【摘要】伴隨著鐵路體制的改革，傳統(tǒng)的合資鐵路建設(shè)模式發(fā)生了改變，地方參與鐵路建設(shè)發(fā)展的空間更大。本文主要針對(duì)江蘇合資鐵路普遍存在的地方投資主體投資權(quán)益難以得到充分保障、合資鐵路對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的效益未充分發(fā)揮等問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】合資鐵路地方權(quán)益

江蘇省新時(shí)期的鐵路建設(shè)始于上世紀(jì)九十年代，并在“十一五”期間進(jìn)入跨越式發(fā)展的新階段。目前，江蘇鐵路項(xiàng)目絕大多數(shù)以合資鐵路的模式進(jìn)行建設(shè)，合資鐵路建設(shè)模式在江蘇鐵路發(fā)展中發(fā)揮了突出作用，有力保障了江蘇鐵路的跨越式發(fā)展，為合理保障江蘇各方相關(guān)權(quán)益，有必要針對(duì)目前江蘇乃至全國(guó)建設(shè)的合資鐵路中，普遍存在的地方權(quán)益得不到充分保障的實(shí)際問(wèn)題展開(kāi)研究，提高江蘇合資鐵路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，保障合資方的合法權(quán)益，鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)，服務(wù)鐵路建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，保障地方投資主體的合理權(quán)益，提高地方投資建設(shè)鐵路的積極性。

一、合資鐵路發(fā)展概況

（一）合資鐵路的投資建設(shè)情況

江蘇省境內(nèi)的合資鐵路基本上都是由原鐵道部（中國(guó)鐵路總公司）和江蘇省共同出資建設(shè)。其中，代表中國(guó)鐵路總公司的出資主體為上海鐵路局（不含京滬高速鐵路）。江蘇省方資本金是由省市兩級(jí)共同承擔(dān)，基本上是省級(jí)承擔(dān)一半或以上，其余由沿線地方政府按里程平均承擔(dān)。江蘇省省級(jí)出資主體為江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司，隸屬于江蘇交通控股有限公司，市級(jí)出資主體基本上為市級(jí)國(guó)有投資企業(yè)，如南京市為南京市鐵路投資公司。

“十一五”期間，全省鐵路建設(shè)完成投資1209億元，是“十五”的17.3倍?！笆濉币詠?lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)和在建項(xiàng)目不足等多方面的影響，江蘇鐵路建設(shè)明顯放緩，前三年投資總額為232.2億元，隨著江蘇鐵路投融資模式的創(chuàng)新，后兩年鐵路完成投資是前三年的2倍，全省鐵路干線達(dá)到2755公里，較2010年增加41%。寧安城際鐵路建成運(yùn)營(yíng)，寧啟鐵路復(fù)線電氣化改造如期建成，連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路、徐宿淮鹽鐵路、青連鐵路、寧啟鐵路二期工程全面開(kāi)工，鄭徐客專、滬通鐵路及滬通鐵路長(zhǎng)江大橋、連鹽鐵路等在建工程按序時(shí)進(jìn)度推進(jìn)。

江蘇省已建成合資鐵路的基本情況表

（二）合資鐵路的運(yùn)營(yíng)情況

1、管理體制與運(yùn)營(yíng)機(jī)制

按照《合資鐵路管理辦法》等相關(guān)政策的要求，原鐵道部、江蘇省省方對(duì)每一條合資鐵路組建了項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人，對(duì)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還、資產(chǎn)保值增值等全過(guò)程負(fù)責(zé)。目前我省大部分合資鐵路公司己初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。各市對(duì)鐵路項(xiàng)目的出資統(tǒng)一委托省投資機(jī)構(gòu)代管（江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司），由省投資機(jī)構(gòu)作為省方出資人代表，參與合資鐵路公司的管理。董事長(zhǎng)、總經(jīng)理均由原鐵道部方員擔(dān)任。江蘇省參股的合資鐵路基本上都是委托上海鐵路局經(jīng)營(yíng)管理。

3、運(yùn)營(yíng)效益

根據(jù)目前的運(yùn)營(yíng)情況，江蘇省參股的合資鐵路公司整體經(jīng)濟(jì)效益偏低，但合資鐵路作為鐵路網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，其建設(shè)和發(fā)展具有帶動(dòng)區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化交通運(yùn)輸體系、促進(jìn)區(qū)域資源（土地）升值等作用。因此，合資鐵路的社會(huì)效益凸顯，往往優(yōu)于鐵路的經(jīng)濟(jì)效益。例如，滬寧城際鐵路使上海、南京以及蘇州、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江等城市形成“同城效應(yīng)”，成為助推長(zhǎng)三角現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大引擎。構(gòu)建完善了江蘇的綜合運(yùn)輸體系，帶動(dòng)和促進(jìn)了其他運(yùn)輸方式的發(fā)展。京滬高速鐵路于2011年6月建成通車，南京至北京之間實(shí)現(xiàn)4小時(shí)直達(dá)，南京至上海之間實(shí)現(xiàn)1小時(shí)直達(dá)。2015年，江蘇鐵路過(guò)江能力得到增強(qiáng)，綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)水平不斷提升，鐵路旅客運(yùn)量持續(xù)上升，江蘇鐵路發(fā)送量達(dá)1.61億人次，相當(dāng)于五年前的1.66倍，江蘇合資鐵路在客貨運(yùn)輸中的地位也越來(lái)越明顯。

