李耀鋒

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院，江西 吉安　343009)

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項(xiàng)目制研究的現(xiàn)狀與新路徑

李耀鋒

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院，江西 吉安343009)

項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理體制，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益深廣的影響力。文獻(xiàn)考察發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)研究圍繞五個(gè)主要議題展開，研究成果較集中于近六年內(nèi)；國(guó)外研究也有一定基礎(chǔ)。既有研究尚存在兩方面突出問(wèn)題：一是研究視角有缺失，偏重宏觀層面和政府視角而忽視了基層村莊社會(huì)的回應(yīng)；二是研究議題失均衡，對(duì)項(xiàng)目制負(fù)面效應(yīng)發(fā)生機(jī)理和防范機(jī)制研究還很薄弱?！按迩f回應(yīng)”是項(xiàng)目制研究值得重視的一條新路徑，以此路徑切入，可探尋“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐邏輯與問(wèn)題成因，是有利于找到優(yōu)化基層治理格局、提升項(xiàng)目制實(shí)踐成效并防范“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)的有效方法。

國(guó)家治理；項(xiàng)目制；村莊回應(yīng)；項(xiàng)目進(jìn)村；負(fù)面效應(yīng)

近年來(lái)，在發(fā)展與福利主題下，項(xiàng)目制作為中國(guó)一種新的國(guó)家治理體制[1]，影響力漸增。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，國(guó)家依托各類支農(nóng)項(xiàng)目和專項(xiàng)資金逐漸加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不斷推進(jìn)“項(xiàng)目進(jìn)村”[2]。項(xiàng)目制成為影響中國(guó)基層治理格局與農(nóng)村社會(huì)變遷的重要推動(dòng)力。但無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)矛盾是，很多項(xiàng)目的“進(jìn)村”實(shí)踐雖有助于改善當(dāng)?shù)孛裆?，卻也同時(shí)給村莊整合或村民生活帶來(lái)不利影響，陷入“惠民”又“擾民”的實(shí)踐困境，使項(xiàng)目制違背其良好意愿，偏離其政策初衷。本文旨在梳理項(xiàng)目制研究的主要議題并指明其未來(lái)新路徑，服務(wù)于提升中國(guó)項(xiàng)目制實(shí)踐成效與推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。

一、國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理與點(diǎn)評(píng)

(一)國(guó)內(nèi)研究的主要議題與代表性成果

“項(xiàng)目”一詞最早于20世紀(jì)50年代出現(xiàn)在漢語(yǔ)中，用于“對(duì)共產(chǎn)主義國(guó)家的援外項(xiàng)目”。其原本指一種事本主義的動(dòng)員或組織方式，即依照事情本身的內(nèi)在邏輯，在限定時(shí)間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)[3]。國(guó)內(nèi)工商管理和公共管理領(lǐng)域在此意義上已有較多研究，此方面研究從管理視角對(duì)項(xiàng)目的啟動(dòng)、計(jì)劃、實(shí)施和評(píng)估等過(guò)程與技術(shù)進(jìn)行探究，服務(wù)于生產(chǎn)管理、服務(wù)管理和工程項(xiàng)目管理等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共管理的發(fā)展需要*國(guó)內(nèi)相關(guān)研究成果詳見：戴大雙著《現(xiàn)代項(xiàng)目管理》(高等教育出版社,2004)；方巍著《社會(huì)福利項(xiàng)目管理與評(píng)估》(中國(guó)社會(huì)出版社,2010)；戚安邦著《項(xiàng)目管理學(xué)》(科學(xué)出版社,2012)；方巍著《社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估》(格致出版社,2012)等等。。

國(guó)內(nèi)對(duì)項(xiàng)目制的研究源于中國(guó)20世紀(jì)90年代的分稅制改革。分稅制改革后，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付較多采用項(xiàng)目形式，項(xiàng)目制作為政府實(shí)現(xiàn)其政策意圖和治理國(guó)家的重要形式有著日益深刻的影響力。項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，更是一種能將國(guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式。它不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制；更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略與策略[1]。肖唐鏢在《中國(guó)鄉(xiāng)村報(bào)告》一書中較早對(duì)“地方政府的項(xiàng)目配套政策”進(jìn)行了專題研究[4]，在國(guó)內(nèi)具有開創(chuàng)性。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)針對(duì)項(xiàng)目制的研究成果總體數(shù)量還較少，且較集中于最近五年內(nèi)，特別是近三年。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要圍繞如下五個(gè)議題展開。

