江林

摘要：從憲法與行政法的關系來看，行政法的發(fā)展不僅豐富了憲法的原則性，使憲政的基本理念得以具體化，而且在一定程度和范圍內(nèi)補充、發(fā)展了憲法，推動著憲法的修改與完善，憲法與行政法之間是一種互動關系，憲法與行政法之間相互依存、共同發(fā)展。本文擬從憲法實施之困難局面出發(fā)，分析行政法對憲法實施的積極作用與消極作用。

關鍵詞：憲法實施；行政法；作用

一、我國憲法實施困境的集中體現(xiàn)

我國現(xiàn)今的82年憲法總結了眾多歷史經(jīng)驗教訓，豐富了公民各項基本權利，但到現(xiàn)在為止，可以說仍然只是“紙上的權利”。憲法實施困難究其原因有以下兩點。

（一）違憲審查制度不完善

憲法作為根本法、高級法，由違憲審查制度保證其最高法律地位。我國《憲法》確立了違憲審查的主體為全國人大及常委，但直到2000年《立法法》的出臺，我國憲法監(jiān)督制度才有了進一步的細化。我國違憲審查制度在執(zhí)行中存在著以下兩點問題。

首先，審查對象不完整。其一，我國整個法律體系中，存在著兩種未被列入違憲審查對象的立法，一是全國人大制定的基本法律，二是國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。基本法律不納入審查，是“認為人民代表制定出來的法律不會侵犯人民的權利，不會違反憲法。”①而實際上，人大制定的法律也存在違憲的可能。地方政府規(guī)章數(shù)量龐大到幾萬個，其中違憲內(nèi)容就更頻繁；其二，兩高的司法解釋和國家機關的職務行為也未被列入違憲審查的范圍。

其次，缺乏專門的違憲審查機構。《審查工作程序》中規(guī)定，全國人大常委下的法制工作委員會以及有關專門委員會承擔違憲審查的接受、研究、審查工作，報秘書長批準。法制工作委員會并不是專司違憲審查的機關，其日常工作眾多繁忙，因而也就出現(xiàn)了到目前為止尚未進行過一次違憲審查。

（二）憲法訴訟制度缺失

憲法訴訟涉是“保障公民基本權利的最終性的救濟途徑”。②但由于我國并沒有規(guī)定公民或組織權利受侵害而窮盡法律救濟后，可以向特定機關提起憲法訴訟，大多數(shù)情況下，類似的憲法案件往往因“普通法律中沒有相關規(guī)定”而被拒于法院的大門之外。

我國憲法規(guī)定的公民基本權利共有20項，與其他國家相比，這個數(shù)量不可謂不多。憲法基本權利是公民作為人所享有的最根本的權利，它需要普通法律予以具體化，也需要通過具體的訴訟予以保障。法律的制定不可能窮盡所有憲法性權利，如人權、環(huán)境權等，“任何爭議均可能在窮盡法律問題后演變成憲法問題”，③憲法的效力不僅及于公權力和公權力的實施，而且也參與公民的權利與義務，“如果沒有一種機制以確定基本權利何時受到侵犯，那么他們就不可能得到切實有效的保護。”④

二、行政法對憲法實施的積極作用

從我國整個法律體系來看，憲法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲法的具體化，是僅次于憲法的獨立的部門法。行政法對憲法實施的積極作用體現(xiàn)在兩方面：

（一）行政法對憲法的具體化、明確化

行政法學者韋德曾指出：“實際上，整個行政法學可以視為憲法學的一個分支，因為它直接來源于法治下的憲法原理、議會主權和司法獨立?！雹葸@一論述揭示了憲法對行政法的基礎性、指導性作用?！靶姓ㄊ欠ㄖ螛O為重要的一個方面，它規(guī)定個人與政府之間的關系，是控制政府活動的法律。”⑥“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞僵死的綱領和一般原則，至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎，則行政法無從產(chǎn)生，或至多不過是一大堆零亂的細則，而缺乏指導思想?！雹?/p>

從這些論述中都可以看出行政法是憲法的具體化、明確化。憲法規(guī)定了政府機關的組織制度，指明了行政活動的基本價值取向，憲法中的一些基本原則也成為行政法的基本原則，如合法行政原則、法治原則、法律優(yōu)位、法律保留等。

