●王 瑤

包容性治理：鄰避沖突治理優(yōu)化的新視角※

●王 瑤

鄰避沖突作為一個國際性難題，對社會善治提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理模式存在諸多問題，未來如何構建更為有效的鄰避沖突治理模式值得大家共同思考。包容性治理以平等、參與、共享為核心理念，為鄰避沖突治理優(yōu)化提供了新視角。筆者在包容性理念的指導下，通過深入研究鄰避沖突的發(fā)生機理及政府傳統(tǒng)治理模式的不足，探討鄰避沖突治理優(yōu)化路徑，以期為鄰避困境的有效解決提供新的思路。

鄰避沖突；包容性治理；共享發(fā)展

隨著城市化進程的加快，政府規(guī)劃或建設的一些公共設施可能會對當?shù)氐沫h(huán)境、健康或財產(chǎn)等方面造成不良影響，從而導致當?shù)鼐用竦姆磳εc抵制，不愿與之毗鄰。這類設施雖然是滿足公共利益和城市發(fā)展所必須的，但同時又伴隨著一定風險，具有成本收益不均衡的負外部性，因此，這些設施的選址經(jīng)常會引發(fā)“不要在我家后院”的鄰避情結，甚至會發(fā)生嚴重的沖突。在中國城市化快速發(fā)展的今天，隨著公眾環(huán)境保護意識與公民權利意識的不斷提升，如何解決鄰避沖突已經(jīng)成為亟待解決的問題。然而，現(xiàn)實中傳統(tǒng)鄰避沖突治理模式存在諸多不足，未來如何構建更為有效的鄰避沖突治理模式值得大家共同思考。包容性治理以包容多元主體平等參與、共享為核心理念，與鄰避沖突治理具有內(nèi)在的契合性，在公民權利意識、參與意識不斷提升的大背景下，包容性治理為鄰避沖突的解決提供了新思路。

一、包容性治理：社會治理中包容性的引入

治理理念源起于這樣一種認識，社會運行的復雜性以及資源的有限性使人們逐步認識到國家和市場都存在自身的缺陷，單純依靠一方力量無法有效的解決問題，即出現(xiàn)“政府失靈”與“市場失靈”的問題。人們開始尋求國家和市場之外的其他途徑來作為傳統(tǒng)國家治理模式的補充與發(fā)展。在此基礎上，“自治”與“合作”得到空前的重視，社會治理由單一權威中心治理向多中心協(xié)同治理的方向發(fā)展。政府、市場、社會組織與公民皆為多元治理主體的一部分，公共權威建立在各主體互動合作的基礎之上。社會事務的多元主體合作治理是人類社會治理模式的全新形態(tài)，意味著社會治理發(fā)生了實質(zhì)性的變化[1]。

包容性治理理念是治理理念與包容性發(fā)展理念的高度契合。包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展主體多元，發(fā)展內(nèi)容全面協(xié)調(diào)，發(fā)展過程機會均等，發(fā)展成果的利益共享。[2]建立在治理理念的基礎之上，包容性治理融合了包容性發(fā)展的“平等”與“共享”理念，指各利益相關者能參與、影響社會治理主體結構和決策過程，平等共享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的權益能得到尊重和保障的公共治理，[3]考慮到治理過程中各行為主體之間的差異，包容性治理強調(diào)維護弱勢群體的權利。從本質(zhì)方面，包容性關注于法治基礎上的平等參與、平等對待和平等權利，集中體現(xiàn)了社會治理的核心價值。

