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求解城管無(wú)“法”無(wú)“天”之困

就上下不順而言，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的管理部門，即上無(wú)“爹娘”下無(wú)“子孫”。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)只屬于同級(jí)政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且性質(zhì)五花八門，很不規(guī)范。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》近日印發(fā)，這是新中國(guó)成立以來(lái)中央層面首次對(duì)城市管理執(zhí)法工作做出專項(xiàng)部署?！兑庖?jiàn)》首次框定了城市管理的主要職責(zé)，并明確國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)。

城管開(kāi)始有了頂層制度設(shè)計(jì)。解讀這份意見(jiàn)稿，能夠看到最為詬病的城管“粗暴執(zhí)法”問(wèn)題，有了化解的眉目。

上無(wú)“爹娘”下無(wú)“子孫”

1997年4月，北京市政府向宣武區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于在宣武區(qū)開(kāi)展城市綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》。1個(gè)月后，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)正式成立，這是全國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院法制局批準(zhǔn)的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位。

在此后的18年中，城管在全國(guó)城市管理中的作用越來(lái)越大，已經(jīng)成為城市管理不可或缺的重要部門和力量。但不可否認(rèn)，城管也面臨著越來(lái)越多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。目前，城管體制不順是各界共識(shí)。這種體制不順，既包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)上下體制不順，也包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)法部門之間不順，還有城管職能不順，即上下不順、左右不和職能不順。

就上下不順而言，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的管理部門，即上無(wú)“爹娘”下無(wú)“子孫”。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)只屬于同級(jí)政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且性質(zhì)五花八門，很不規(guī)范。由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的管理部門，對(duì)于縣、市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，國(guó)家和省一級(jí)難以統(tǒng)一地歸口管理。

就左右不順而言，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的職能大多都是其他執(zhí)法部門劃轉(zhuǎn)而來(lái)。而且，劃轉(zhuǎn)的職能大多不是全過(guò)程職能而是“半截職能”，即只有行政執(zhí)法職能而沒(méi)有管理職能。由于“半截職能”的銜接太多，導(dǎo)致在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中很容易出現(xiàn)不順暢。

就職能不順而言，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有統(tǒng)一的職能規(guī)范，各地城管究竟管什么并沒(méi)有一定之規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在100個(gè)城市的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，有100個(gè)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法職能，99個(gè)有市政公用、園林綠化、城市規(guī)劃、無(wú)照經(jīng)營(yíng)占道經(jīng)營(yíng)執(zhí)法職能，97個(gè)有建筑施工噪音、生活噪音、揚(yáng)塵污染、餐飲油煙污染等環(huán)保執(zhí)法職能，92個(gè)有人行道違法停車職能，19個(gè)有畜禽屠宰執(zhí)法職能，14個(gè)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有河道管理執(zhí)法職能，12個(gè)有城市建筑施工管理、建筑業(yè)管理執(zhí)法職能，11個(gè)有房產(chǎn)管理、物業(yè)管理執(zhí)法職能，7個(gè)有城市公交客運(yùn)管理執(zhí)法職能，6個(gè)有流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩芾砺毮埽?個(gè)有物業(yè)管理、城市節(jié)水管理、寵物飼養(yǎng)管理執(zhí)法職能。城管執(zhí)法職能似乎無(wú)所不包同時(shí)又差異巨大、很不規(guī)范。

求解城管無(wú)“法”無(wú)“天”問(wèn)題

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德稱，中國(guó)的城市管理執(zhí)法體制形成于1996年行政處罰法規(guī)定實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)以后，這在當(dāng)時(shí)的城市管理和城市治理發(fā)揮了很好的作用。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革源于1996年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，該法第16條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！?/p>

馬德懷說(shuō)，在城市管理上，各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)間缺少有效的銜接、溝通，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些管理上的空白，或執(zhí)法打架、權(quán)力交叉。另一方面，形成于上世紀(jì)九十年代后期的城管執(zhí)法體制出現(xiàn)了無(wú)“法”無(wú)“天”的局面，“無(wú)‘法’是指沒(méi)有統(tǒng)一的城市管理，特別是城市執(zhí)法方面的法律；無(wú)‘天’是指城管在中央政府層面沒(méi)有統(tǒng)一的主管部門。這導(dǎo)致了暴力執(zhí)法、暴力抗法、執(zhí)法不作為等亂象頻出”。

為了防治管理不到位和管理缺失，《意見(jiàn)》明確了城市管理的職責(zé)邊界。

具體實(shí)施范圍包括：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，城市應(yīng)重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

馬德懷稱，為了解決多頭執(zhí)法的亂象，《意見(jiàn)》還提出要綜合設(shè)置執(zhí)法體制，并明確了綜合執(zhí)法的職責(zé)和權(quán)限?！兑庖?jiàn)》指出，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

馬德懷表示，“《意見(jiàn)》的目的是為了理順城管執(zhí)法體制，解決無(wú)‘法’無(wú)‘天’的問(wèn)題，還要鼓勵(lì)地方，利用現(xiàn)有的立法權(quán)制定城市管理方面的地方性法律和規(guī)章，確保執(zhí)法是有法律依據(jù)，又是相對(duì)規(guī)范、講程序、能夠履行好各項(xiàng)職責(zé)的?！?/p>

城管執(zhí)法改革開(kāi)啟源頭治理

此次改革對(duì)未來(lái)的城管體制提出了五方面要求：權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)優(yōu)先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序。

之前，由于各種原因，城管隊(duì)伍是沒(méi)有上級(jí)主管部門、沒(méi)有制式服裝和統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、什么事情都要管卻什么事情都管不好的“怪胎”。部分學(xué)術(shù)界人士也對(duì)城管隊(duì)伍到底有無(wú)執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法權(quán)限究竟有多大提出質(zhì)疑。尤其是當(dāng)城管隊(duì)伍沖在拆除違建、整頓亂擺亂放、規(guī)范違規(guī)經(jīng)營(yíng)等應(yīng)急、棘手工作現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，由于執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法行為欠規(guī)范，加上執(zhí)法對(duì)象的強(qiáng)烈抗拒，任何小的沖突都可能被貼上“城管打人”的標(biāo)簽廣為傳播，城管執(zhí)法成為加劇官民對(duì)立的因素。

現(xiàn)在，最大的亮點(diǎn)莫過(guò)于臨時(shí)工不能執(zhí)法了。中央意見(jiàn)稿里說(shuō)得非常清楚，簡(jiǎn)而言之：臨時(shí)工可以存在，但是不能執(zhí)法，如要用他們執(zhí)法了，“鍋”也得城管部門自己來(lái)背。另一個(gè)亮點(diǎn)是收縮權(quán)力，城管部門也得有權(quán)力清單。

不過(guò)，既然直管部門是住建部，這意味著城管的業(yè)務(wù)會(huì)更加“專注”，且意見(jiàn)稿還強(qiáng)調(diào)了一點(diǎn)——“有關(guān)管理和執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)城市管理部門后，原主管部門不再行使。”起碼在名義上，“多龍治水”、重復(fù)執(zhí)法不太可能了。

（《瞭望》2016.1.11、界面新聞2016.12.31）