1.項(xiàng)目制與國(guó)家權(quán)力體系及科層結(jié)構(gòu)的關(guān)系

此方面研究的主要觀點(diǎn)有：項(xiàng)目制將國(guó)家、地方和基層三者關(guān)系重新定義，并最終演變?yōu)榉旨?jí)的制度機(jī)制和治理模式[2]；項(xiàng)目制旨在通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等手段，突破以單位制為代表的原有科層體制束縛，遏制市場(chǎng)體制造成的分化效應(yīng)[1]；農(nóng)村的項(xiàng)目制實(shí)踐可能導(dǎo)致地方勢(shì)力和地方結(jié)構(gòu)重組，形成一種新的基層治理結(jié)構(gòu)，這與國(guó)家設(shè)計(jì)項(xiàng)目制的初衷相背離[5]；項(xiàng)目制使基層上級(jí)部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)及高效的動(dòng)員程序[6]；公共文化服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作存在國(guó)家主導(dǎo)和地方自主邏輯、官僚政績(jī)至上與公民需求導(dǎo)向邏輯之間的矛盾，限制了文化惠民工程項(xiàng)目制的執(zhí)行效果[7]；項(xiàng)目制將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入官僚組織體制中，調(diào)整了政府和市場(chǎng)的關(guān)系并重構(gòu)了中央和地方合作博弈的模式[8]；項(xiàng)目制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[9]。

2.項(xiàng)目制與中國(guó)財(cái)政制度和公共服務(wù)的關(guān)系

此方面研究的主要觀點(diǎn)有：將公共服務(wù)資金項(xiàng)目化使公共服務(wù)變成以項(xiàng)目評(píng)估和管理為中心的治理體制，易衍生尋租行為[10]；稅費(fèi)改革后“項(xiàng)目財(cái)政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源[11]；較高的公共品供給水平與較高的地方財(cái)政自主權(quán)緊密聯(lián)系，財(cái)政分權(quán)而非集權(quán)更能改善地方公共品供給水平[12]；需利用村民自治來(lái)連接上級(jí)資源和村莊，提高村莊公共物品供給的績(jī)效[13]；項(xiàng)目和專項(xiàng)資金并非像上級(jí)部門預(yù)想的那樣有效率，相反還會(huì)出現(xiàn)許多意料外的后果。過(guò)于依賴項(xiàng)目和專項(xiàng)，反而使資金難以實(shí)際到達(dá)農(nóng)村社會(huì)[14]；項(xiàng)目制的結(jié)構(gòu)性缺陷使項(xiàng)目下鄉(xiāng)弱化了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在農(nóng)村公共品供給方面的能力[15]；項(xiàng)目制有利于實(shí)現(xiàn)高效、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給[16]。

3.項(xiàng)目制運(yùn)行中不同主體的行為與策略

此方面研究的主要關(guān)注點(diǎn)有：農(nóng)村扶貧項(xiàng)目中地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)導(dǎo)向與農(nóng)民的被動(dòng)參與[17]；農(nóng)村扶貧項(xiàng)目中的政府行為與村民角色[18]；面對(duì)國(guó)家整合行為的村莊自主性及自主行動(dòng)能力[19]；項(xiàng)目下鄉(xiāng)在農(nóng)村公共品供給中的運(yùn)行機(jī)制及其中折射出的國(guó)家與社會(huì)間互動(dòng)關(guān)系[15]；新農(nóng)村建設(shè)背景下項(xiàng)目制在基層村莊的實(shí)踐形態(tài)及其過(guò)程中地方正式力量、非正式力量與市場(chǎng)等多方主體的行為和策略[5]；糧食項(xiàng)目運(yùn)行中中央政府、地方政府和農(nóng)民三者在制度約束下的博弈與互動(dòng)邏輯[20]；縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)化解項(xiàng)目實(shí)施中矛盾沖突的行動(dòng)邏輯[21]。

4.項(xiàng)目制實(shí)踐的社會(huì)影響

關(guān)注項(xiàng)目制積極影響的主要研究發(fā)現(xiàn)有：四川嘉陵區(qū)CDD項(xiàng)目實(shí)施在農(nóng)村民主建設(shè)和扶貧中有積極作用[22]；NGO農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目的介入是解決鄉(xiāng)村治理諸問(wèn)題的一種新路徑，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效外源動(dòng)力[23]；民族地區(qū)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展有積極影響[24]；廣西鳳山縣四個(gè)可持續(xù)生計(jì)項(xiàng)目村的項(xiàng)目運(yùn)行對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村起到了積極作用[25]。

關(guān)注項(xiàng)目制消極影響的主要研究發(fā)現(xiàn)有：內(nèi)蒙古某旗生態(tài)移民的項(xiàng)目化運(yùn)行使大量牧民紛紛外遷，使當(dāng)?shù)鼗鶎拥膫鹘y(tǒng)社會(huì)組織最終瓦解[26]；重大項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)利益分配不均問(wèn)題凸顯，社會(huì)弱勢(shì)群體逐漸被“邊緣化”[27]；以項(xiàng)目制為核心確立的新的國(guó)家治理體制會(huì)對(duì)基層社會(huì)產(chǎn)生諸多意外后果：基層集體債務(wù)、部門利益化及體制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)[1]；公共產(chǎn)品的項(xiàng)目化供給在基層實(shí)施中可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織失語(yǔ)及自利性凸顯、村莊內(nèi)部整合能力弱化[28]；農(nóng)村扶貧項(xiàng)目會(huì)被地方權(quán)力和利益關(guān)系綁架，使項(xiàng)目結(jié)果與農(nóng)村貧困群體的實(shí)際需求相背離[29]；政府對(duì)村莊采取選擇性的項(xiàng)目輸入會(huì)制造村莊間貧富差距與兩級(jí)分化[30]；鄉(xiāng)村建設(shè)中存在項(xiàng)目?jī)?nèi)卷化負(fù)債問(wèn)題[31]；高速公路項(xiàng)目嵌入少數(shù)民族村落導(dǎo)致部分村民生計(jì)無(wú)保障、社會(huì)心理融合差、適應(yīng)發(fā)展緩慢等問(wèn)題[32]。

