文/郭曉鳴 高 杰

實(shí)施精準(zhǔn)扶戰(zhàn)略的四大重要關(guān)系

文/郭曉鳴 高 杰

自20世紀(jì)80年代大規(guī)模開發(fā)式扶貧啟動(dòng)以來，我國的扶貧戰(zhàn)略方向一直在根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和貧困特征的變化進(jìn)行調(diào)整。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快增長和扶貧工作的不斷推進(jìn)，我國貧困人口大規(guī)模減少，貧困發(fā)生率顯著下降。同時(shí)，致貧原因、貧困表現(xiàn)以及貧困人口需求也發(fā)生了一系列新的重要變化。為適應(yīng)客觀形勢(shì)的變化，2014 年初，我國啟動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，將瞄準(zhǔn)對(duì)象從貧困地區(qū)轉(zhuǎn)向貧困戶，扶持方式從依靠大范圍漫灌式扶持轉(zhuǎn)向更有針對(duì)性的滴灌式扶持。

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國扶貧開發(fā)成效得到進(jìn)一步鞏固和提升，貧困人口總量從 2013 年的8249萬減少至2015年的5575萬，貧困發(fā)生率則由2013年的8.5%下降至2015年的5.7%，消除絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)取得極其重要的階段性進(jìn)展。但是，由于精準(zhǔn)扶貧在扶貧對(duì)象、工作內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等諸多方面與傳統(tǒng)扶貧模式相比有較大變化，因此，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的具體實(shí)施過程中，不同區(qū)域均不同程度地出現(xiàn)了一些偏差和失誤，引發(fā)了一系列值得高度關(guān)注的新問題和新矛盾。筆者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律性變化做出的重大戰(zhàn)略調(diào)整，是為抑制原有扶貧模式下減貧效應(yīng)日趨遞減而采取的應(yīng)對(duì)策略。因此，當(dāng)前必須立足新的形勢(shì)，準(zhǔn)確判識(shí)現(xiàn)階段我國貧困問題新的特征，深入把握其演變發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，通過更具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整，有效處理好精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過程中影響全局的若干重要關(guān)系，從根本上保障精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

本文以近期對(duì)四川秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、高原藏區(qū)等地的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中必須高度重視的整體與個(gè)體、政府與市場(chǎng)、目標(biāo)與手段、物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)四方面重要關(guān)系，并針對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的新問題和新矛盾，提出正確處理上述重要關(guān)系的政策建議。

精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)各個(gè)貧困地區(qū)要素稟賦、貧困戶致貧原因及脫貧需求實(shí)施的貧困治理模式，目的在于通過科學(xué)、規(guī)范的程序，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。與傳統(tǒng)的扶貧模式相比，精準(zhǔn)脫貧重視貧困對(duì)象的個(gè)體性和特殊性，更加強(qiáng)調(diào)通過差異化的幫扶政策提高扶貧資源配置效率，讓更多資源向貧困群體集中。但同時(shí)，我國貧困仍呈現(xiàn)較為顯著的整體性特征。從總體上看，盡管通過持續(xù)努力，我國貧困人口的區(qū)域分布格局已經(jīng)發(fā)生重要改變，由大面積、整體性分布向局部性、“插花式”分布轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)十分明顯，但是，在西部脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和關(guān)鍵區(qū)域，貧困人口在空間布局上依然主要連片集中于邊遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)。在這些地區(qū)，不僅貧困程度深，而且貧困范圍廣，個(gè)體性貧困與整體性貧困仍然相互交織。如四川涼山彝族聚居區(qū)，區(qū)內(nèi)貧困村占行政村的比例高達(dá)74.6%。此類地區(qū)中貧困戶與非貧困戶的收入差距較小，收入處于貧困線邊緣的家庭占比較高，解決個(gè)體性貧困與解決整體性貧困并重，在較長時(shí)間內(nèi)應(yīng)當(dāng)是不可偏廢的基本戰(zhàn)略選擇。應(yīng)當(dāng)指出的是，由于貧困人口的家庭結(jié)構(gòu)和致貧原因多樣，一刀切的傳統(tǒng)扶貧模式必然效率低下，客觀上需要突出差別、因戶施策。然而，單個(gè)貧困戶的脫貧活動(dòng)是在社區(qū)范圍內(nèi)展開的，即便有更精準(zhǔn)的外部支持，但受自身?xiàng)l件和能力的限制，其脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然離不開鄉(xiāng)村社區(qū)的整體發(fā)展。社區(qū)發(fā)展不僅能夠?yàn)樨毨мr(nóng)戶提供更多就地發(fā)展機(jī)會(huì)，而且能夠通過互助合作等方式為貧困農(nóng)戶提供穩(wěn)定的鄉(xiāng)土幫扶。因此，精準(zhǔn)扶貧在高度重視貧困的個(gè)體性和特殊性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同樣重視貧困的整體性和一般性，在貧困人口集中度仍然較高的區(qū)域，要把解決區(qū)域性整體貧困作為一個(gè)重要的政策目標(biāo)，特別應(yīng)對(duì)強(qiáng)化貧困地區(qū)社區(qū)發(fā)展能力予以足夠重視。

