作者簡介：蔡山彤（1986-），女，漢，甘肅隴西人，講師，碩士研究生，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)天府學(xué)院，從事老年社會(huì)工作、人口老齡化研究。

摘要：隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日益成為我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要主體。本研究以成都市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對象，從供需的角度對其進(jìn)行分析。最后，在困境及原因的基礎(chǔ)上，從“政府—市場”的視角提出相關(guān)的政策建議，為城市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；現(xiàn)狀；困境

一、問題的提出

2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國60歲及以上老年人口的比重達(dá)到了13.26%，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾策_(dá)到了8.87%①。隨著家庭結(jié)構(gòu)的變革，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式正在逐漸失去過去的支撐地位，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老正扮演越老越重要的角色。為積極應(yīng)對養(yǎng)老問題，2011年，國務(wù)院在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”②。2013年，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出：以政府為主導(dǎo)，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體③。在國家、地方政策積極引導(dǎo)下，各地積極培育和發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展勢頭良好，但是現(xiàn)實(shí)中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展還存在很多不足，理清目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身存在的問題才能更好的破解難題。本文通過對成都市3家比較有代表性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查了解，在此基礎(chǔ)上分析城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的供需困境及原因，從“政府—市場”的視角提出相關(guān)的政策建議，為城市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

二、供需不足：養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量不足與有效需求不足同時(shí)存在

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量難于滿足養(yǎng)老需求

從國際角度看，通常情況下，發(fā)展中國家的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)在老年人口中所占的比例能夠達(dá)到5%，發(fā)達(dá)國家能夠達(dá)到6%-7%，而我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口的比例約為1.6%，即使是大中型城市也僅為3%-4%④。與國際水平相比，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供需比差距甚遠(yuǎn)。從國內(nèi)角度來看，根據(jù)國家發(fā)展目標(biāo)，老年人口的床位占有率最低要達(dá)到2%。目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供應(yīng)數(shù)量距離人們的實(shí)際需求還有一定的差距?！冻啥际谐青l(xiāng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》要求全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總床位數(shù)達(dá)到戶籍老年人口數(shù)的3%以上。據(jù)成都市老齡辦的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，成都市60歲以上老年人口已達(dá)202.79萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?7.65%，據(jù)調(diào)查，目前成都全市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共218處，總面積約3675畝，床位約4萬張，成都市床位比還不足2%，距離一般床位數(shù)量的要求還有一定的距離。但是在現(xiàn)實(shí)情況下，又存在著供需錯(cuò)位的情況，開辦時(shí)間不長的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在著低入住率的問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高床位空置率與總體床位數(shù)量的短缺之間形成了矛盾。

（二）老年人的需求未轉(zhuǎn)化為有效需求

有效需求分為消費(fèi)需求和投資需求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求分為生理需求、安全需求、情感歸屬、地位和尊重的需求以及自我實(shí)現(xiàn)的需求。在本次調(diào)查過程中，筆者結(jié)合老年人的具體情況，從日常照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉三個(gè)層面了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人的需求。調(diào)查數(shù)據(jù)反映：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人的需求呈現(xiàn)多元化趨勢，除了對基本日常照料的需求之外，對醫(yī)療護(hù)理的需求頻率較高，尤其是對“定期健康檢查”的需求達(dá)到71.40%，而精神慰藉層面對文體活動(dòng)和聊天解悶的需求達(dá)到63.60%、64.40%。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老齡服務(wù)供給主要是從生活照料、保健護(hù)理、精神慰藉、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)參與五個(gè)方面提供，其中主要體現(xiàn)在最基礎(chǔ)的生活照料層面，提供的服務(wù)有膳食服務(wù)、營養(yǎng)服務(wù)、清潔衛(wèi)生等。一方面，老年人除享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的最基本服務(wù)之外，即使老年人對于某些服務(wù)項(xiàng)目的需求較高，大多數(shù)老年人也不愿意額外付費(fèi)購買服務(wù)，存在有效的消費(fèi)需求不足的情況。另一方面，提供多層次、多元化老齡服務(wù)需要民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入資金，當(dāng)投資起不到預(yù)期利潤時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)投資市場有效需求不足的矛盾。