包容性治理的基本特征主要體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，治理主體結構的包容性。富有包容性的治理主體結構應力求包括各方利益主體，為全體社會成員提供同等的政治參與機會。包容性治理特別強調(diào)弱勢群體的參與，避免出現(xiàn)強勢群體操控公共政策制定或執(zhí)行的現(xiàn)象。第二，治理程序的包容性。強調(diào)建立完善的公民參與和利益表達機制，通過對話、談判、協(xié)商、合作等集體行為，鼓勵各利益主體參與公共事務的決策與執(zhí)行。第三，結果與收益的包容性。包容性治理強調(diào)成果共享，強調(diào)在資源分配和制度安排上關注弱勢群體的利益，實現(xiàn)發(fā)展成果共享。第四，約束監(jiān)督的包容性。針對目前權力運行內(nèi)外部約束監(jiān)督乏力與約束監(jiān)督時常偏位的問題，強調(diào)完善多元主體參政監(jiān)督的制度設計，逐步提高社會成員參政監(jiān)督的能力。

二、鄰避沖突：發(fā)生機理與傳統(tǒng)治理模式分析

“鄰避”英文涵義為“Not In My Back Yard”，簡稱“NIMBY”，即“不要在我家后院”，是指能為社會增加整體性福利，但是負外部性卻由附近居民承擔的設施，附近居民不愿與之毗鄰。鄰避沖突，則指的是地方居民因擔心建設項目對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來的潛在風險危害和不利后果而形成的抗拒心態(tài)和抵制行動。[4]鄰避沖突，究其原因，一方面是由于鄰避設施的負外部性直接隱性或顯性地危害鄰近民眾的生命財產(chǎn)安全；而另一方面，由于在公共政策的決策過程中，傳統(tǒng)“政治精英+專家集團”的決策模式，將受政策影響的民眾排除在決策過程之外，造成決策程序不公正不公開。這種決策模式最終的結果是政策的合法性不足，同時，由于傳統(tǒng)決策模式不能透徹地了解和關顧受政策影響的少數(shù)群體，導致公益性設施的負外部成本由設施臨近的民眾負擔，造成風險的不公平分配，引起其強烈反抗。

我國鄰避沖突傳統(tǒng)的治理模式為：鄰避設施決策階段，政府主導鄰避設施選址決策過程，采取封閉式?jīng)Q策的方式，很少公開，甚至刻意隱瞞鄰避項目，包括選址、建設及潛在危害等相關信息；當信息被披露，引起民眾質(zhì)疑與抗議后，政府對公民通過體制內(nèi)渠道發(fā)出的質(zhì)疑和反對意見消極應對，往往借助于“辟謠”、信息封鎖等方式來掩蓋真實情況，造成矛盾加??；而當鄰避抗爭群眾無奈采取體制外利益表達方式甚至引發(fā)沖突后，政府通常出于“維穩(wěn)”的考量，運用行政強制力甚至不惜動用警察、特警等進行處理；在事態(tài)擴大后，政府才迫于壓力開始引入公民參與并重新考量原有決策。這種治理模式對于解決鄰避沖突成效甚微，并產(chǎn)生以下問題：

1.造成決策合法性不足

公共政策只有受到公眾的認可、支持、遵從和執(zhí)行，并在政策制定與執(zhí)行中合乎法律規(guī)范才具有合法性。傳統(tǒng)鄰避設施決策模式往往采取封閉式?jīng)Q策的方式，將社會大眾排除在決策范圍之外。一方面，鄰避設施選址決策與社會大眾尤其是受鄰避負外部性影響的群體的利益具有密切相關性，缺少與各利益群體互動過程的決策結果，往往無法平衡和緩沖不同利益主體之間的矛盾，利益受損群體在合理利益訴求得不到回應的情況下，可能采取體制外極端形式?jīng)_擊社會秩序，銷蝕決策合法性。另一方面，公民意識覺醒，參與意識提高，政策意見表達能力與維權能力提升，在這種情況下，公民越來越要求參與到公共決策過程并影響政策結果，因此公共決策在缺乏公民參與的情況下難以產(chǎn)生合法性。