二、合資鐵路權(quán)益內(nèi)容和訴求

（一）合資鐵路權(quán)益內(nèi)容

1、鐵路管理部門(mén)。鐵總及其下屬地方鐵路局作為合資鐵路管理部門(mén)，擁有對(duì)合資鐵路進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、幫助和制定政策法規(guī)等一系列行業(yè)管理權(quán)以及通過(guò)經(jīng)營(yíng)合資鐵路獲得全路網(wǎng)運(yùn)輸鐵路部門(mén)效益最大化的權(quán)益即運(yùn)營(yíng)收益權(quán)。

2、地方政府。地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理者，對(duì)合資鐵路的線路走向、站點(diǎn)布局和規(guī)模等級(jí)等工程設(shè)計(jì)和技術(shù)政策具有前期規(guī)劃?rùn)?quán)；依據(jù)《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見(jiàn)〉實(shí)施辦法》對(duì)合資鐵路管內(nèi)運(yùn)輸力具有優(yōu)先使用權(quán)；對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)合資鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理具有監(jiān)督管理權(quán)。

3、出資企業(yè)。作為合資鐵路項(xiàng)目實(shí)際直接出資方和持股方，依《公司法》對(duì)合資鐵路公司享有參與決策權(quán)、選擇和監(jiān)督管理者權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)、退股權(quán)、知情權(quán)、優(yōu)先受讓和認(rèn)購(gòu)新股等股東權(quán)益。

4、社會(huì)公眾。作為合資鐵路社會(huì)效益受益者，和合資鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的消費(fèi)群體，享有參與合資鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)并獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)益，享有獲得微利定價(jià)的權(quán)益，享有安全保障權(quán)、自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)等相關(guān)消費(fèi)者權(quán)益。

5、合資鐵路公司。合資鐵路公司作為合資鐵路項(xiàng)目法人，依法擁有合資鐵路項(xiàng)目自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；合資鐵路公司對(duì)各方投資形成資產(chǎn)與公司向其他企業(yè)進(jìn)行投資獲得資產(chǎn)收益具有資產(chǎn)管理權(quán)；合資鐵路公司依照《〈關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見(jiàn)〉實(shí)施辦法》，享有一定的特殊政策權(quán)，例如實(shí)行可浮動(dòng)的特殊運(yùn)價(jià)、免征耕地占用稅等優(yōu)惠政策。

（二）合資鐵路權(quán)益訴求

1、鐵路系統(tǒng)

鐵總作為全國(guó)最高的鐵路行業(yè)管理部門(mén)行業(yè)權(quán)益訴求為獲得合資鐵路的社會(huì)效益，保障社會(huì)公眾利益，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；作為企業(yè)主體，經(jīng)濟(jì)效益訴求主要表現(xiàn)在通過(guò)合資鐵路向地方政府和其他社會(huì)資本融資，并在此基礎(chǔ)上爭(zhēng)取最大的企業(yè)利潤(rùn)。

地方鐵路局作為鐵總下屬機(jī)構(gòu)，其利益訴求與鐵總相似，差異主要在于其轄區(qū)地方社會(huì)效益的和自身經(jīng)營(yíng)效益最大化方面。

2、地方政府

省政府作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主管部門(mén)，對(duì)合資鐵路權(quán)益訴求主要為獲取本身地方社會(huì)綜合效益，滿足本身地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公眾利益；市縣政府作為下一層級(jí)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主管部門(mén)，對(duì)合資鐵路權(quán)益的訴求也主要為獲取本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)綜合效益最大化；政府出資代表作為政府直屬企業(yè)，其投資具有一定的公益性，但作為企業(yè)也追求其自身利潤(rùn)的最大化。

3、出資企業(yè)

企業(yè)投資方對(duì)合資鐵路權(quán)益的訴求較為單純，希望通過(guò)建設(shè)合資鐵路獲得管內(nèi)運(yùn)力，滿足企業(yè)運(yùn)輸需求，減少企業(yè)物流成本，獲取產(chǎn)品超額利潤(rùn)，從而促進(jìn)企業(yè)發(fā)展；逐利的社會(huì)資本對(duì)合資鐵路的權(quán)益訴求以經(jīng)濟(jì)效益為主，希望通過(guò)投資利益取得資本的升值。