（二）行政法對憲法的補充與發(fā)展作用

我國行政法經(jīng)過這些年的發(fā)展，已經(jīng)逐漸走向民主與成熟。十八屆四中全會以來，黨和國家提出“全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，并提出“依憲治國”的主張，這對憲法與行政法來說，無疑會迎來更多的發(fā)展與挑戰(zhàn)。因為，憲法與行政法是公法的重要組成部分，且就兩者調(diào)整社會關系的對象而言，均以國家權力和公民權利之間的關系為主。因此，行政法的發(fā)展必然會對憲法產(chǎn)生重要影響。

行政法中體現(xiàn)了憲法的基本原則和規(guī)范，蘊含著憲法理念、憲法精神。憲法本身規(guī)定較為籠統(tǒng)、原則，難以在實際中直接適用，這就需要通過立法將其具體化。我國行政法的幾大原則：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信以及權責統(tǒng)一原則等無不體現(xiàn)著憲法的精神。行政法的基本原則、基本制度均要受到憲法的制約，憲法的原則性則有賴于行政法得以具體化。近些年來，國家立法機關依據(jù)憲法，先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》及《行政處罰法》等一批重要的法律，使得行政法律責任體系初步建成。甚至可以說，行政法在一定程度內(nèi)補充、發(fā)展了憲法。憲法與行政法調(diào)整對象大部分為國家權力與公民權利之間的關系，實現(xiàn)保障公民權利的目的。然而，就目前違憲審查不完善、憲法訴訟缺失的環(huán)境下，難以通過憲法實施保障公民基本權利，而通過行政法的實施和發(fā)展，在一定程度上補充、發(fā)展了憲法。

三、行政權龐大對憲法實施的消極作用

然而，行政法的實施、發(fā)展在推動憲法實施的同時，也會對憲法實施帶來消極的不利影響。行政法的發(fā)展可能帶來行政權的擴張，而行政權的擴張對憲法實施的消極作用表現(xiàn)在以下兩方面：

其一，行政法的實施存在脫離憲法的可能。在目前違憲審查并不完善的情況下，制定的法律法規(guī)違背了憲法規(guī)定，往往并無法得到有效的更正，行政法也不例外。若行政權無限擴張而得不到憲法的限制，離開了憲法原則與憲法精神的指導，行政法就無法發(fā)揮規(guī)范國家權力的功能。因此，對憲法進行具體化和解釋性的立法應當十分慎重，必須經(jīng)過更加充分的研究論證才行。

其二，行政法的實施存在架空憲法的可能。由于行政法比之于憲法，具有更貼近實際、更加追緊社會的發(fā)展腳步和可操作性的特點，實際生活中大量運用的也是行政法。隨著憲法確認的各項原則逐漸滲入到行政法的具體規(guī)定之中，行政法越來越成為人們保護自己權利的直接武器時，憲法只會越來越被“束之高閣”，人們只會漸漸地只知道行政法而不知憲法，甚至遺忘憲法。因此，行政法的實施反而架空了憲法的存在。

四、結語

行政法對憲法的補充、發(fā)展及推動現(xiàn)象是客觀存在的。同時行政權也有“篡奪”憲法權威的危險。筆者看來，應當從兩方面推動行政法與憲法的良性發(fā)展。一方面，就憲法實施本身而言，當務之急就是要建立一套有效的違憲審查機制，以維護憲法至上的權威，保證憲法的最高法律地位，同時積極探索憲法訴訟制度，通過司法程序保障公民基本權利。另一方面，在行政立法、執(zhí)法過程中，也應時刻以“憲法優(yōu)位、憲法保留”為原則，牢固樹立“憲法至上”的基本理念。（作者單位：四川大學）

注解：

①轉(zhuǎn)引自林來梵，《憲法學講義》，2011年8月第一版，P148-156

②費善誠，《我國公民基本權利的憲法訴訟制度探析》，浙江大學學報2001年7月第4期，P118-123

③方流芳，《羅伊判例：關于司法和政治分解的爭辯》，《比較法研究》1998年第1期

④[英]W·Ivor·詹寧斯，《法與憲法》，三聯(lián)書店1997年11月第1版，P178

⑤[英]韋德：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社1997年版，P7

⑥[美]施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，中文版序言

⑦龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，P5