在當(dāng)前推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐中，一些地方由于缺乏對(duì)個(gè)體與整體關(guān)系的清晰認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了兩種傾向： 其一是過于強(qiáng)調(diào)“到戶”“到人”的個(gè)體化扶持方式，忽略了貧困戶個(gè)體與社區(qū)的聯(lián)系，致使貧困戶成為鄉(xiāng)村中的孤立群體，與鄉(xiāng)土關(guān)系“脫嵌”，與鄉(xiāng)村發(fā)展脫節(jié)。貧困戶之所以貧困，往往是因?yàn)槿狈趧?dòng)力、資本或知識(shí)技能等獨(dú)立發(fā)展的必要條件，所以，其更加需要建立在鄉(xiāng)土關(guān)系基礎(chǔ)上的互助與合作。但調(diào)查顯示，主要針對(duì)單個(gè)貧困戶的分散化扶貧方式在一些地方產(chǎn)生了弱化社區(qū)集體行動(dòng)能力的結(jié)果，不僅貧困戶之間凝聚力降低、合作性減弱，而且相互爭(zhēng)奪扶貧資源的沖突以不同方式趨于加劇，在此背景下，貧困農(nóng)戶很難組織起來解決他們共同面臨的發(fā)展難題。其二是忽視貧困地區(qū)區(qū)域性整體條件的改善。傳統(tǒng)的瞄準(zhǔn)貧困區(qū)域整體的扶貧模式，存在著瞄準(zhǔn)偏差、精英捕獲等問題，但是，整村推進(jìn)的方式在很大程度上卻能解決貧困地區(qū)社區(qū)范圍內(nèi)公共品供給嚴(yán)重不足的問題，為貧困農(nóng)戶發(fā)展提供不可缺少的外部條件。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，部分基礎(chǔ)條件仍然較差的區(qū)域過于追求精準(zhǔn)到戶、到人的目標(biāo)，過度強(qiáng)調(diào)扶貧資源要集中投向單個(gè)貧困戶，忽視了鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施、農(nóng)田整治等基礎(chǔ)性、公共性項(xiàng)目的實(shí)施，社區(qū)整體發(fā)展能力不足的制約難以改變，貧困戶的個(gè)體發(fā)展嚴(yán)重缺乏外部帶動(dòng)和支持。

把握整體與個(gè)體的辯證關(guān)系，是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有效落實(shí)的基礎(chǔ)和前提。要處理好整體與個(gè)體的關(guān)系，在保證有限的扶貧資源真正用于幫助貧困農(nóng)戶的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的貧困特征建立起有利于解決區(qū)域整體性貧困的制度環(huán)境，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和合作脫貧。一是應(yīng)重視貧困地區(qū)整體發(fā)展環(huán)境的改善，探索建立瞄準(zhǔn)到戶與整體幫扶相結(jié)合的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制；在基礎(chǔ)設(shè)施條件仍落后的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬資金到戶比例的要求，根據(jù)實(shí)際情況適度增大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金所占比例，并有效吸引社會(huì)資本以多種形式參與貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是探索農(nóng)戶之間的合作互助機(jī)制，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶自主合作、資源互補(bǔ)，鼓勵(lì)先富戶、脫貧戶與貧困戶之間形成合作幫扶機(jī)制，通過政策激勵(lì)發(fā)揮先脫貧戶對(duì)貧困戶的示范帶動(dòng)作用。三是充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在扶貧開發(fā)中的作用，將精準(zhǔn)扶貧工作與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，以提高貧困農(nóng)戶組織化程度為導(dǎo)向，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)貧困村專業(yè)合作社、資金互助社等合作組織發(fā)展。