5.項(xiàng)目制本身的改革與創(chuàng)新

此方面研究的主要觀點(diǎn)有：創(chuàng)新項(xiàng)目制很有必要，要實(shí)現(xiàn)政府項(xiàng)目的公益目標(biāo)，只改變資金的流動(dòng)和管理方式是不夠的，還需要加入村民民主決策的制度安排，增加村民參與的公共空間[2]；要使農(nóng)村貧困群體成為扶貧項(xiàng)目的真正受益者，應(yīng)打破由各級(jí)政權(quán)所建構(gòu)的權(quán)力利益結(jié)構(gòu)，重建貧困者的主體地位，并通過(guò)社區(qū)組織建設(shè)提升社區(qū)能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)、資源主體與貧困群體的直接對(duì)接[29]；項(xiàng)目制本身存在的制度漏洞和地方官員對(duì)政績(jī)的過(guò)度追求催生了“跑部錢進(jìn)”、設(shè)租尋租、資金挪用、財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配等問(wèn)題，需對(duì)項(xiàng)目制進(jìn)行改革完善[8]；自上而下決策體制使國(guó)家無(wú)法通過(guò)項(xiàng)目制有效獲取農(nóng)民的需求，項(xiàng)目制的利益協(xié)調(diào)及監(jiān)督功能受阻。項(xiàng)目制的優(yōu)化路徑是改革資源輸入方式，激活基層組織，建立自下而上的決策機(jī)制[33]。

(二)國(guó)外的實(shí)踐范例與相關(guān)研究成果

與國(guó)內(nèi)研究有著較為類同的研究視角與進(jìn)路，國(guó)外工商與公共管理領(lǐng)域?qū)ψ鳛槭卤局髁x動(dòng)員或組織方式的“項(xiàng)目”已有較多研究，但對(duì)于社會(huì)治理體制機(jī)制運(yùn)行中的項(xiàng)目制，國(guó)外的直接研究還不多。近些年，一些國(guó)外學(xué)者的研究值得重視，它們主要結(jié)合中國(guó)的項(xiàng)目制實(shí)踐展開研究，產(chǎn)生了一些重要思想觀點(diǎn)，其中的代表性成果有：美國(guó)斯坦福大學(xué)周雪光2011年研究指出，“項(xiàng)目打包”等方式盡管增強(qiáng)了地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力，但也可能導(dǎo)致資源分配不均，弱化法制的基礎(chǔ)和社會(huì)共享觀念，不利于緩解權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾[34]；周雪光2012年以中國(guó)一個(gè)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)“村村通”項(xiàng)目為例研究了國(guó)家政策、政府官員及村干部在提供公共品中的作用以及項(xiàng)目所導(dǎo)致集體債務(wù)和削弱集體治理的意外后果[35]；美國(guó)加利福尼亞大學(xué)黃宗智等人2014年研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作往往遵循著與政策意圖不同的邏輯，形成逐利價(jià)值觀下的權(quán)—錢結(jié)合，該機(jī)制在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)增加社會(huì)的不公平，亟需警惕與改革[36]。盡管項(xiàng)目制在國(guó)外遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如在中國(guó)成為如此主要的治理手段，但它也由于其內(nèi)含的專業(yè)化和技術(shù)化等特性而成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家使用的機(jī)制之一[36]。較為成功的實(shí)踐范例有：委內(nèi)瑞拉旨在造福貧民的流動(dòng)診所項(xiàng)目；芬蘭的殘疾人無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目[37]；新加坡的健康促進(jìn)項(xiàng)目[38]；美國(guó)的教師進(jìn)步項(xiàng)目[39]和美國(guó)技術(shù)教育領(lǐng)域的“項(xiàng)目引路”項(xiàng)目[40]等。

