安 梅

(商洛學(xué)院, 陜西 商洛 726000)

鎮(zhèn)村綜合改革視角下的小城鎮(zhèn)建設(shè)研究
——以商洛市為例

安 梅

(商洛學(xué)院, 陜西 商洛 726000)

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，小城鎮(zhèn)建設(shè)已成為未來(lái)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。從鎮(zhèn)村綜合改革視角看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，在不同的城市小城鎮(zhèn)建設(shè)水平也大不相同。小城鎮(zhèn)建設(shè)存在很多問(wèn)題，影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的有序開(kāi)展。本文以商洛市為例，分析商洛市在城市化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出了有針對(duì)性的解決對(duì)策，旨在促進(jìn)各地小城鎮(zhèn)建設(shè)工作合理有序開(kāi)展。

商洛市；鎮(zhèn)村綜合改革；小城鎮(zhèn)建設(shè)

人們?cè)诮鉀Q了基本的溫飽問(wèn)題之后，就會(huì)對(duì)生活提出更高的要求。提高人們生活水平的必要手段無(wú)疑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。建設(shè)小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必由之路。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化的有效方法就是采取小城鎮(zhèn)建設(shè)模式。農(nóng)村城市化不僅能夠提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還能夠吸收大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，刺激農(nóng)村消費(fèi)需求，提高人們的生活水平，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。[1]商洛市在小城鎮(zhèn)建設(shè)方面取得了一定的成就，但是還存在一些問(wèn)題，需要對(duì)其進(jìn)行深層次分析，才能夠進(jìn)一步創(chuàng)新城市發(fā)展思路。

一、商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

商洛市共有7個(gè)區(qū)縣，67個(gè)鄉(xiāng)，92個(gè)鎮(zhèn)，4個(gè)辦事處。7個(gè)區(qū)縣分別為商州、洛南、丹鳳、山陽(yáng)、商南、鎮(zhèn)安、柞水。其中商州區(qū)人口占很大比重，截止到2015年底，總?cè)丝谶_(dá)到了240.6169萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口分別為205.7391萬(wàn)人和34.8778萬(wàn)人。商州區(qū)是市委和市政府所在地，與省會(huì)西安相距110公里。商州區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口密度為41609人，柞水縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口密度為31501人。商洛市人口密度最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是孝義鎮(zhèn)，但是人口總數(shù)偏少，阻礙了農(nóng)村城市化發(fā)展進(jìn)程。由于商洛市的很多人口都轉(zhuǎn)移到了鎮(zhèn)區(qū)，沒(méi)有形成合理的人口規(guī)模，沒(méi)有對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成帶動(dòng)作用。受到行政區(qū)劃的影響，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)合理性原則，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)考慮不充分。在建設(shè)小城鎮(zhèn)過(guò)程中，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，單獨(dú)開(kāi)展工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅增加了投資成本，而且基礎(chǔ)設(shè)施也很難得到有效利用。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受人口規(guī)模影響很大，在人口規(guī)模較小的情況下，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于第二產(chǎn)業(yè)。第二產(chǎn)業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中占用大量土地，并且極易造成嚴(yán)重污染，給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)極大壓力并有可能遺留治理難題。

二、商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題

(一)城鎮(zhèn)建設(shè)投入不足

小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商品流通以及居民生活的基本物質(zhì)條件，良好的基礎(chǔ)設(shè)施既能夠?qū)Τ擎?zhèn)以外的人口產(chǎn)生吸引力，也是吸引投資的“梧桐樹(shù)”。商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以政府投資為主，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要花費(fèi)巨額資金，但資金短缺且難以及時(shí)到位，嚴(yán)重阻礙了小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展速度。

(二)城鎮(zhèn)規(guī)模小，市政基礎(chǔ)設(shè)施差

商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)是建立在原有集市基礎(chǔ)上的，規(guī)模普遍較小。集市的分布受交通狀況的影響大，集市的輻射能力受到很大限制。農(nóng)村城市化的核心工作是引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，這同時(shí)也是建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)的根本意義所在。小城鎮(zhèn)能夠獲得可持續(xù)發(fā)展的重要條件是人口要達(dá)到一定的規(guī)模。但是現(xiàn)階段，商洛市小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍偏小，人口平均數(shù)為6500人，人口過(guò)萬(wàn)的小城鎮(zhèn)很少，并且大部分人口都是當(dāng)?shù)卦械霓r(nóng)民，外籍人口落戶的很少，抑制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地利用存在矛盾