4、社會(huì)公眾

社會(huì)公眾對(duì)合資鐵路的權(quán)益訴求實(shí)際上追求的是合資鐵路社會(huì)效益的具體反應(yīng)，例如客運(yùn)消費(fèi)者希望合資鐵路能夠提供低成本、高質(zhì)量的服務(wù)；貨運(yùn)消費(fèi)者則望能夠?yàn)槠湄浳镞\(yùn)輸提供便利，快速、安全、高效的服務(wù)。

5、鐵路公司

合資鐵路公司作為企業(yè)法人，其權(quán)益訴求主要體現(xiàn)在運(yùn)輸調(diào)度權(quán)、運(yùn)輸定價(jià)權(quán)、線路資產(chǎn)的處置權(quán)。運(yùn)輸調(diào)度權(quán)是保障合資鐵路安排正常運(yùn)輸生產(chǎn)活動(dòng)的前提條件；自主定價(jià)權(quán)是反映合資鐵路公司自主經(jīng)營(yíng)的重要權(quán)益之一，放寬鐵路運(yùn)輸自主定價(jià)權(quán)對(duì)鐵路公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力尤為重要；由于國(guó)鐵部門(mén)的控股地位，合資鐵路公司在線路資產(chǎn)處置方面往往難以靈活的處置線路資產(chǎn)，因此線路資產(chǎn)處置權(quán)也是合資鐵路公司的重要權(quán)益訴求點(diǎn)。

三、地方權(quán)益問(wèn)題分析

（一）地方政府規(guī)劃建設(shè)缺位，股權(quán)分配不盡合理

一是，地方缺位合資鐵路規(guī)劃及其運(yùn)管。地方政府在有關(guān)線路的走向、規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、客貨流量預(yù)測(cè)等方面缺乏建議話語(yǔ)權(quán)，可能造成合資鐵路從規(guī)劃上與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃銜接度不夠。二是，地方出資和股權(quán)分配保障不完善。地方往往負(fù)責(zé)項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用，有關(guān)項(xiàng)目的征地拆遷概算不明確，造成了地方政府出資得不到充分的認(rèn)定；合資鐵路公司股權(quán)結(jié)構(gòu)分配的不合理，導(dǎo)致地方在合資鐵路重大事項(xiàng)決策權(quán)益難以保障。

（二）出資企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理缺失，股東權(quán)益難以保障

一是，地方出資人缺乏決策權(quán)。地方出資人在合資鐵路出資中，基本處于參股地位，重大決策話語(yǔ)權(quán)不強(qiáng)。

二是，公司管理權(quán)益難以保障。鑒于合資鐵路地方現(xiàn)有股權(quán)結(jié)構(gòu)，地方往往處于從屬地位，使得地方出資人在合資鐵路經(jīng)營(yíng)管理方面難以深入?yún)⑴c，致使管理權(quán)益被削弱。

三是，合資鐵路自主經(jīng)營(yíng)權(quán)受限。江蘇省合資鐵路實(shí)際由上海鐵路局委托經(jīng)營(yíng)，缺乏自主調(diào)度權(quán)和自主定價(jià)權(quán)。另外，由于收益分配機(jī)制不透明，收益分配較為被動(dòng)。

（三）社會(huì)公眾權(quán)益，主動(dòng)選擇空間較小

一是部分地方交通運(yùn)輸并未得到改善。部分合資鐵路設(shè)計(jì)為客貨混跑線路，但因種種原因未開(kāi)行旅客列車。如新長(zhǎng)鐵路，在客運(yùn)需求旺盛的蘇南地區(qū)始終為開(kāi)行旅客列車。另外，受制于自身技術(shù)條件和國(guó)鐵影響，合資鐵路列車運(yùn)行速度相對(duì)較慢，到發(fā)時(shí)間往往不佳。貨運(yùn)方面，合資鐵路實(shí)際貨運(yùn)能力受諸多限制。如新長(zhǎng)鐵路，蘇北地區(qū)向北與隴海線自成一體，蘇南向南與宣杭鐵路自成一體，對(duì)江蘇省南北部之間的均衡發(fā)展和生產(chǎn)交流并未帶來(lái)任何明顯的促進(jìn)作用。