在對(duì)更廣泛意義上的“項(xiàng)目制”的研究中，最具代表性的是美國(guó)學(xué)者斯科特，他在其專著《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》中分析了不同國(guó)家良好用意的宏大項(xiàng)目是如何由于忽略了生態(tài)和社會(huì)生活的基本事實(shí)而走向失敗的，強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)的社會(huì)規(guī)劃必須要了解地方習(xí)慣和實(shí)踐知識(shí)[41]，與斯科特研究較類似的研究發(fā)現(xiàn)，不少國(guó)家對(duì)發(fā)展的介入不但帶來(lái)失敗，更進(jìn)一步帶來(lái)了意料之外的不良后果，比如：加大官僚的權(quán)力，削弱民眾的權(quán)力，帶來(lái)進(jìn)一步的貧困化[42-43]。

同時(shí)，一些國(guó)外研究盡管不直接針對(duì)項(xiàng)目制，但與項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯和制度機(jī)制有一定的關(guān)聯(lián)，對(duì)項(xiàng)目制的改革創(chuàng)新有借鑒意義，比如：中國(guó)基層政府的“共謀現(xiàn)象”研究[44]；國(guó)家政權(quán)擴(kuò)張對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響研究[45]；自由發(fā)展觀與可行能力理論研究[46]；基層政府的財(cái)政分配權(quán)與公共服務(wù)提供之間關(guān)系的研究[47]；第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力研究[48]。其他與項(xiàng)目制研究有某種關(guān)聯(lián)并對(duì)后者有啟發(fā)價(jià)值的成果包括《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》[49]和《中國(guó)農(nóng)民權(quán)力：農(nóng)村改革時(shí)代1979-1989》[50]等。

(三)國(guó)內(nèi)外研究存在的不足

縱觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，項(xiàng)目制正獲得學(xué)界越來(lái)越多關(guān)注，研究者基于不同的學(xué)科領(lǐng)域、理論重點(diǎn)與實(shí)踐對(duì)象展開研究，產(chǎn)生了一些很不錯(cuò)的研究成果，為后續(xù)研究提供了有力的借鑒與參照。但是，相比于項(xiàng)目制在中國(guó)的快速發(fā)展及其巨大的實(shí)踐影響而言，理論研究還明顯不足，存在如下兩方面的突出問(wèn)題。

1.研究視角有缺失：偏重于宏觀層面和政府視角而忽視了基層村莊社會(huì)的回應(yīng)

既有研究的主要關(guān)注點(diǎn)聚焦在政府視角及項(xiàng)目制的體制機(jī)制方面，也有學(xué)者關(guān)注到項(xiàng)目制實(shí)踐中的政府決策回應(yīng)[51]，但對(duì)基層民眾這一項(xiàng)目制的最終受益者關(guān)注還較少，研究還不夠深入和系統(tǒng)，特別是對(duì)基層村莊社會(huì)的回應(yīng)機(jī)理還少有研究。盡管“項(xiàng)目進(jìn)村”承載著國(guó)家和市場(chǎng)的意志，體現(xiàn)對(duì)價(jià)值和資源的強(qiáng)勢(shì)分配，但“項(xiàng)目”何以可能進(jìn)村、如何進(jìn)村特別是其成效如何并非國(guó)家或市場(chǎng)力量所能完全決定，也受制于村莊社會(huì)的實(shí)際回應(yīng)能力。雖然有研究關(guān)注到“項(xiàng)目進(jìn)村”中的村莊自主性[19]以及村莊對(duì)輸入式項(xiàng)目的回應(yīng)[2]，但對(duì)村莊回應(yīng)的影響因素、內(nèi)在機(jī)制、狀況測(cè)評(píng)及優(yōu)化路徑等關(guān)鍵問(wèn)題都有待進(jìn)一步深入研究。

2.研究議題失均衡：對(duì)項(xiàng)目制負(fù)面效應(yīng)發(fā)生機(jī)理和防范機(jī)制的研究還很薄弱

項(xiàng)目制作為一種新的國(guó)家治理體制，尚存在諸多問(wèn)題與不足，其成效還有很多不確定性，特別是伴隨著中國(guó)社會(huì)治理的創(chuàng)新，項(xiàng)目制還需不斷完善。既有研究雖已關(guān)注到項(xiàng)目制的意外后果與負(fù)面效應(yīng)，但對(duì)其判別、機(jī)理和成因的探究還較少，且未能實(shí)現(xiàn)宏觀與微觀、定性與定量等多維的有機(jī)結(jié)合。既有研究對(duì)項(xiàng)目制負(fù)面效應(yīng)的防范多強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制設(shè)計(jì)的不合理或其背后的體制性因素，而忽視了作為最終受益者的村莊社會(huì)的回應(yīng)能力問(wèn)題，盡管已有學(xué)者從農(nóng)村貧困者主體地位重建及社區(qū)內(nèi)生性組織建設(shè)[29]、促進(jìn)村民的民主參與[2]、激活農(nóng)村基層組織[33]等角度對(duì)村莊回應(yīng)能力的相關(guān)方面進(jìn)行了探討，但還很不夠。這直接制約了項(xiàng)目制負(fù)面效應(yīng)防范的系統(tǒng)有效性。