土地資源對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)影響最大。商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地利用存在的矛盾主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：土地總量控制與小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的矛盾、小城鎮(zhèn)集體企業(yè)的興辦與土地利用之間的矛盾、政府壟斷土地資源與土地利用之間的矛盾、土地權(quán)屬不明確與土地利用之間的矛盾。這些問(wèn)題的存在原因有：其一，大多數(shù)人需要支付較高購(gòu)房費(fèi)用才能夠在鎮(zhèn)上購(gòu)買(mǎi)住宅；其二，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模盲目擴(kuò)大，老鎮(zhèn)區(qū)得不到有效改造，新鎮(zhèn)區(qū)又建設(shè)不完善；其三，土地權(quán)屬不明確不利于土地的合理利用和耕地的保護(hù)，也使得稅費(fèi)征收的界限不清。

(四)小城鎮(zhèn)規(guī)劃沒(méi)有特色

小城鎮(zhèn)要想獲得永久性的發(fā)展，就必須有自己的規(guī)劃和特色。對(duì)鎮(zhèn)區(qū)以外的人口產(chǎn)生吸引力，不僅需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有自己的特色，其他方面也要形成自己的特色。但是商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)缺少特色，每一個(gè)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)基本一致。原因在于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)、規(guī)劃制作者的趨同、規(guī)劃制約力較差。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中很多開(kāi)發(fā)者欠缺特色理念，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)分析盲目決策，不考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)的不同風(fēng)格。商洛市在規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，很多項(xiàng)目都是由上海同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)規(guī)劃考慮地方特色不足，難免會(huì)出現(xiàn)雷同。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃不重視，隨意性較強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)換屆，規(guī)劃也隨之變化。

三、解決及優(yōu)化對(duì)策

(一)推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化

首先，政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中要轉(zhuǎn)變思想，積極拓展小城鎮(zhèn)建設(shè)思路。小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，要以政府投資為主體，建立多元化的投資體制，鼓勵(lì)社會(huì)各界共同投資，做到讓投資者獲取收益，逐步實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的市場(chǎng)化，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、平等參與的市場(chǎng)環(huán)境。例如，可以鼓勵(lì)企業(yè)籌資建設(shè)批發(fā)零售市場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院以及道路和排污設(shè)施等。這些工程建成之后，可以出租，也可以買(mǎi)賣(mài)，或者是采用其它方式收回建設(shè)投資。其次，政府要明確投資方向。在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，純公共設(shè)施建設(shè)應(yīng)該成為政府的主要投資方向，比如照明設(shè)施、鎮(zhèn)區(qū)道路、排污設(shè)施、環(huán)境治理等等。政府要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供貸款支持。金融部門(mén)也可以根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際，不斷開(kāi)發(fā)新型借貸模式。政府可以針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)設(shè)置小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施貸款貼息，發(fā)揮國(guó)家投資對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的拉動(dòng)作用。

(二)引導(dǎo)人口向小城鎮(zhèn)集中

商洛市應(yīng)該大膽改革小城鎮(zhèn)戶籍制度，引導(dǎo)人口向小城鎮(zhèn)聚集。商洛市范圍之內(nèi)的農(nóng)民，應(yīng)該實(shí)行以身份證作為合法證件的自由遷移和登記制度，全面落實(shí)按照屬地和職業(yè)進(jìn)行戶口類(lèi)別劃分的方法。要想在小城鎮(zhèn)落戶，必須具備三個(gè)條件：固定住所、固定職業(yè)、穩(wěn)定的收入，只要人們滿足以上這三點(diǎn)要求，并且有落戶意向，就可以遷入小城鎮(zhèn)。新遷入的人們必須履行小城鎮(zhèn)居民應(yīng)該履行的義務(wù)，并且可以享受到與以往小城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利。對(duì)本市以外的落戶需求者可以區(qū)別對(duì)待。人口引流過(guò)程中要對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰，農(nóng)民所擁有的集體財(cái)產(chǎn)可以經(jīng)過(guò)變現(xiàn)領(lǐng)取，或者保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住以后依然享有分紅權(quán)利。在堅(jiān)持農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)30年不變的政策前提下，對(duì)入鎮(zhèn)農(nóng)民與承包地的關(guān)系進(jìn)行法理定位，保障入鎮(zhèn)農(nóng)民依然可以享有土地承包權(quán)利，但是可以采用合理的方法引導(dǎo)、鼓勵(lì)入鎮(zhèn)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)利。[2]對(duì)現(xiàn)有宅基地使用方法進(jìn)行改革，統(tǒng)一農(nóng)民住宅用地指標(biāo)，允許他們按照一定的折算標(biāo)準(zhǔn)將原有的宅基地置換一套鎮(zhèn)住宅用地，從而大大減小農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中過(guò)程中的住宅支出，促使農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移。

