(guān)于延長土地承包期的規(guī)定，任意縮短承包期。二是違反政策將農(nóng)業(yè)耕地轉(zhuǎn)向其他非農(nóng)業(yè)用途。三是強(qiáng)制農(nóng)民放棄耕地，將耕地集中給所謂“種植大戶”。四是村干部直接將土地把持在自己手里，用于私人經(jīng)營。五是各種城市里的投資者違反國家政策，到農(nóng)村“圈地”，進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營性開發(fā)，把普通農(nóng)民從土地上驅(qū)逐出來?！盵2]這些做法將嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，成為引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索。

當(dāng)前，我國要建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度不可能一蹴而就，更不能孤立進(jìn)行。從長遠(yuǎn)出發(fā)，我國農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新需堅(jiān)持幾項(xiàng)原則：首先，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，不能搞運(yùn)動(dòng)式、強(qiáng)制性動(dòng)員；其次，切實(shí)尊重民情民意，一切從當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷膶?shí)際利益出發(fā)；再次，堅(jiān)持因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，不斷深化完善農(nóng)村社會(huì)保障制度等配套改革；第四，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府聯(lián)系群眾的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，組織農(nóng)民、整合農(nóng)業(yè)資源、改造提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大力增加農(nóng)民的非農(nóng)收入；第五，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，突破體制和制度束縛，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革。第六，健全法制，加快土地政策法制化進(jìn)程，建立起中國特色農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)法律制度。

從當(dāng)前來看，我國要實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新，亟需做好幾下幾方面的工作：

1.明確農(nóng)用地所有權(quán)的主體是國家，打破城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度格局。因?yàn)橹挥袊乙布瓷鐣?huì)主義國家的全體公民才是全部國土的主人，全體公民只應(yīng)有職業(yè)分工的不同，而不應(yīng)繼續(xù)保留先天的市民和農(nóng)民的身份差別。農(nóng)用地所有權(quán)私有化的主張不符合中國實(shí)際，是誤黨誤國誤民之談。有人認(rèn)為，只有將農(nóng)用地所有權(quán)永久性地賦予農(nóng)民，土地成了私有財(cái)產(chǎn)，地方政府就不能隨意征用土地，農(nóng)民就能獲得最充分的土地權(quán)益。只有農(nóng)民真正對(duì)土地有了處分權(quán)，土地才有可能成為自由流通買賣的商品，那些種田能手就有可能通過市場化的手段擁有大量土地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營就會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益就能實(shí)現(xiàn)。似乎一私即靈，只要土地私有，再培育幾個(gè)種田大戶，農(nóng)村的落后面貌和農(nóng)民的貧窮狀況就會(huì)立即改觀。若果真如此，新中國建立以前的封建土地私有制豈不成了最理想的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營模式？其實(shí)，就土地的終極所有權(quán)而言，只能屬于國家，這也符合大多數(shù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地歸屬的認(rèn)識(shí)。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)用地法律制度研究”課題組曾經(jīng)做過一次問卷調(diào)查，其中一個(gè)問題涉及農(nóng)民對(duì)土地歸屬的認(rèn)識(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，60%的農(nóng)民認(rèn)為屬于國家，27%認(rèn)為屬于村集體，7%認(rèn)為屬于生產(chǎn)隊(duì)（或村民小組），5%認(rèn)為屬于個(gè)人，0.4%選擇了其他。土地作為國家構(gòu)成基本要素之一的性質(zhì)決定了只有國家才能行使土地所有權(quán)中最本質(zhì)的權(quán)能——處分權(quán)。其他主體即使名義上享有土地所有權(quán)，也只能行使其中的部分權(quán)能，或者某些權(quán)能肯定會(huì)受到一定程度的限制。任何公民個(gè)體或集體都不能任意處分其實(shí)際控制的土地。不管是實(shí)行土地公有還是私有，任何國家都不會(huì)允許土地的實(shí)際控制者隨意將土地出租或轉(zhuǎn)讓給其他國家的公民、法人或政府組織作任意用途。因此，在土地所有權(quán)和使用權(quán)普遍分離的背景下，農(nóng)用地的所有權(quán)問題不是關(guān)鍵，因?yàn)榻K極所有權(quán)只能屬于國家，其他主體即使被賦予土地所有權(quán)也名不副實(shí)。農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)問題的實(shí)質(zhì)是附著于農(nóng)用地的各項(xiàng)具體權(quán)能如何配置。

2.明晰農(nóng)用地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的未來取向是建立“五權(quán)分離”即國家所有權(quán)、政府管理權(quán)、村集體保有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)、多元經(jīng)營權(quán)分離的中國特色現(xiàn)代農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度。重新界定國家、各級(jí)人民政府、行政村集體、農(nóng)戶與新的土地流入方之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，細(xì)化各自的權(quán)利和義務(wù)。

3.針對(duì)土地的不同用途實(shí)行分類管理。城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一按用途進(jìn)行分類，對(duì)農(nóng)用地與農(nóng)戶宅基地、集體公益設(shè)施用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地適用不同的產(chǎn)權(quán)配置，農(nóng)用地以農(nóng)戶承包經(jīng)營為主，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管制制度；農(nóng)戶宅基地和集體公益設(shè)施用地可參照城市土地關(guān)于劃撥制度的相關(guān)規(guī)定；集體經(jīng)營性建設(shè)用地則可以進(jìn)入土地市場流轉(zhuǎn)，完善農(nóng)村建設(shè)用地市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系。

4.加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)更多農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，增加農(nóng)民非農(nóng)收入，盡快建立人地分離的常規(guī)化機(jī)制。

5.在保持國務(wù)院、省、市、縣級(jí)政府土地管理權(quán)限基本穩(wěn)定的前提下，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。弱化其政治職能，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分離出的大部分政治職能可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)行使；強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)管理職能，主要是做好基本農(nóng)田的承包經(jīng)營管理，探索國有農(nóng)場的建立及經(jīng)營模式。

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責(zé)任編輯：胡燕京

The Development and Innovation of China's Farmland Property Right System

SI Chun-yan
( Party School of Shandong Provincial Party Committee, Jinan 250103, China )

Abstract:The core of the "problems related to agriculture, rural areas and farms" is farmers. The key to farmers' problem is the farmland. The key to the farmland is property right. Currently, the property right attached to the farmland in China is ambiguous, but the boundary of every concerned right is not clear, and the circulation management system of the land is not perfect. After much expropriation is implemented, how to moderately protect the rights of landless farmers is also a difficult problem. The above factors are the root causes of the long-term unsolved problem of "problems related to agriculture, rural areas and farms". China's innovation of the property right of the farmland in the future should be establishing a new, modern system with Chinese characteristics, that is, the "separation of fi ve powers" farmland property right system.

Key words:farmland property right; historical change; innovative idea

作者簡介：司春燕（1972-），女，山東濱州人，法學(xué)博士，中共山東省委黨校政法部副教授，主要從事法學(xué)理論研究。

基金項(xiàng)目：山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“社會(huì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村穩(wěn)定問題研究”（批準(zhǔn)號(hào)：13CSHJ06）的階段性成果。

收稿日期：2015-09-20

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-7110（2016）02-0072-06