陸成林

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地方政府債券：公共化改革與市場化機(jī)制

陸成林

地方政府債券是一國地方政府憑其信用在證券市場上發(fā)行的有價證券，有“銀邊債券”之稱。從2009年財(cái)政部代發(fā)算起，短短八年來，我國地方政府債券經(jīng)歷了從無到有、從試點(diǎn)到推廣、從中央政府授權(quán)到《預(yù)算法》賦權(quán)的發(fā)展過程。特別是2015年起施行的《預(yù)算法》在法律層面打開了地方政府債券發(fā)行的正門，關(guān)上了除此之外地方舉債的旁門，當(dāng)年發(fā)行地方政府債券3.8萬億元。形式上表現(xiàn)出來的小步快跑、逐步規(guī)范的改革新節(jié)奏有目共睹，毋須多言；內(nèi)涵上突顯出來的公共化財(cái)政改革取向則更值得肯定。所以這么說，緣由有三：

第一，公共需要視角。所謂公共化，就是作為一種改革導(dǎo)向，政府及其財(cái)政由市場競爭性領(lǐng)域退出，更多地進(jìn)入公共需要領(lǐng)域，更好地?fù)?dān)負(fù)起公共產(chǎn)品提供的職責(zé)。缺乏優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施的社會難稱小康社會。地方政府債券限定于公益性資本支出，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，符合我國小康社會全面建成階段所決定的公共需要。

第二，公共產(chǎn)品視角。相對于中央政府，地方政府在地方性公共產(chǎn)品的提供上具有比較優(yōu)勢，也實(shí)際承擔(dān)著相應(yīng)職責(zé)。但長期以來由于缺乏財(cái)力保障，地方政府無力支撐龐大的資金需求。地方政府通過債券自發(fā)自還滿足融資需要，更好地匹配了央地之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)，有利于保障地方性公共產(chǎn)品的提供。

第三，公共選擇視角。法治化、規(guī)范化的公共選擇與決策是財(cái)政公共化改革的重要方面。當(dāng)前我國地方政府債券的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)筑了法律基礎(chǔ)，引入了人大審批，發(fā)行于公開市場，較好地保證了操作規(guī)范與信息透明。這是政府理財(cái)在公共決策程序上的重大進(jìn)步。

2016年，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出，安排地方專項(xiàng)債券4000億元，繼續(xù)發(fā)行地方政府置換債券，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額。可見，我國地方政府債券已經(jīng)進(jìn)入了有序的發(fā)展軌道之中。

與西方國家不同，我國地方政府債券存在較強(qiáng)的供給剛性。這一新生事物的出現(xiàn)，既有來自于財(cái)政公共化改革的源動力，還由于多年來地方政府通過融資平臺貸款等不規(guī)范渠道形成的債務(wù)償還壓力，由此帶來的公共風(fēng)險是限制其發(fā)展的最大約束條件。目前，地方政府發(fā)行的債券較大比例屬于償還舊債的置換債券，只能成功不能失敗，進(jìn)而衍生了信用評級無從談起、個別地區(qū)利率低于國債利率等行政性干預(yù)現(xiàn)象，使其市場規(guī)范性打了折扣。

理論與實(shí)踐都告訴我們，地方政府債券發(fā)行管理，需要因循公共化改革導(dǎo)向，按照“市場第一，政府第二”的邏輯決定政府及其財(cái)政“干什么”和“怎么干”的問題，即立足長遠(yuǎn)，下定決心去除行政性干預(yù)，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)（如債券期限、結(jié)構(gòu)及利率）、招標(biāo)承銷、信用評級、信息披露、兌付流通、風(fēng)險控制等六大方面構(gòu)建起市場化機(jī)制，真正發(fā)揮出市場的決定性作用。此外，在規(guī)范的市場環(huán)境下，由于各省份經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，投資者對其信用的評級也就不同，將產(chǎn)生地區(qū)之間的融資規(guī)模差距，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的馬太效應(yīng)，需要中央政府在制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與政策時加以考慮。