(三)合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設(shè)

第一，要對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中的總體用地進(jìn)行合理規(guī)劃，倡導(dǎo)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)非耕地資源，積極參與老鎮(zhèn)區(qū)改造，盤(pán)活小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地，不斷提高土地資源利用效率。第二，轉(zhuǎn)變土地供給方式，改革小城鎮(zhèn)建設(shè)土地使用制度，實(shí)現(xiàn)供給方式的多樣化。規(guī)劃區(qū)域原有的集體土地資源，允許采用合作和租賃等方法進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)于國(guó)有土地而言，既可以出租，也可以轉(zhuǎn)讓；對(duì)于一些即將面臨倒閉的企業(yè)，要及時(shí)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。第三，提高小城鎮(zhèn)土地利用效率，實(shí)行置換土地制度。村集體或者是私人企業(yè)在搬遷之后，可以在鎮(zhèn)區(qū)置換獲得與搬遷之前同等數(shù)量的土地；自然村合并和分散居民點(diǎn)搬遷騰出的土地面積，可以列為小城鎮(zhèn)建設(shè)的可用土地。第四，通過(guò)置換土地解決小城鎮(zhèn)所轄村莊集體和個(gè)人在鎮(zhèn)上辦企業(yè)及住宅用地的不滿意、不平衡心理。農(nóng)民依然享有土地帶來(lái)的收益，村里開(kāi)辦的企業(yè)獲取的收益要按照折算股份的方法發(fā)放給農(nóng)民。第五，要對(duì)收費(fèi)行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。除國(guó)家(政府)收稅、管理者收費(fèi)、所有者收租外，禁止其他任何圍繞土地利用的搭車(chē)費(fèi)用。[3]

(四)重視小城鎮(zhèn)建設(shè)的多樣化

第一，要對(duì)小城鎮(zhèn)的建設(shè)形成高度重視。城市的風(fēng)格和特色可以通過(guò)城鎮(zhèn)的各種建筑物充分反映出來(lái)。第二，小城鎮(zhèn)建設(shè)不能夠馬馬虎虎，要進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，否則就會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤，給子孫后代留下遺憾。第三，要加大對(duì)城市建設(shè)過(guò)程中規(guī)劃的監(jiān)管力度。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)討論、上級(jí)主管部門(mén)審查和上級(jí)政府批準(zhǔn)，一經(jīng)確定，不能輕易變動(dòng)，如需修改，須按原有程序進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，商洛市在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)方面還存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了商洛市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在鎮(zhèn)村綜合改革視角下，商洛市小城鎮(zhèn)建設(shè)需要不斷創(chuàng)新思路，才能夠促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)合理有序開(kāi)展。

[1]王素齋.新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑[J].熱點(diǎn)關(guān)注,2013，(04):20-25.

[2]馬佳.枝江城鎮(zhèn)化與土地利用問(wèn)題研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2005，(05):10-15.

[3]程修華.強(qiáng)力推進(jìn)鎮(zhèn)村改革 不斷夯實(shí)基層基礎(chǔ)——商洛市推進(jìn)鎮(zhèn)村綜合改革的創(chuàng)新與實(shí)踐.商洛日?qǐng)?bào)[N].2015 -11 -6 ,(001 ).

[責(zé)任編輯：董士忠]

2016-07-14

陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目：陜南鎮(zhèn)村綜合改革視角下的小城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題研究(項(xiàng)目編號(hào)：02015Z113)

安梅(1976-)，女，新疆人，講師，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

F292

A

1671-5330(2016)06-0039-03