●董君怡

國家級高新區(qū)負面清單制度設(shè)計初探※

●董君怡

國家級高新區(qū)負面清單可以根據(jù)投資主體或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同進行分類，其制度設(shè)計應(yīng)遵循：中央政府負責(zé)頂層設(shè)計；各地因地制宜；尊重法律和爭取授權(quán)相結(jié)合；能減盡減與應(yīng)管善管相融合。實施國家級高新區(qū)負面清單的保障措施有：改革政府機構(gòu)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)；消除隱性壁壘，實現(xiàn)投資自由；建立調(diào)整機制，采用動態(tài)管理；完善法制建設(shè)，實現(xiàn)剛性約束。

負面清單；國家級高新區(qū)；制度設(shè)計；保障措施

一、引言

“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定‘負面清單’的基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領(lǐng)域”是十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》的重要內(nèi)容，引起社會各界廣泛關(guān)注。2013年，我國建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”），探索實行“負面清單”管理模式。

高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）是將科研、知識、技術(shù)成果作為基礎(chǔ)，以智力密集和開放環(huán)境條件為依托，享有國家土地、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策的區(qū)域。[1]高新區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)整個社會創(chuàng)建精神文明和物質(zhì)文明。從1988年國務(wù)院開始批準設(shè)立國家級高新區(qū)，到2014年3月我國已有117個國家級高新區(qū)。面對經(jīng)濟下行的的壓力，我國必須進一步開拓市場，擴大內(nèi)需，發(fā)展經(jīng)濟。國家級高新區(qū)對于地方經(jīng)濟增長來講是有極大發(fā)展前景的區(qū)域，不僅有較高的經(jīng)濟增長率，還有相對可觀的投資回報率以及不容忽視的創(chuàng)新能力，在激發(fā)市場的活力、增強市場開放透明度上起到重要的作用。但我國目前高新區(qū)的發(fā)展進入瓶頸期，借鑒“上海自貿(mào)區(qū)”實施負面清單制度，對于政府來說，只需要依據(jù)相關(guān)政策和規(guī)定，制定負面清單的內(nèi)容，對清單以外的部分充分開放，只要企業(yè)是依據(jù)法定的程序注冊登記，便可以開展投資經(jīng)營活動。政府權(quán)力的下放，將本來就不應(yīng)該歸政府管、政府也管不了管不好的事交還給市場和社會，激發(fā)市場和社會的主動性以此刺激經(jīng)濟發(fā)展，并達到轉(zhuǎn)變政府職能的目標。

二、概念界定與文獻回顧

1.負面清單

負面清單相當(dāng)于“黑名單”，清楚地列出了一個國家不允許投資或者限制投資的項目，而在此清單之外充分開放。[2]二戰(zhàn)后，美國與其他國家簽訂的友好通商航海條約是較早采用負面清單的管理模式，這種“黑名單”很清楚地列出了一個國家不允許投資或者限制投資的項目，而在此清單之外充分開放。開始時負面清單的含義只是針對在國際投資協(xié)定或貿(mào)易協(xié)定中，建立協(xié)商一致通過的項目，各締約方列為例外的，在某些行業(yè)或領(lǐng)域，不適用國民待遇，準許采用的特殊管理措施的原則。這個以一定規(guī)則列出不符合相關(guān)措施的表格，也正是被許多人叫做“負面列表”或“黑名單”。[3]雖然最開始是在外商投資準入上實施這種制度，但是在西方發(fā)達國家，這種管理模式現(xiàn)在已經(jīng)進入了整個經(jīng)濟管理領(lǐng)域，成為一種常見的政府管理模式。劉滿平探索將負面清單制度引入能源行業(yè)，[4]王新香研究如何將負面清單模式引入高?？蒲泄芾砉ぷ鳎琜5]湯文仙探索建立軍品市場準入負面清單制度，[6]陳姍姍則研究如何在政府采購中應(yīng)用這種管理模式。[7]陳升較為系統(tǒng)的提出了負面清單的管理模式：“四個清單”+“兩個標準”，即負面清單、準許清單、政府權(quán)力清單和企業(yè)失信清單，行業(yè)能源消耗限額標準和產(chǎn)業(yè)污染物排放標準。[8]許多文獻是以經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)的視角進行分析，丁萬明和白彥峰以行政學(xué)為基礎(chǔ)研究了負面清單對行政審批制度改革的推動作用，[9][10]還未有學(xué)者對國家級高新區(qū)負面清單制度設(shè)計進行研究。