二、村莊回應(yīng)：項(xiàng)目制研究的一條新路徑

項(xiàng)目制作為一種新形勢(shì)下將中央與地方、地方政府與基層政權(quán)、基層政權(quán)與農(nóng)村社會(huì)重新鏈接的機(jī)制，是以各類支農(nóng)扶農(nóng)項(xiàng)目為基礎(chǔ)的制度安排[29]。隨著“項(xiàng)目進(jìn)村”不斷推進(jìn)，它所承載的行政化與市場(chǎng)化力量日益滲透入農(nóng)村社會(huì)，優(yōu)化與提升村莊的實(shí)際回應(yīng)能力變得更加重要，這是保障項(xiàng)目制實(shí)踐成效的內(nèi)在要求，也是中國(guó)項(xiàng)目制的政策初衷之所在。正如黃宗智等人所指出的，項(xiàng)目制需要其他的制度配套和較崇高的價(jià)值取向方可發(fā)揮其所可能起的“現(xiàn)代化”作用，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野考慮，關(guān)鍵是理論中的受惠者是否真正能夠成為實(shí)際運(yùn)作中的主體[36]。同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源輸入并不會(huì)自動(dòng)激活農(nóng)村內(nèi)部的組織力量及農(nóng)民的積極性，需要進(jìn)行有目的的改革創(chuàng)新[33]。

2015年5月由中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了在增強(qiáng)村莊自治功能和發(fā)展能力基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，與此同時(shí)，針對(duì)中國(guó)的村莊建設(shè)，也有學(xué)者提出，中國(guó)的村莊是有實(shí)質(zhì)性意義的農(nóng)村社會(huì)單位，需要?jiǎng)?wù)實(shí)地面對(duì)村莊大量而長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)，著力推進(jìn)良性而積極的村莊轉(zhuǎn)型[52]。由此，在大規(guī)?！绊?xiàng)目進(jìn)村”與基層社會(huì)治理創(chuàng)新的新常態(tài)下，村莊回應(yīng)*對(duì)“回應(yīng)”(response)的概念內(nèi)涵有幾種代表性界定：(1)an answer or reaction to sb/sth(回答、回復(fù))。參見斯蒂爾著《牛津中階英漢雙解詞典》(嚴(yán)維明，譯，商務(wù)印書館，2005:989)；(2)responsiveness:willing to give answers or show your feelings about sth(敏于響應(yīng)的)。英國(guó)培生教育出版有限公司《朗文當(dāng)代高級(jí)英語(yǔ)辭典》(外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社，2004:1681)；(3)多元主體在一定社會(huì)結(jié)構(gòu)中基于共同利益、訴求的應(yīng)答、認(rèn)同、實(shí)化及實(shí)踐的互動(dòng)過(guò)程。參見戚攻著《社會(huì)回應(yīng)機(jī)制研究》(人民出版社，2009:12)。本文把“回應(yīng)”界定為多元行動(dòng)主體間進(jìn)行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實(shí)踐互動(dòng)過(guò)程。成為中國(guó)項(xiàng)目制研究亟需重視的一條新路徑，以村莊回應(yīng)路徑解讀項(xiàng)目制體現(xiàn)了中國(guó)制度變遷的社會(huì)回應(yīng)這一基本理論議題。唯有切實(shí)提升村莊的回應(yīng)能力，才能使農(nóng)村社會(huì)更好地適應(yīng)中國(guó)急劇的制度變遷，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)村社會(huì)的有效互動(dòng)與良性共治，從根本上防范項(xiàng)目制的意外后果及負(fù)面效應(yīng)，真正發(fā)揮項(xiàng)目制的惠民功效。

“項(xiàng)目進(jìn)村”是項(xiàng)目制在基層村莊社會(huì)的實(shí)踐形態(tài)，本文嘗試解析“項(xiàng)目進(jìn)村”中村莊回應(yīng)的理論內(nèi)涵并探索性地針對(duì)其子課題提出示范性的研究構(gòu)想，以此呼應(yīng)項(xiàng)目制的既有研究脈絡(luò)，同時(shí)也為村莊回應(yīng)新路徑下的項(xiàng)目制研究開展提供參照與啟示。

(一)“項(xiàng)目進(jìn)村”中的村莊回應(yīng)：概念闡釋與案例解析

從基層治理的總體格局看，“項(xiàng)目進(jìn)村”是國(guó)家和市場(chǎng)力量對(duì)村莊社會(huì)的持續(xù)輸入。由于地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等因素差異，不同村莊對(duì)行政化與市場(chǎng)化干預(yù)有不同的回應(yīng)特性和回應(yīng)能力，村莊回應(yīng)能力的缺失與不足使宏觀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)和壓力極有可能落在村莊這個(gè)最基本的社會(huì)單位上，產(chǎn)生各類意外后果或負(fù)面效應(yīng)，使普通村民成為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，導(dǎo)致項(xiàng)目制違背其良好意愿，偏離其政策初衷。

