○朱作鑫

提高立法質(zhì)量 加強(qiáng)制度保障

○朱作鑫

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)，立足中國發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，逐步形成并積極推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，確立了新的歷史條件下黨和國家各項(xiàng)工作的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措。全面依法治國是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，對促進(jìn)國家生活和社會(huì)生活的法治化制度化規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢起到重要保障作用。

法律是治國之重器，體現(xiàn)出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。良法是善治之前提，全面依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，立法必需先行。習(xí)近平總書記高度重視立法在全面依法治國進(jìn)程中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，在一系列講話中闡述了提高立法質(zhì)量的重要性，指出“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。

法，所以定分止?fàn)幷咭病７ǖ倪@一特性反映了法在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決實(shí)際問題方面具有重要作用。隨著我國全面深化改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，利益訴求多元化趨勢日益顯著、利益關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，而改革就是利益調(diào)整，全面深化改革的關(guān)鍵是黨基于最廣大人民群眾的根本利益來推動(dòng)尋找各方利益的最大公約數(shù)。從立法領(lǐng)域來看，以往立法工作中一定程度上存在的“部門利益法制化”、“名為開門立法，實(shí)為部門立法”、“立法難以反映廣大人民群眾訴求”等缺陷已廣受詬病，這既不符合黨章黨規(guī)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，也極大地干擾了立法質(zhì)量的提高，降低了人民群眾對于制度供給的獲得感，不利于統(tǒng)籌推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。對此，習(xí)近平總書記專門指出，“各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾”，“如果有關(guān)方面都在相關(guān)立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實(shí)踐需要的法律不能及時(shí)制定和修改，就是弄出來了，也可能不那么科學(xué)適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至‘依法打架’”。立法就是要在矛盾的焦點(diǎn)上切一刀,作為全面依法治國的首要環(huán)節(jié)，立法必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于將黨的各項(xiàng)路線方針政策決定和主張，通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的有力制度保障。落實(shí)到具體工作中，立法工作者應(yīng)當(dāng)不斷提升貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的思想自覺和行動(dòng)自覺，切實(shí)做好以下三個(gè)方面的工作。

一、樹立堅(jiān)定的共產(chǎn)主義理想信念和立法理念

立法作為一項(xiàng)主觀見之于客觀的實(shí)踐活動(dòng)，立法質(zhì)量的高低與立法工作者能否充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性密不可分。實(shí)事求是地說，隨著黨和國家高度重視立法工作，法學(xué)教育日益發(fā)達(dá)，越來越多具有較高學(xué)術(shù)理論、專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)和職業(yè)道德素質(zhì)的立法工作者投身法治事業(yè)，對提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。然而，是不是只要具備了較高的業(yè)務(wù)知識、技術(shù)能力和職業(yè)修養(yǎng)就一定能立好法、立良法呢？答案顯然是否定的。立法作為黨領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)重大事業(yè)，對立法工作者而言，僅僅具備較高的法學(xué)理論知識、專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)和職業(yè)道德素質(zhì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，最重要也是最核心的要求是必須具備共產(chǎn)黨員的黨性、具備忠誠可靠的思想政治素質(zhì)。這就要求立法工作者自覺主動(dòng)、深入全面和堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，老老實(shí)實(shí)、原原本本學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀，學(xué)習(xí)馬克思主義中國化最新成果；特別是要通過“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨章黨規(guī)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，打牢“講政治、有信念，講規(guī)矩、有紀(jì)律，講黨性、有信念，講奉獻(xiàn)、有作為”的基礎(chǔ)。立法工作者只有不

斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，用黨章黨規(guī)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神來改造主觀世界、武裝頭腦、規(guī)范言行，才能從根本上確保立法工作不偏離正確的政治方向，才能保證自覺地按照高標(biāo)準(zhǔn)來對待立法工作，才能在立法工作中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更好地改造客觀世界。

習(xí)近平總書記指出，“對馬克思主義的信仰，對社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的信念，是共產(chǎn)黨人的政治靈魂，是共產(chǎn)黨人經(jīng)受住任何考驗(yàn)的精神支柱”。只有具備堅(jiān)定的共產(chǎn)主義理想信念，才能真正踐行黨的宗旨，全心全意為人民服務(wù)，保持公仆情懷；才能與最廣大人民群眾保持密切的血肉聯(lián)系，一切從實(shí)際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向；才能樹立政治意識和大局意識，勇于擔(dān)當(dāng)，開拓進(jìn)??；才能成為政治上的明白人，成為提高立法質(zhì)量工作崗位上的“排頭兵”；才能有勇氣、有決心、有智慧為矛盾的焦點(diǎn)切上“穩(wěn)準(zhǔn)狠”的一刀。面對風(fēng)云變幻的國際形勢，面對不斷深化改革、時(shí)時(shí)發(fā)展變化的國內(nèi)形勢，立法工作者需要在不斷堅(jiān)定理想信念、加強(qiáng)理論武裝、提升理論修養(yǎng)的基礎(chǔ)上，自覺地將這種理想信念、理論武裝和理論修養(yǎng)充分轉(zhuǎn)化為埋頭苦干、服務(wù)群眾的實(shí)際行動(dòng)，轉(zhuǎn)化為勇創(chuàng)佳績、拼搏進(jìn)取的工作勁頭，不斷在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和運(yùn)用黨的理論，做到學(xué)深悟透、融會(huì)貫通，內(nèi)化于心、外踐于行，在工作實(shí)踐中堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨章黨規(guī)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，積極主動(dòng)地運(yùn)用這一武器指導(dǎo)自己使用法學(xué)理論知識和專業(yè)技術(shù)能力來改造客觀世界，正確認(rèn)識、分析和解決改革發(fā)展中面臨的“疑難雜癥”，切實(shí)有效提高立法質(zhì)量。