二是消費(fèi)者自主選擇權(quán)受到削弱。伴隨著全國(guó)鐵路提速，我國(guó)已形成普通旅客慢車、普通旅客快車、快速旅客列車、特快旅客列車、直達(dá)特快旅客列車和CRH動(dòng)車組列車等多層次的客運(yùn)鐵路服務(wù)體系，較好的滿足了不同層次社會(huì)公眾鐵路出行需求。但在客運(yùn)調(diào)度安排方面，隨著高速客運(yùn)專線的開(kāi)通，原有普速列車運(yùn)行頻次削減，對(duì)部分消費(fèi)者而言，自主選擇權(quán)受到一定削弱。

（四）鐵路公司債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，投資收益預(yù)期不明

一是合資鐵路債務(wù)負(fù)擔(dān)重還本付息壓力大。鑒于當(dāng)前合資鐵路大部分資金需要信貸資金支持，造成合資鐵路負(fù)債率普遍較高，使合資鐵路面臨還本付息的巨大壓力。

二是合資鐵路投資收益預(yù)期普遍較低。首先鐵路行業(yè)具有投資規(guī)模大，回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，其次運(yùn)營(yíng)管理中，合資鐵路公司的經(jīng)營(yíng)收益受制于國(guó)鐵公司運(yùn)力分配，收益存在較大不確定性，三是收入清算中，在國(guó)鐵實(shí)行統(tǒng)一核算的背景下，合資鐵路難以直接從市場(chǎng)獲取真實(shí)收入，合資鐵路收益水平往往不容樂(lè)觀。

四、相關(guān)政策建議

近年來(lái)，鐵路從管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等各方面深化推進(jìn)改革。十八大以后，國(guó)家全面深化改革。建議緊抓改革機(jī)遇，從以下幾個(gè)方面優(yōu)化完善合資鐵路各方權(quán)益的保障機(jī)制。

（一）優(yōu)先做好布局合理的發(fā)展規(guī)劃。一是針對(duì)不同線路進(jìn)行具體規(guī)劃，根據(jù)不同類型的合資鐵路所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，超前做出具體規(guī)劃，既包括規(guī)劃線路的走向、規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也包括投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)、方式等。二是綜合考慮各市、縣的需求和建議，明確最符合各市、縣要求的協(xié)調(diào)方案和規(guī)劃方案。

（二）健全合資鐵路項(xiàng)目資本金制度。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資本金制度，是深化投融資體制改革、建立投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、有效控制投資規(guī)模及提高投資效益的重要措施，合資鐵路通常投資較大，應(yīng)提高合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資本金比例，這樣才能使合資鐵路公司在建成運(yùn)營(yíng)后，提高投資者權(quán)益保障能力，走上良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

（三）完善合資鐵路項(xiàng)目法人責(zé)任制。前期決策階段，減少項(xiàng)目可行性研究的行政干預(yù)，強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估的重要性，提高前期決策的科學(xué)性；初步設(shè)計(jì)階段，建議項(xiàng)目法人公司做好設(shè)計(jì)委托，實(shí)行工程設(shè)計(jì)招標(biāo)，開(kāi)展方案比選，優(yōu)選設(shè)計(jì)單位，縮短設(shè)計(jì)周期、降低工程造價(jià)的效果；實(shí)施階段，建議項(xiàng)目法人推行基于工程量清單計(jì)價(jià)的招投標(biāo)方式，正確引導(dǎo)企業(yè)自主報(bào)價(jià)、形成市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格。

（四）引入合資鐵路公司獨(dú)立董事制。建議按照國(guó)家關(guān)于國(guó)企改革的要求，引入獨(dú)立董事制度，提高合資鐵路公司決策過(guò)程的科學(xué)性、效益性、安全性，對(duì)合資鐵路項(xiàng)目中小股東利益給予相應(yīng)的保護(hù)。

（五）創(chuàng)造條件吸引社會(huì)投資者進(jìn)入。改善合資鐵路公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，保護(hù)中小股東投資權(quán)益；對(duì)經(jīng)營(yíng)性合資鐵路試點(diǎn)市場(chǎng)化改革，通過(guò)推行自主定價(jià)等方式，增強(qiáng)合資鐵路市場(chǎng)主體地位，提高自主經(jīng)營(yíng)動(dòng)力。

（六）建立項(xiàng)目準(zhǔn)公益性評(píng)價(jià)補(bǔ)償制。合理評(píng)估合資鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)綜合效益，確定合資鐵路準(zhǔn)公益性價(jià)格，探索確定合資鐵路項(xiàng)目公益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投資人予以相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼或優(yōu)惠補(bǔ)償措施。

（七）避免投融資責(zé)任分配的一刀切。充分考慮合資項(xiàng)目和沿線地區(qū)實(shí)際情況，合理確定合資鐵路權(quán)責(zé)義務(wù)。

作者簡(jiǎn)介

張慶云，1974年9月15日，江蘇鐵路投資發(fā)展有限公司 綜合發(fā)展部部長(zhǎng)，碩士研究生，中級(jí)職稱