2.弱化政府環(huán)境公信力

政府公信力是政府所采取的措施能夠得到公眾信任的一種能力。在民主政治常軌下，鄰避沖突的發(fā)生與處理，民眾應該信任與服從公權力的行使。[5]然而，現(xiàn)實情況是：社會大眾普遍對地方政府對于鄰避項目的信息公示與選址決策表示不信任，政府環(huán)境公信力弱化。究其原因，首先，鄰避設施的興建往往能夠提供更多的工作崗位、推動經(jīng)濟增長，我國一些地方政府片面追求經(jīng)濟增長，希望借助于鄰避項目來提高自身業(yè)績，因此為保證鄰避項目的順利開展，政府有意偏袒鄰避設施興建方，甚至出現(xiàn)環(huán)評造假的事件。其次，地方政府在鄰避沖突前后的不同態(tài)度，也是造成地方政府環(huán)境公信力弱化的重要原因。在鄰避沖突產(chǎn)生之前，政府往往忽視鄰避設施所具有的負外部性，而民眾的鄰避抗爭卻往往會得到政府的積極回應。政府前后態(tài)度的差異，使得民眾逐漸喪失對政府的信任。

3.帶來環(huán)境不正義

環(huán)境正義，就是指面對環(huán)境保護問題，不同國家、地區(qū)、群體之間擁有公平對等的權利和義務。這一理論體現(xiàn)了人們在利用和保護環(huán)境的過程中，對其權利和義務、所得與投入的一種公正評價[6]。環(huán)境正義建立在社會正義的基礎上，隨著環(huán)境正義理論的不斷發(fā)展，其關注點從國家與國家之間、地區(qū)與地區(qū)之間環(huán)境權利與義務分配的平等性，擴展到強勢群體和弱勢群體之間環(huán)境權利與義務的公平分配。在我國傳統(tǒng)鄰避設施決策模式中，政府傾向于將鄰避設施興建于城市的郊區(qū)、農(nóng)村或其他貧窮、偏遠的地區(qū)和社會弱勢群體聚集地，這有違社會主義公平正義的基本原則，也不符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

三、包容性治理理念與鄰避沖突治理的內(nèi)在契合性

1.包容性治理是共享發(fā)展的題中之義

十八屆五中全會在總結中國革命和建設中特別是改革開放三十多年經(jīng)驗教訓基礎上，把共享發(fā)展納入到國家發(fā)展的核心理念，注重解決社會公平正義問題，揭示了中國未來發(fā)展的根本立足點?！皥猿止蚕戆l(fā)展，就必須堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，讓全體人民在共享共建中有更多的獲得感。”這是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會的必然選擇。維護社會公平正義，著力增進人民福祉是共享發(fā)展理念的實質(zhì)，共享理念與包容性理念具有高度契合性。共享不僅包括經(jīng)濟成果的共享，還涵蓋社會成果以及權利的共享，注重解決弱勢群體的利益，注重整合整體利益與個體利益，建立利益協(xié)調(diào)機制。傳統(tǒng)鄰避設施決策中，缺乏有效的多元主體參與，不能兼顧全體社會成員的利益，利益補償機制缺失，政策結果不能兼顧公平正義，使得少數(shù)群體承擔鄰避設施所帶來的負面影響。換言之，鄰避項目決策與實施不具有足夠的包容性。包容性治理的目標是為了確保多元利益主體參與影響鄰避設施決策與實施過程，政策結果兼顧各方權益，鄰避項目成果收益共享。

2.包容性治理助推鄰避困境的解決

在復雜的社會條件下，就目前我國政府鄰避沖突治理現(xiàn)狀而言，政府僅依靠單一主體采取行政強制式的治理模式對于解決鄰避沖突問題成效甚微。鄰避沖突包容性治理為鄰避沖突的解決提供了新思路，有助于提升政府的鄰避沖突治理能力。一方面，包容性治理強調(diào)各利益相關者能參與和影響決策過程，促使鄰避沖突治理從單一政府主體向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，有助于吸納與整合企業(yè)、專家學者、社會組織以及社會公眾等各主體的意見和建議，既彌補了政府治理的不足，同時也提升了政府的公信力。另一方面，包容性治理要求尊重和保障各方利益相關者的權益，因此在這一理念的指導下，鄰避設施決策需要建立在科學合理、公平正義的基礎上，這將大大提高各利益相關者對于鄰避項目決策結果的認可度，提升鄰避項目決策的合法性，保證鄰避設施的建設與運行。