2.國家級高新區(qū)負面清單

目前行政型管理體制是我國大部分國家級高新區(qū)的管理體制，雖然在高新區(qū)的萌芽開創(chuàng)階段是需要的，但在高新區(qū)從孕育、成熟、發(fā)展到現(xiàn)在的改革創(chuàng)新，這種模式已經(jīng)不再適用，可以通過實施負面清單制度對高新區(qū)進行改革創(chuàng)新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善規(guī)范管理。因此在國家級高新區(qū)實行負面清單制度，深化行政管理體制改革、科技體制改革、科技金融改革，擴大對外開放十分必要。有必要形成負面清單制度的戰(zhàn)略框架，營造政策軟環(huán)境，為增強高新區(qū)創(chuàng)新力和競爭力，深化行政審批制度改革，進一步規(guī)范行政權(quán)力、激發(fā)市場活力，在全國范圍內(nèi)廣泛運用這種管理模式提供一定的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。

2014年7月成都高新區(qū)發(fā)布首份負面清單，明確限制投資領(lǐng)域；隨后武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、襄陽高新區(qū)、宜昌高新區(qū)率先開展負面清單管理模式試點，以此建立一口受理、聯(lián)合審批、綜合執(zhí)法”服務(wù)模式，從全國來看負面清單仍屬于試行階段。推行負面清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能的總開關(guān)，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要手段，并且也是推進全面深化改革的重要抓手。

3.國家級高新區(qū)負面清單的分類

根據(jù)投資主體的不同進行分類，分別討論外資和內(nèi)資的負面清單制度，重點研究哪些領(lǐng)域外資不能進入。由于涉及到國家和國內(nèi)市場的安全問題，在實施負面清單管理模式時，應(yīng)特別重視如何對外資準入進行合理的限制。因此，應(yīng)以外商投資法律法規(guī)，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等為依據(jù)，對國內(nèi)外針對外資投資準入的經(jīng)驗學(xué)習(xí)借鑒，同時結(jié)合高新區(qū)的特點，不但禁止投資危害國家安全和損害社會公共利益的產(chǎn)業(yè)投資，還能起到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)能提高的效果。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同進行分類，參考上海自貿(mào)區(qū)的負面清單制度，以《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》（2008年， 以下簡稱“認定辦法”）和國家發(fā)展改革委員會《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2011年，以下簡稱“指導(dǎo)目錄”）為指導(dǎo)方向。一方面，制定國家級高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對不符合相關(guān)規(guī)定及要求的產(chǎn)業(yè)列入負面清單內(nèi)。另一方面，可以依據(jù)各自的特點，如主導(dǎo)高新企業(yè)、環(huán)境保護、高科技研究等逐步使不符合發(fā)展方向的企業(yè)脫離高新區(qū)，并限制后來類似企業(yè)的進入。通過這種方法可以對產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)聚集強化引導(dǎo)作用。這就是組成負面清單主要依據(jù)，形成了初步的負面清單的主體部分。[11]認定辦法中，國家重點支持8項高新技術(shù)領(lǐng)域： 電子信息技術(shù)、生物與新醫(yī)藥技術(shù)、航空航天技術(shù)、新材料技術(shù)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)、新能源及節(jié)能技術(shù)、資源與環(huán)境技術(shù)、高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。以此認定辦法和指導(dǎo)目錄可以將相關(guān)產(chǎn)業(yè)排除在負面清單之外。具體來說如下：G信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)屬于以上8類中，故全部不列入清單內(nèi)。C制造業(yè)中C12-C23屬于制造業(yè)中的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大多不應(yīng)用高新技術(shù)，故列入清單內(nèi)；D電氣、燃氣和水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中D42有新能源產(chǎn)業(yè)D44涉及污水治理，屬于指導(dǎo)目錄內(nèi)的鼓勵業(yè)，故兩個領(lǐng)域都不列入清單；E建筑業(yè)中E46E47都基本不涉及高新技術(shù)，故列入清單內(nèi)，E45有鐵路橋梁水利建設(shè)，屬于指導(dǎo)目錄內(nèi)的鼓勵業(yè)，故不列入清單；F交通運輸、倉儲和郵政業(yè)中F49-F54有現(xiàn)代運輸業(yè)F57有現(xiàn)代物流，故皆不列入清單內(nèi)。

三、國家級高新區(qū)負面清單的設(shè)計原則

實施負面清單制度是對政府與市場邊界的重新確定，意味著審批程序的簡化和開放領(lǐng)域的拓寬，對政府的管理方式和管理理念提出了新的要求。為保證其順利推進，促進國家級高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其制度設(shè)計必須遵循以下的基本原則：