扶貧開發(fā)具有公共品性質(zhì)，這在客觀上決定了政府必然要發(fā)揮主導(dǎo)作用。在貧困人口總量大、區(qū)域發(fā)展水平不均衡的情況下，政府能夠在較大范圍內(nèi)迅速調(diào)動(dòng)資源，并通過自上而下的行政推動(dòng)，統(tǒng)籌安排扶貧任務(wù)和內(nèi)容，保證各地扶貧目標(biāo)的按期實(shí)現(xiàn)。因此，在精準(zhǔn)扶貧階段，政府仍然要處于主導(dǎo)地位。但扶貧開發(fā)也是一種通過社會(huì)資源的重新配置從而改變貧困者福利狀況的經(jīng)濟(jì)行為，同樣要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，借助市場(chǎng)主體力量。市場(chǎng)機(jī)制不僅在改善資源配置效率方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，而且能夠發(fā)揮多元扶貧主體的力量，減輕政府財(cái)政壓力，減少行政過度干預(yù)對(duì)于扶貧目標(biāo)的異化問題。

能否處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將從根本上決定精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施效率和長期持續(xù)性。政府行政主導(dǎo)的扶貧模式，能夠短時(shí)間調(diào)動(dòng)大量資源并迅速取得成效，但政府過度的大包大攬，也會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)的排斥，從而弱化貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，為按期完成脫貧目標(biāo)，一些地方政府部門在扶貧開發(fā)中的地位過度強(qiáng)化，政策制定、資金投入、項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)行管理、監(jiān)督檢查等工作幾乎全部由政府部門一力承當(dāng)，甚至在一定程度上替代了原有社會(huì)組織和社區(qū)的功能，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制形成了排斥和擠出效應(yīng)。政府職能的過度發(fā)揮和市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)重缺失。一方面大幅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于承擔(dān)過多工作甚至超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)部門的人力物力嚴(yán)重不足。另一方面，扶貧資金的使用和扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行缺乏市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)向，導(dǎo)致管理效率普遍低下，特別是完全由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目往往因不符合地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)或管理低效而失敗。如在一些地處山區(qū)的貧困村，貧困農(nóng)戶基于自身基礎(chǔ)普遍希望發(fā)展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等熟悉的養(yǎng)殖業(yè)，但地方政府要求將水果、蔬菜或鄉(xiāng)村旅游作為主要產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施，由于缺乏比較優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，扶貧企業(yè)缺乏參與動(dòng)力、貧困戶不愿或難以參與，項(xiàng)目運(yùn)行既缺乏資本帶動(dòng)又缺少農(nóng)戶推動(dòng)，致使不少扶貧項(xiàng)目成為應(yīng)對(duì)檢查的形象工程，對(duì)貧困戶實(shí)際的增收帶動(dòng)作用極為有限。

因此，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，必須正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，注重在合理界定政府職能的基礎(chǔ)上增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在扶貧開發(fā)中的作用，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，借助市場(chǎng)力量解決精準(zhǔn)扶貧過程中面臨的組織資源供求失衡和扶貧資金使用效率不高的突出矛盾。一是主動(dòng)培育市場(chǎng)主體。鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶參與扶貧項(xiàng)目運(yùn)行，在扶貧對(duì)象確認(rèn)，扶貧需求評(píng)估，扶貧項(xiàng)目選擇、實(shí)施和監(jiān)測(cè)等各個(gè)環(huán)節(jié)全面提高貧困農(nóng)戶的參與度，使之能夠充分表達(dá)利益訴求，變被動(dòng)扶助為主動(dòng)參與。同時(shí)，通過政府購買服務(wù)、政府與 NGO 合作等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織參與扶貧開發(fā)，帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。二是強(qiáng)化貧困地區(qū)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)體系建設(shè)。全面推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，依托有利的土地政策加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的阻礙，激勵(lì)城市資本、技術(shù)與貧困地區(qū)的土地要素相結(jié)合，形成持續(xù)性的貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。三是探索扶貧資金的專業(yè)管理模式。在符合條件的地區(qū)試點(diǎn)政府負(fù)責(zé)出資、指導(dǎo)和監(jiān)管，農(nóng)民組織或民間專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的模式，減少項(xiàng)目選擇和運(yùn)行過程中的行政干預(yù)，有效提高扶貧資金使用效率。

消除絕對(duì)貧困是我國全面建成小康社會(huì)的必要條件，因此，中央明確提出了“到 2020 年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的扶貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)。毫無疑問，精準(zhǔn)扶貧是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段，通過精準(zhǔn)扶貧，直接瞄準(zhǔn)貧困群體和致貧原因，集中資源對(duì)其進(jìn)行最直接有效的幫扶，最終實(shí)現(xiàn)剩余貧困人口全部脫貧?？梢姡ㄟ^精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，是在我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和貧困特征的背景下實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的基本手段。消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)可以量化為貧困人口的減少數(shù)和貧困群體收入的增加值，這些量化指標(biāo)可以分解到各個(gè)階段和不同區(qū)域，形成各個(gè)地區(qū)的階段性目標(biāo)，各個(gè)地區(qū)根據(jù)目標(biāo)制定精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施方案。在這一過程中，作為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施主體的政府部門如何做到明確目標(biāo)和手段的關(guān)系，防止本末倒置，避免因忽略最終目標(biāo)而單純追求脫貧手段的形式化和政績化是一個(gè)需要引起足夠重視的重要問題。