三、原因分析：政府與市場在老齡服務(wù)方面的失靈

市場在老齡服務(wù)方面的失靈主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是養(yǎng)老事業(yè)具有一定的社會(huì)福利屬性，從20世紀(jì)90年代初開始，我國積極探索社會(huì)福利社會(huì)化發(fā)展，到2005年，基本建成以國家興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為骨干，社區(qū)福利服務(wù)為依托，居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。政府鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，進(jìn)入初期門檻較低，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的老齡服務(wù)以勞動(dòng)密集型和低資本投入的日常照料服務(wù)為主，同時(shí)養(yǎng)老行業(yè)是一個(gè)投資較高但是回報(bào)周期較長的行業(yè)，低資本投入和長周期回報(bào)率以及老年人消費(fèi)觀念和消費(fèi)水平的限制使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展主要以擴(kuò)大規(guī)模和提高入住率來維持基本的日常運(yùn)營。隨著老齡化社會(huì)的不斷加劇和養(yǎng)老逐漸成為普遍大眾的問題，且具有一定規(guī)模高收入老齡群體的出現(xiàn)，現(xiàn)有的大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已無法滿足老年人生活護(hù)理、醫(yī)療服務(wù)和精神慰藉等多元化的需求，市場在調(diào)節(jié)老齡服務(wù)資源配置過程中出現(xiàn)低效率。二是我國老齡問題是“兩頭小，中間大”的橄欖型結(jié)構(gòu)，低收入家庭由政府解決，高收入家庭的養(yǎng)老應(yīng)該由市場解決，真正定位人群應(yīng)該是社會(huì)的平均需求，但是真正發(fā)揮市場在資源配置過程中的老齡服務(wù)是“兩頭熱，中間涼”的現(xiàn)象。“中間涼”從市場的角度來看主要原因是有效需求不足。筆者和團(tuán)隊(duì)從2013年陸續(xù)調(diào)查了《成都市三城區(qū)（金牛區(qū)、成華區(qū)、錦江區(qū)）老年人生活質(zhì)量及服務(wù)需求調(diào)查》，調(diào)查接近800位老年人，數(shù)據(jù)反映成都市老年人主要收入來源為離退休金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女補(bǔ)貼，其中離退休金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主要收入來源。另據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心2010年全國老年人跟蹤調(diào)查的老年人收入構(gòu)成統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：城鎮(zhèn)老年人平均年收入為17892元，享受退休（養(yǎng)老）金的老年人平均月退休金為1527元；據(jù)成都市2013年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告顯示：2013年，成都市參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休人員132.05萬人，月平均養(yǎng)老金為1570元。但是在實(shí)際的調(diào)查中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)針對健康老年人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在每月1200-1500之間，介助、介護(hù)的收費(fèi)在2000-4000之間，所以即使有些半失能、失能的老年人需要服務(wù)，也沒有購買能力。針對老年人口的普遍收入水平不高，子女幫助老人的能力比較有限且?guī)椭夏耆讼M(fèi)的政策支持不夠，造成市場有效需求不足的局面。目前選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人呈現(xiàn)高齡化趨勢，年齡在70歲以上的偏多，這部分老年群體服務(wù)購買的意識和能力不強(qiáng)，服務(wù)認(rèn)知程度較低，服務(wù)購買能力和服務(wù)購買意識薄弱造成了老齡服務(wù)利用不足的問題。但是我們往往忽略了目前老齡事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還停留在初級階段這個(gè)事實(shí)，一味脫離有效需求談養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供給問題，出現(xiàn)盲目擴(kuò)張和持續(xù)過剩供給，脫離了質(zhì)量談數(shù)量，供需不合理和矛盾使得投資回報(bào)率較低，抑制了企業(yè)再投資的積極性，從而制約了投資需求的增長。