1.中央政府做好頂層設(shè)計和政策制定

要在全國的國家級高新區(qū)實行負面清單制度，中央政府必須統(tǒng)一規(guī)劃，對其中涉及的各個方面、各個層次和要素之間的關(guān)系，實現(xiàn)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的負面清單還屬于探索階段，還有很多問題和風(fēng)險。要想在國家級高新區(qū)率先試驗，實施負面清單制度，負面清單制度設(shè)計必須要由中央政府完成，提供制度保障和政策環(huán)境，推進這項制度在各個國家級高新區(qū)有效實施。如果中央層面沒有做好頂層制度設(shè)計和規(guī)劃，沒有來自全國人大及其常委會制定的相關(guān)法律的保障，沒有中央政府的充分授權(quán)，沒有一個完善的、系統(tǒng)的指導(dǎo)性改革方案，這項制度很難實施。

2.實行“以點帶面”，各地因地制宜

我國國家級高新區(qū)中，成都高新區(qū)和東湖高新區(qū)已經(jīng)提出要學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，探索實行負面清單管理模式。我國已有117個國家級高新區(qū)，數(shù)目較多，發(fā)展狀況不盡相同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也可能存在差異。我國南北差異、東中西部差異較大，且各主體功能區(qū)情況也不相同。因此，在國家級高新區(qū)實施負面清單制度可堅持靈活推進的原則。負面清單制度的設(shè)計要考慮差異性因素，不能像某些制度實施搞一刀切的模式。在全國范圍內(nèi)的國家級高新區(qū)實行這種管理模式，可以選擇有代表性、有特點的園區(qū)先行實驗，總結(jié)經(jīng)驗后再推行到其他地區(qū)。

3.尊重法律和爭取授權(quán)相結(jié)合

“負面清單”從根本上來說有一定的地方性法規(guī)約束效應(yīng)的。因此，制定“負面清單”必須以法律法規(guī)為依據(jù)。借鑒上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)經(jīng)驗，如果想縮減清單實現(xiàn)投資自由化，吸引資金發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)，必須結(jié)合高新區(qū)特點，逐步實施，對各條各項進行研討，獲得國家部委的批準授權(quán)，因為畢竟制度既是從上至下，也是從下至上。

4.能減盡減和應(yīng)管善管相融合

在如今法律法規(guī)框架下，在最大程度下放開相關(guān)政策，與此相對的盡可能使"負面清單”減少的最小，這樣才能發(fā)揮負面清單的制度優(yōu)勢，盡可能大使市場主體活力更進一步的激發(fā)。和精簡清單恰好不同的是，對于市場主體進入投資領(lǐng)域的條件應(yīng)該放寬。結(jié)合實際情況也要進行相關(guān)管理約束，清單內(nèi)的內(nèi)容審核更加嚴格，清單外的事中事后管理也更加謹然有序。在實行負面清單制度的條件下，即使放寬了市場準入標準，不代表政府可以毫無作為，與此相反，政府應(yīng)該對自身管理要求有更高的標準，正面清單和負面清單可依據(jù)實際情況同時實行，用“善治”改革高新區(qū)行政管理。

四、國家級高新區(qū)負面清單實施的保障措施

負面清單制度的實施必須要有相關(guān)配套措施作為保障，否則在具體實行過程中會遇到諸多問題而影響制度實施的效果。在具體措施上不僅僅要改革政府機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能結(jié)構(gòu)，還要消除市場中的隱性壁壘，完善相關(guān)制度。

1.改革政府機構(gòu)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

國家級高新區(qū)實行負面清單制度，對政府機構(gòu)的運行效率和管理模式都提出了新的挑戰(zhàn)。政府對機構(gòu)進行改革，領(lǐng)導(dǎo)重視對預(yù)定執(zhí)行政策的最終審核，有關(guān)機構(gòu)提供相關(guān)問題的全面政策支持，相關(guān)職能單位只對具體問題負責(zé)。制定負面清單列表，限制企業(yè)投資等等，并在產(chǎn)生問題后對上級部門進行詳細的反饋。除此之外，大量的可以由社會承擔(dān)的服務(wù)性工作交由社會公共機構(gòu)或相應(yīng)的私人公司承擔(dān)。如此不僅優(yōu)化相關(guān)機構(gòu)的人力資源配置，還促進了社區(qū)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，充分利用了社會的閑置資源，加強了政府與民間資本和信息的鏈接，更重要的是也減輕了財政負擔(dān)。