調(diào)查顯示，隨著扶貧開發(fā)工作進(jìn)入“沖刺期”，各地工作任務(wù)加速加重，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了一些以手段代替目標(biāo)的短期化、形式化、政績化等現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效果，而且蘊(yùn)含著引發(fā)大規(guī)模返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是減貧任務(wù)重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府向下級(jí)部門下達(dá)目標(biāo)任務(wù)時(shí)，傾向于加重任務(wù)量，造成了脫貧時(shí)間逐級(jí)加碼提前的現(xiàn)象。由于扶貧工作任務(wù)重、時(shí)間短，有的基層政府只能以非正常方式完成年度脫貧任務(wù)，如只要享受了新村建設(shè)補(bǔ)貼等其他惠民政策的貧困戶，統(tǒng)一無條件率先“摘帽”。結(jié)果部分農(nóng)戶剛剛被評(píng)為貧困戶，還未獲得任何幫扶就已經(jīng)“被脫貧”。其結(jié)果是統(tǒng)計(jì)意義上的脫貧成效雖然顯著，但這種“成效”因缺乏基礎(chǔ)支撐而不具備持續(xù)性，如果短期化的“被脫貧”現(xiàn)象大量存在，必將成為引發(fā)大規(guī)模返貧的重要誘因。二是過度追求精準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致偏離扶貧開發(fā)的工作目標(biāo)。為了符合精準(zhǔn)扶貧要求，許多地區(qū)制定了區(qū)域性的扶貧政策，但是，有的政策僅是中央宏觀導(dǎo)向政策的簡單復(fù)制，與當(dāng)?shù)刎毨У默F(xiàn)狀和特征不相吻合。如中央要求通過 “五個(gè)一批” 工程幫助不同貧困群體脫貧，許多地區(qū)將 “五個(gè)一批” 任務(wù)層層分解，要求基層必須按照比例將建卡貧困人口嚴(yán)格分解為界線清楚的不同類型，進(jìn)而一一對(duì)應(yīng)分批次完成脫貧任務(wù)，但是，目前許多貧困都是多種致貧因素相互作用的結(jié)果，并非為單一因素，很難按照人為設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格區(qū)分，基層干部和相關(guān)部門人員大都只能憑主觀人為劃分，以此為依據(jù)施策脫貧到戶，其針對(duì)性和有效性必然大打折扣。為適應(yīng)自上而下的統(tǒng)一要求，基層部門不僅疲于應(yīng)付各種表格和檢查，而且往往是正正規(guī)規(guī)地走形式，認(rèn)認(rèn)真真地做表面文章，在一定程度上，扶貧形式化問題已經(jīng)逐漸顯露。此外，一些地方對(duì)少數(shù)扶貧點(diǎn)以“吃偏飯”的方式集中資源支持，脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)地塑造典型、打造樣本、追求形象，把應(yīng)當(dāng)全域覆蓋并且更加注重“雪中送碳”的精準(zhǔn)扶貧工作，實(shí)際上變成了突出“錦上添花”的政績工程。

因此，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，必須明確目標(biāo)和手段的差別，不能因短期需要而偏離長期目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)手段，手段必須服從目標(biāo)。就當(dāng)前而言，最重要的是要在消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)導(dǎo)向下因地制宜地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策，避免以扶貧手段代替脫貧目標(biāo)，有效扼制已經(jīng)出現(xiàn)的短期化、形式化和政績化等有害傾向。為此，在應(yīng)對(duì)策略上以下兩個(gè)方面的選擇至關(guān)重要： 一是要因時(shí)和因地制宜合理分解減貧任務(wù)，根據(jù)不同階段的總體目標(biāo)和不同區(qū)域的實(shí)際情況，確定分階段、分區(qū)域目標(biāo)，建立以脫貧人口數(shù)量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等為主要內(nèi)容的扶貧工作績效考核綜合指標(biāo)體系。二是要構(gòu)建能夠持續(xù)運(yùn)行和持續(xù)帶動(dòng)脫貧的扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，建立短期與長期效果相結(jié)合的項(xiàng)目驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目可持續(xù)性和長期實(shí)際減貧效果的目標(biāo)考核，通過有效的制度建設(shè)防止扶貧短期化、形式化和政績化現(xiàn)象的蔓延發(fā)展。