折曉葉與陳嬰嬰2011年研究指出，具有較高組織和運(yùn)作能力的村莊對(duì)輸入式項(xiàng)目所能做出的回應(yīng)，包括動(dòng)員內(nèi)部資源支撐項(xiàng)目完成及規(guī)避項(xiàng)目帶來(lái)的各種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于沒有這種能力的村莊，“外生”的項(xiàng)目有可能遭遇到被躲避乃至失敗[2]。盡管折曉葉與陳嬰嬰關(guān)注到村莊社會(huì)對(duì)以“項(xiàng)目”為載體的外界力量的反向建構(gòu)，但對(duì)于這種反向建構(gòu)的條件、限度及可能的效果并未深入解讀[19]。因此，綜合既有的相關(guān)研究，透過(guò)社會(huì)治理的理論視角，本文認(rèn)為，“項(xiàng)目進(jìn)村”的村莊回應(yīng)*學(xué)界尚缺乏對(duì)“村莊回應(yīng)”及“村莊回應(yīng)能力”的明確界定，本文在現(xiàn)代治理理論視域下，參照社會(huì)回應(yīng)(戚攻，2009)、“項(xiàng)目進(jìn)村”中的村莊自主性(應(yīng)小麗，2013)及“村莊對(duì)輸入式項(xiàng)目的回應(yīng)”(折曉葉，2011)等相關(guān)研究，嘗試給出其概念界定。是指村莊在一定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)中基于自身利益訴求和資源條件而與政府、企業(yè)、非政府組織等“項(xiàng)目進(jìn)村”相關(guān)行動(dòng)主體所進(jìn)行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實(shí)踐互動(dòng)過(guò)程，包括交相作用的三個(gè)結(jié)構(gòu)層面：一是村莊對(duì)自身利益訴求和資源的感知過(guò)程；二是村莊依據(jù)一定的制度規(guī)范和價(jià)值準(zhǔn)則對(duì)外來(lái)訴求和影響作出認(rèn)知與評(píng)判并產(chǎn)生認(rèn)同或不認(rèn)同的過(guò)程；三是村莊的互動(dòng)方式選擇以及把訴求、期望或承諾轉(zhuǎn)化為社會(huì)行動(dòng)的過(guò)程。村莊回應(yīng)能力指村莊社會(huì)在“項(xiàng)目進(jìn)村”中與政府、企業(yè)和非政府組織等相關(guān)行動(dòng)主體進(jìn)行互動(dòng)過(guò)程中優(yōu)化自我系統(tǒng)并防范各類風(fēng)險(xiǎn)的自主性和能動(dòng)力。

為了更清楚地闡明“項(xiàng)目進(jìn)村”與“村莊回應(yīng)”之間的內(nèi)在關(guān)系，本文在此以馬良燦2013年所做的項(xiàng)目制與農(nóng)村扶貧研究[29]中的案例為例進(jìn)行概要式闡釋*筆者之前所調(diào)研的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項(xiàng)目及直接參與實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，都展現(xiàn)出基層村莊社會(huì)在面臨政府、市場(chǎng)和非政府組織等外力介入時(shí)的被動(dòng)性及回應(yīng)能力缺乏，使得有著良好初衷的支農(nóng)扶農(nóng)項(xiàng)目在不均衡的互動(dòng)中逐漸發(fā)生偏離，甚至出現(xiàn)了意料之外的負(fù)面效應(yīng)。篇幅所限，將另文再述。，以期產(chǎn)生拋磚引玉的效果。馬良燦所研究的是西南一個(gè)名為Y村的貧困村寨。當(dāng)?shù)乜h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門迫于扶貧及維穩(wěn)的政治壓力在該村推進(jìn)了系列項(xiàng)目。首先是蔬菜種植項(xiàng)目，投入資金高達(dá)30多萬(wàn)，地方政府追求項(xiàng)目成效的意愿很是強(qiáng)烈，但是Y村在“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程中處于完全被動(dòng)的狀況，村莊回應(yīng)處于低效乃至無(wú)效狀態(tài)，具體表現(xiàn)為Y村既難以對(duì)自身的利益、訴求和資源進(jìn)行明確的感受與認(rèn)知，也無(wú)法對(duì)政府的項(xiàng)目介入做出有效的評(píng)判與互動(dòng)方式選擇，政府意志的單方面強(qiáng)力推進(jìn)使蔬菜種植項(xiàng)目很快因?yàn)椴贿m合Y村實(shí)際而宣告失敗。政府隨后又動(dòng)員了400多萬(wàn)扶貧資金推動(dòng)種草養(yǎng)牛項(xiàng)目，但由于Y村村民承受不起所需的投入，導(dǎo)致很多農(nóng)戶得到種牛后并不能為己所用發(fā)家致富，而是直接把牛賣掉，用來(lái)買耕?；蚪ǚ浚?xiàng)目也走向失敗。最后是危房改造項(xiàng)目，給每戶人家投入扶貧資金一萬(wàn)多元，項(xiàng)目工作組鼓勵(lì)農(nóng)戶高規(guī)格與高標(biāo)準(zhǔn)建房，農(nóng)戶在工作組鼓動(dòng)下難以在辨明自身需求和承受力基礎(chǔ)上做出合理選擇，而是盲目服從，結(jié)果導(dǎo)致每戶負(fù)債5萬(wàn)元以上，Y村成了縣里最大的負(fù)債村。為了還債，很多建房的村民陷入二次貧困，被迫流落異鄉(xiāng)，外出打工，整個(gè)村莊一片蕭條。馬良燦在文中把項(xiàng)目的失敗歸因于貧窮村民自身主體性的缺失，并提出社區(qū)內(nèi)生性組織建設(shè)及社區(qū)能力提升的對(duì)策建議。從村莊回應(yīng)的分析視角看，Y村在面臨外來(lái)力量以項(xiàng)目為載體的介入時(shí)回應(yīng)能力很低，在與政府等相關(guān)主體所進(jìn)行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實(shí)踐互動(dòng)過(guò)程中處于明顯的“失語(yǔ)”和弱勢(shì)狀態(tài)，這直接導(dǎo)致了“項(xiàng)目進(jìn)村”的力量失衡、方向偏離乃至負(fù)面效應(yīng)。可以設(shè)想，如果能夠通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)教育、推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)與社會(huì)工作介入、提升村民自助互助能力等路徑和方法，使村民對(duì)自身的利益、訴求和資源有良好的認(rèn)知，并能夠?qū)Α斑M(jìn)村”項(xiàng)目所承載的外來(lái)訴求和影響進(jìn)行有效的評(píng)判和互動(dòng)方式選擇，提升貧困村在基層治理格局中的回應(yīng)能力，貧困村民的訴求和資源條件就可以更明確地被識(shí)別并融入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施過(guò)程，“進(jìn)村”項(xiàng)目的偏差也可更好地得到糾正，“項(xiàng)目進(jìn)村”就可以在多元治理主體的良性互動(dòng)與博弈中取得更好的實(shí)踐成效，并規(guī)避可能的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