二、實(shí)現(xiàn)法律語言文本在形式意義上的高標(biāo)準(zhǔn)

立法是客觀存在的事物而非抽象的概念，衡量立法質(zhì)量高低也有著相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，我國長期以來的法治實(shí)踐和習(xí)近平總書記系列重要講話為我們判斷立法質(zhì)量高低提供了明確具體的標(biāo)準(zhǔn)。高質(zhì)量的立法，應(yīng)當(dāng)符合形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：形式意義上的高標(biāo)準(zhǔn)，主要是從外在表達(dá)形式方面對法律語言文本提出的要求，一般是指法律規(guī)定的具體內(nèi)容能夠做到結(jié)構(gòu)分明，語言暢達(dá)，邏輯清晰，含義準(zhǔn)確，要而不繁，便于理解和執(zhí)行；實(shí)質(zhì)意義上的高標(biāo)準(zhǔn)，則是從法治內(nèi)在精神和法律實(shí)施效果方面所提的要求，主要包括法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合黨的各項(xiàng)路線方針政策決定和主張，符合憲法精神，具備針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性，能夠準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，解決實(shí)際問題，反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。高質(zhì)量的立法，必然同時(shí)符合形式意義和實(shí)質(zhì)意義雙重標(biāo)準(zhǔn)，這也應(yīng)當(dāng)是每一位立法工作者所追求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

從形式上來說，立法工作者應(yīng)當(dāng)精益求精、如切如磋，不斷提高法律語言的規(guī)范化、統(tǒng)一化、精確化水平，特別是可以通過建立健全有關(guān)立法用語專家咨詢制度，借重專家在漢語漢字和法律語言領(lǐng)域的深厚造詣，幫助提高法律語言文字水平，努力使法律語言成為最規(guī)范的語言表達(dá)方式，能夠最精確、凝練、直觀易懂地描述法律現(xiàn)象，確保法律適用的絕大多數(shù)對象都能清晰明白地知曉法律條文含義乃至內(nèi)在精神，體現(xiàn)法律語言文本在形式意義上的高標(biāo)準(zhǔn)。

三、力爭法律文件內(nèi)容在實(shí)質(zhì)意義上的高標(biāo)準(zhǔn)

一是在確定立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞黨中央和國務(wù)院的中心工作，前瞻性與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合，重點(diǎn)突出。特別是要從改革發(fā)展中的突出問題和人民群眾的重大關(guān)切出發(fā)，圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加快法律的制定、修改、廢止和清理工作。二是要擴(kuò)大公眾參與立法的機(jī)制。民主立法的核心，在于立法要為了人民、依靠人民，要從具體機(jī)制、程序等方面進(jìn)一步擴(kuò)大和完善公眾有序參與立法的范圍和深度，廣泛聽取、認(rèn)真對待各方面意見，充分尊重、合理吸收各種建設(shè)性意見和建議，最大限度地凝聚社會(huì)共識，保障法律法規(guī)的有效實(shí)施。三是要切實(shí)增強(qiáng)立法針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，不僅體現(xiàn)在解決有沒有法的問題，更體現(xiàn)在法律能不能有效解決現(xiàn)實(shí)問題上。立法絕不能“回避舊問題，制造新矛盾”，科學(xué)立法要求不斷提高立法的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。要以問題為導(dǎo)向，尤其是針對全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)迫切需要解決的突出問題，集中力量和資源，深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，抓緊開展系統(tǒng)性的法律制定和清理工作，使法律出得快、立得住、行得通，各項(xiàng)具體規(guī)定操作性強(qiáng)，實(shí)施起來切實(shí)管用。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)立法在實(shí)質(zhì)意義上的高標(biāo)準(zhǔn)。

2016年是我國全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段。面對新常態(tài)、新任務(wù)，立法工作者必須以“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育為契機(jī)，學(xué)思踐悟，以黨章黨規(guī)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神整改作風(fēng)，真正克服知識恐慌與本領(lǐng)恐慌，嫻熟地運(yùn)用學(xué)術(shù)理論和專業(yè)技術(shù)能力，攻堅(jiān)克難，自覺主動(dòng)以高標(biāo)準(zhǔn)來衡量和要求每一項(xiàng)工作，切實(shí)有效提高立法質(zhì)量，制定經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的良法，為推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供制度保障！

（作者系國務(wù)院法制辦公室副調(diào)研員）

（責(zé)任編輯 周吟吟）