生活和生產(chǎn)資料匱乏是現(xiàn)階段我國貧困問題中最直接的表現(xiàn)，因主體能力不足引起的發(fā)展機(jī)會(huì)缺失是導(dǎo)致貧困的最主要原因。因此，通過外部給予的物質(zhì)幫扶能夠在短期內(nèi)提高貧困人口福利水平，而增強(qiáng)貧困人口和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力則能夠保證其實(shí)現(xiàn)長期、持續(xù)脫貧增收。從二者的辯證關(guān)系看，物質(zhì)匱乏制約了貧困群體的能力獲得，因此，物質(zhì)幫扶是能力建設(shè)的重要載體；能力不足使貧困群體無法有效利用外部投入的幫扶資源，因此，能力建設(shè)是物質(zhì)幫扶高效、持續(xù)發(fā)揮作用的重要保障。

長期以來，扶貧開發(fā)中關(guān)于外部幫扶與能力建設(shè)的關(guān)系一直被形象地比喻為“輸血”和“造血”的關(guān)系，能否正確處理二者關(guān)系也被視為決定扶貧長期績效的關(guān)鍵。但是，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段后，由于目標(biāo)緊迫、任務(wù)加重，同樣出現(xiàn)了重外部幫扶、輕能力建設(shè)的傾向。為按時(shí)完成減貧任務(wù)，短期成效顯著的物質(zhì)投入式幫扶成為許多地方脫貧開發(fā)的主要手段。不少部門將為對(duì)口貧困戶捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為“一刀切”的考核要求，對(duì)貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)、實(shí)用專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等明顯關(guān)注不夠，對(duì)人力資源和社會(huì)資源的引入缺乏足夠重視，物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)未能有效結(jié)合。重物質(zhì)幫扶而輕能力建設(shè)的扶持方式不僅會(huì)造成扶貧效果短期化的問題，還會(huì)在一定程度上形成部分貧困者的“福利依賴”，使其失去主動(dòng)脫貧的發(fā)展意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。

要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的根本目標(biāo)，保證貧困群體的持續(xù)、穩(wěn)定脫貧與發(fā)展，就必須明確物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)的關(guān)系，協(xié)同實(shí)施兩種扶貧手段，當(dāng)前特別要在提高物質(zhì)投入效率的同時(shí)，更加重視從以下三個(gè)重要方面補(bǔ)足能力建設(shè)短板。

一是建立分類培訓(xùn)體系，提高貧困者知識(shí)技能水平。應(yīng)根據(jù)不同貧困者實(shí)際情況提供多種教育培訓(xùn)途徑，既為具有一定學(xué)習(xí)能力的貧困者提供參加學(xué)歷教育、職業(yè)教育等系統(tǒng)教育的機(jī)會(huì)，又為急需通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困戶提供方便有效的田間實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。

二是注重傳統(tǒng)理念改造，激發(fā)貧困人口參與意識(shí)。一方面，增強(qiáng)貧困人口的市場(chǎng)參與能力，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶改變傳統(tǒng)思維，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，幫助其了解市場(chǎng)運(yùn)行特征，形成主動(dòng)參與市場(chǎng)、主動(dòng)尋求市場(chǎng)機(jī)會(huì)的發(fā)展意識(shí)；另一方面，提高貧困人口在扶貧項(xiàng)目中的參與度，在通過扶貧投入資金提高貧困群體福利水平的同時(shí)，提升貧困農(nóng)戶自我管理和自我發(fā)展的能力，從而確保扶貧成果的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

三是重視貧困地區(qū)社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)貧困人口集體行動(dòng)能力。社區(qū)功能的增強(qiáng)能夠?yàn)樨毨丝谧晕野l(fā)展提供依托，因此，在精準(zhǔn)扶貧過程中，要特別重視農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，將精準(zhǔn)扶貧與貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的再造有機(jī)結(jié)合，以提高貧困農(nóng)戶組織化程度為重要導(dǎo)向，增強(qiáng)貧困人口集體行動(dòng)能力，通過貧困農(nóng)戶的互助合作提高扶貧成效。

（來源：《天府新論》）（責(zé)任編輯/凌云 設(shè)計(jì)/毛艷梅）

郭曉鳴，四川省社會(huì)科學(xué)院副院長、研究員

高杰，四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員、博士