縱觀中國(guó)的項(xiàng)目制實(shí)踐，在轟轟烈烈的、由權(quán)力和資本主導(dǎo)的“項(xiàng)目進(jìn)村”運(yùn)動(dòng)中，作為最終受益者的普通村民的認(rèn)識(shí)世界與生活世界多被忽略，村莊的實(shí)際回應(yīng)能力往往得不到足夠重視。村莊自治能力和基層社會(huì)自組織能力的弱化，反過(guò)來(lái)使得項(xiàng)目制進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后帶來(lái)的治理問(wèn)題更加突出[9]。因此，提升村莊回應(yīng)能力并防范“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)才可真正發(fā)揮項(xiàng)目制“惠民生、促發(fā)展”的實(shí)踐功效。站在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展及推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略視角看，村莊回應(yīng)能力提升的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)與國(guó)家、市場(chǎng)之間的有效互動(dòng)與良性共治，優(yōu)化基層治理格局，促進(jìn)基層民生改善。

(二)村莊回應(yīng)路徑下“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)防范研究的理論構(gòu)想*村莊回應(yīng)路徑下的項(xiàng)目制研究涵括了項(xiàng)目制的實(shí)踐效應(yīng)研究、項(xiàng)目制的體制機(jī)制改革研究、項(xiàng)目制發(fā)展與社會(huì)治理創(chuàng)新研究等諸多子課題，本文以“項(xiàng)目進(jìn)村”的負(fù)面效應(yīng)為切入點(diǎn)，嘗試為相關(guān)研究提供示例。

從既有文獻(xiàn)看，“項(xiàng)目進(jìn)村”的負(fù)面效應(yīng)正日益受到人們重視。在村莊回應(yīng)的理論視角下，國(guó)家和市場(chǎng)依托“項(xiàng)目”的外力輸入與村莊回應(yīng)能力之間的結(jié)構(gòu)性不匹配是“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵成因。作為項(xiàng)目制研究的子課題之一，村莊回應(yīng)路徑下“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)的破解與防范可從如下方面著手進(jìn)行探究：(1)中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)程中的“項(xiàng)目進(jìn)村”與村莊回應(yīng)。包括梳理中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)程中“項(xiàng)目進(jìn)村”快速推進(jìn)的成因、現(xiàn)狀和趨勢(shì)及村莊回應(yīng)存在的困難和挑戰(zhàn)。(2)“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐過(guò)程與村莊的回應(yīng)機(jī)制。包括運(yùn)用比較法與案例研究等方法，實(shí)證解析不同類型“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)踐形態(tài)、推進(jìn)主體、發(fā)展動(dòng)力和運(yùn)作邏輯，探究“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程中村莊回應(yīng)的結(jié)構(gòu)、功能、策略、困境、影響因素等。(3)“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)的機(jī)理及其與村莊回應(yīng)能力的關(guān)聯(lián)方式。包括用田野調(diào)查與量表法等方法實(shí)證判別“項(xiàng)目進(jìn)村”的負(fù)面效應(yīng)并測(cè)評(píng)村莊回應(yīng)能力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上破解負(fù)面效應(yīng)的機(jī)理及其與村莊回應(yīng)能力之間的關(guān)聯(lián)方式，剖析村莊回應(yīng)能力的制約因素與問(wèn)題成因。(4)村莊回應(yīng)能力的提升路徑與“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)的防范機(jī)制。包括村莊回應(yīng)能力提升的理論闡釋、目標(biāo)設(shè)定及平臺(tái)、機(jī)制和路徑的構(gòu)建等，并結(jié)合項(xiàng)目制的改革創(chuàng)新構(gòu)建村莊回應(yīng)能力監(jiān)測(cè)反饋系統(tǒng)和“項(xiàng)目進(jìn)村”負(fù)面效應(yīng)預(yù)警防范系統(tǒng)。