面對市場失靈，需要政府幫助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擺脫困境。根據(jù)民政部2013年發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令第48號），四川省也出臺(tái)了《四川省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可實(shí)施辦法》（川民發(fā)【2014】99號）指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，《辦法》明確提出了設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的條件和相關(guān)要求，但是在后續(xù)并沒有提出針對各項(xiàng)條件和要求的相關(guān)細(xì)則，包括成立規(guī)模、相應(yīng)的符合標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位、收養(yǎng)老年人的類型等，在一定程度上不能很好的指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展。成都市為推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，市政府于2011年出臺(tái)了《成都市加快社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》（成府發(fā)【2011】38號），《意見》中指出，成都市對新建的社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將按照每張床位10000元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性建設(shè)補(bǔ)貼；對利用社區(qū)設(shè)施、自有資產(chǎn)改（擴(kuò)）建的社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將按照新建（增）一張床位5000元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性建設(shè)補(bǔ)貼。社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)性用水、用氣價(jià)格與居民用戶同價(jià)并免收配套費(fèi)，生活起居用電價(jià)格按照居民用電標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行⑤。同時(shí)，成都市政府針對“兩頭熱，中間涼”的現(xiàn)象推出70歲以上老年人的高齡補(bǔ)貼、餐飲補(bǔ)貼等政策，也給予提供相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)一定的支持，通過補(bǔ)貼高齡老年人的形式和支持機(jī)構(gòu)的形式來拉動(dòng)消費(fèi)。

應(yīng)該說政府的相關(guān)補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營起到一定的作用，但是基于三個(gè)方面的原因，成效不是非常明顯。一是政府一次性的建設(shè)補(bǔ)貼體現(xiàn)在擴(kuò)大規(guī)模，增加養(yǎng)老床位供給，數(shù)量并沒有和服務(wù)質(zhì)量掛鉤；二是政府雖然提供了優(yōu)惠、減免政策，但是政策的落實(shí)需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)，比如水電從“商轉(zhuǎn)民”需要民辦養(yǎng)老院提供用地的永久租用證明，但是很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地都是租用單位或村委會(huì)，永久租用基本上很難實(shí)現(xiàn)；三是政府的補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在“低收入家庭、高齡老人”和機(jī)構(gòu)硬件建設(shè)方面，過于單一且補(bǔ)貼力度很小，對于軟服務(wù)的支持包括購買老齡服務(wù)、培育專業(yè)人才、開發(fā)老年產(chǎn)品等方面支持力度較小，對于推動(dòng)老齡事業(yè)、撬動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)來說還有待進(jìn)一步研究。

四、結(jié)論

基于上文的分析，從“政府-市場”的角度提出推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的應(yīng)對策略。首先，政府要繼續(xù)加強(qiáng)政策支持，出臺(tái)扶持和優(yōu)惠政策，并將各項(xiàng)優(yōu)惠政策進(jìn)行明確化和具體化。其次，加大財(cái)政資金投入，培育老年消費(fèi)市場。一方面，政府通過資金投入引導(dǎo)“普遍需求”的這部分老年群體進(jìn)行消費(fèi)，逐漸培育消費(fèi)習(xí)慣，另一方面，通過資金補(bǔ)貼不僅使得市場供給符合老年群體的需求，也培育了社會(huì)組織，進(jìn)而緩解消費(fèi)需求和投資需求相矛盾的情況。最后，積極探索老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關(guān)注養(yǎng)老市場。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一方面要突出服務(wù)特色，使機(jī)構(gòu)更加專業(yè)化；另一方面，要在發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極探索老齡用品，包括康復(fù)、護(hù)理、老年日用品等老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，調(diào)整社會(huì)在資源配置過程中的養(yǎng)老服務(wù)“兩頭熱，中間涼”的現(xiàn)象。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)天府學(xué)院）

基金項(xiàng)目：四川省教育廳人文社科重點(diǎn)科研項(xiàng)目“基于成都綿陽兩市老年人生活質(zhì)量及養(yǎng)老模式研究”（14SA0248）。

注解：

①參見：國家統(tǒng)計(jì)局，2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號），http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dlcrkpc/dlcrkpczl/201104/t20110428_70008.htm。

②中國政府網(wǎng)：《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。

③中國政府網(wǎng)：《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。

④賈素平.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)營實(shí)務(wù)[M].天津：南開大學(xué)出版社，2013，5：345.

⑤成都市政府網(wǎng)：《成都市加快社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》（成府發(fā)【2011】38號）?！糧K）〗

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