2.消除隱性壁壘，實現(xiàn)投資自由

外資和內(nèi)資在我國市場的投資環(huán)境不同，內(nèi)資中的國有資本和民營資本相比又有差異。實行負面清單制度，理論上應(yīng)該使這三種資本在清單之外的領(lǐng)域獲得同等的待遇。但是事實恐怕并非如此。國家級高新區(qū)企業(yè)管理與一般企業(yè)管理不同，更加注重為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，為中小型高科技企業(yè)發(fā)展提供便利。所以在負面清單外的行業(yè)或者領(lǐng)域，必須消除市場中存在的隱性壁壘，提供投資便利，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，中小企業(yè)的發(fā)展，科技成果創(chuàng)新。比如在能源市場中的民營資本投資受到限制，即使在國家級高新區(qū)實施負面清單制度，如果沒有工商管理、商事登記和行政審批等相關(guān)制度的及時改進和改革，投資自由化和公平競爭只是一個口號，難以付諸實踐，在清單外的開放產(chǎn)業(yè)依然不能得到很好的發(fā)展。

3.建立調(diào)整機制，采用動態(tài)管理

為了能給高新企業(yè)提供最大的投資便利和最優(yōu)的政策條件，需根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對清單內(nèi)容做出相應(yīng)的改變，并且持續(xù)發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)?！胺o禁止即可為”，能夠掃除企業(yè)投資經(jīng)營的障礙，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，政府做好該管的和能夠管好的，重塑政府與市場的關(guān)系，以此轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場看不見的手的作用。[12]首先，實行“負面清單”制度要對國內(nèi)的各個產(chǎn)業(yè)行業(yè)進行檢查評估，要賦予政府相應(yīng)的權(quán)力制定和調(diào)整清單。再者說，在“負面清單”制度的實施過程中，會存在諸多不確定因素和難以在短期內(nèi)解決的問題。負面清單就其本身而言，無法做到將所有禁區(qū)列舉出來，隨著市場環(huán)境的不斷變化，會有新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生，經(jīng)濟領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素增大，這是在制定初期無法避免的。

4.完善法制建設(shè)，實現(xiàn)剛性約束

負面清單制度對我國來說是一件新鮮事，各個地方的實踐尚且還處于一種嘗試和探索的階段，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善。比如上海自貿(mào)區(qū)實行這種管理制度，就由國務(wù)院向全國人大常委會提議暫停在試驗區(qū)內(nèi)實施外資、中外合資、中外合資企業(yè)設(shè)立和變更審批等有關(guān)法律規(guī)定，草案通過方可實施。高新區(qū)實施這種制度也必須有法律依據(jù)，將各項措施規(guī)范化，相關(guān)法律隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化、市場的需求都要有所調(diào)整，要保證法制化進程，做到有法可依。為此，要及時將各個高新區(qū)清單試點總結(jié)出的好的經(jīng)驗和做法上升為國家法律法規(guī)或地方性法規(guī)及政府規(guī)章，以此約束制度實施中的各種行政行為和企業(yè)投資活動。

五、結(jié)語

以上海自貿(mào)區(qū)實施負面清單管理模為契機，可以預(yù)見我國會有越來越多的國家級高新區(qū)探索借此改革創(chuàng)新，都可以以此進行制度設(shè)計。未來的研究還可以著重于分析實施負面清單制度對我國國家級高新區(qū)行政管理體制改革的推動作用，并按照階段對比分析高新區(qū)的投資主體變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、高新技術(shù)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能的能力變化，以具體數(shù)據(jù)進行實證研究。

[1]馮娜.高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)行政管理體制改革研究——以太原高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為例[D].山西大學(xué).2010.

[2]陸振華.“負面清單”簡史[N].世紀經(jīng)濟報道.2014-01-01.

[3]劉麗娜，蔣旭峰.“負面清單”海外掠影[N].中國信息報，2013-10-16.

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[5]王新香.將“負面清單”模式引入高?？蒲泄芾砉ぷ鞯奶剿鱗J].湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報，2014（07）.

[6]湯文仙.探索建立軍品市場準入“負面清單”制度[J].國防科技工業(yè).2015(01).

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2016-08-12

D035-01

A

1008-5947（2016）05-0004-04

國家社會科學(xué)基金一般項目（13BZZ037）。

作者及單位：董君怡，中南財經(jīng)政法大學(xué)地方政府研究中心助理研究員。（湖北 武漢 430073）

責(zé)任編輯 何周富