總之，基于村莊回應(yīng)這一新路徑來(lái)探究項(xiàng)目制問(wèn)題是可行的，且具有重要的研究?jī)r(jià)值。首先，從學(xué)術(shù)層面看，可彌補(bǔ)項(xiàng)目制研究偏重宏觀層面與政府視角而忽視村莊回應(yīng)之不足，補(bǔ)強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目制意外后果的研究，相關(guān)結(jié)論可作為更大規(guī)模調(diào)查建立預(yù)設(shè)的依據(jù)。還可為中國(guó)基層治理創(chuàng)新和農(nóng)村扶貧等研究提供“村莊回應(yīng)能力”新視野與新進(jìn)路。其次，從實(shí)踐層面看，2015年中央一號(hào)文件連續(xù)第12年聚焦三農(nóng)，項(xiàng)目制日益成為國(guó)家支農(nóng)富農(nóng)的重要載體。村莊回應(yīng)能力的提升與優(yōu)化不僅有利于防范項(xiàng)目制的負(fù)面效應(yīng)，使項(xiàng)目制實(shí)踐走出擾民困境而真正惠于民，還有利于激發(fā)村莊活力，補(bǔ)強(qiáng)基層治理中村莊回應(yīng)不足的短板，健全村莊的社會(huì)功能，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村真正成為“農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園”。

從中國(guó)國(guó)家治理的整體視角看，項(xiàng)目制主要是國(guó)家為實(shí)施其政府職能或促進(jìn)某一地方或某一領(lǐng)域的工作進(jìn)展而配套專項(xiàng)資金以高效率實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)[8]。作為一種適應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化發(fā)展的制度機(jī)制和組織行為模式，項(xiàng)目制日益滲透到中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中，影響力逐漸擴(kuò)展與深入，難以逆轉(zhuǎn)。因此，如何科學(xué)全面認(rèn)識(shí)項(xiàng)目制，規(guī)避其可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)及意外后果，充分發(fā)揮其連接國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同作用及其“惠民生、促發(fā)展”的實(shí)踐功效，是對(duì)待項(xiàng)目制正確而務(wù)實(shí)的態(tài)度。

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(責(zé)任編輯彭建國(guó))

The status and new path of project system research

LI Yaofeng

(School of Politics and Law,Jinggangshan University,Ji’an 343009,P.R.China)

As a new system of national governance,project system takes increasingly broad and deep impact on the economic and social development of China.Literature review reflects that domestic researches are taken based on five main issues,study fruits are achieved mainly in the past five years; foreign researches have got a certain basis.However,theoretical study has two outstanding problems:the first is a lack of research perspective,which emphases on the macro level and the view of government but ignores the response of grassroots village; the second is the unbalance of research topic which causes the study of occurrence and prevention mechanism weak.Therefore,“village response” becomes a new path for the future research.By the new path,practical logic and problem causes of projects entering the village could be explored and effective methods could be found to improve the pattern of grassroots governance,also to prevent the negative effect of project system and promote its positive practical effect.

national governance; project system; village response; projects entering the village; negative effect

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.05.010

歡迎按以下格式引用：李耀鋒.項(xiàng)目制研究的現(xiàn)狀與新路徑[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016(5):107-113.

Format:LI Yaofeng.The status and new path of project system research[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2016(5):107-113.

2016-05-22

江西省藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“江西農(nóng)村群眾文化需求調(diào)查與政策建議”(YG2013065)；2014年度民政部與李嘉誠(chéng)基金會(huì)“大愛之行”全國(guó)貧困人群社工服務(wù)及能力建設(shè)合作項(xiàng)目——“江西革命老區(qū)農(nóng)村留守老人社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”(P140318883655)

李耀鋒(1981-)，男，河南人，井岡山大學(xué)政法學(xué)院講師，社會(huì)學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村貧困問(wèn)題與社會(huì)工作研究。

G472.5

A

1008-5831(2016)05-0107-07