四、包容性治理理念下的鄰避沖突治理創(chuàng)新策略

鄰避設施能為社會整體帶來某種公共效益，但是其所具備的負外部性卻需要附近居民承擔。從經(jīng)濟學視角分析，鄰避沖突是整體公共利益和局部公共利益難以調(diào)和的公共利益悖論現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。[7]立足于公共治理的公共性，鄰避沖突治理應堅持整體公共利益的優(yōu)先性，然而，維護自身利益是人類參與社會生活的首要目標，因此，實現(xiàn)和增進公共利益不能以犧牲局部群體的核心根本利益為代價，如果必須犧牲局部群體或個人的利益，也必須建立在局部群體對犧牲自我利益的清醒認知、志愿同意及合理補償?shù)幕A之上，避免政府通過行政權力達到強制服從。這就要求鄰避沖突治理必須尊重和保障各利益相關者的權益，走向多元主體平等參與、多元化協(xié)作互動機制結合、治理成果共享的鄰避沖突包容性治理模式。

1.多元參與：堅持治理主體結構具有包容性

鼓勵全體社會成員積極參與社會治理是包容性治理的邏輯起點。沒有各方利益主體的多元參與，鄰避沖突的決策結果便缺少政策的合法性與社會公正性。鄰避沖突治理必須改變以往將政府作為唯一治理主體的傳統(tǒng)模式，承認各方利益群體的主體性地位，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、專家學者、受負外部性影響群體、新聞媒體、社會組織、社會大眾等多元主體的參與合作和角色作用，尊重各方主體的利益訴求，使治理結果統(tǒng)籌兼顧，有效解決鄰避沖突。

多元主體之間的角色定位與功能作用各不相同：政府作為鄰避設施包容性治理的主導者，為鄰避沖突治理提供政策支持與引導，組織多元主體協(xié)作過程，協(xié)調(diào)各方利益；企業(yè)，作為鄰避設施的直接受益者，應承擔鄰避設施負外部性的治理以及對受負外部性影響的居民的補償；專家學者，在鄰避沖突包容性治理中應扮演鄰避項目負外部性影響科學評估者以及治理方案提供者的角色；受鄰避設施負外部性影響的居民發(fā)揮對項目充分質(zhì)疑、監(jiān)督項目科學實施等各方面的作用；新聞媒體，充分發(fā)揮信息公開、利益表達、宣傳推動、監(jiān)督的功能；社會組織，參與包容性治理過程，提供政策建議，監(jiān)督項目決策與實施過程；社會大眾在技術、資源等方面支持鄰避沖突的治理。鄰避沖突的有效治理離不開以上這些主體的參與，因此必須提升鄰避沖突治理主體的包容性。

2.協(xié)作共治：堅持治理決策機制具有包容性

建立多元主體協(xié)作決策機制，確保鄰避沖突治理程序的包容性。中共十八屆三中全會提出“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！备鞣嚼嬷黧w，通過平等參與政治過程，提出自己觀點并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性。[8]現(xiàn)代協(xié)商民主理論為鄰避沖突的解決提供了新思路，通過多元主體協(xié)作決策機制，各利益相關者通過平等協(xié)商與合作討論鄰避設施選址的合理性以及補償與回饋方式與標準等，最終各方達成共識做出決策，突出治理程序的包容性。

3.平等共享：堅持治理結果具有包容性

重視弱勢群體的利益，是包容性治理的重要特征。在傳統(tǒng)鄰避項目決策中，鄰避設施的選址往往遵循“最弱抵抗路徑的原則”，即指將鄰避設施建在經(jīng)濟相對落后、居民認知能力較差、反抗意識較低的地區(qū)。包容性治理理念指導下的鄰避沖突治理要求，在鄰避項目決策及實施過程中，應該重視弱勢群體參與能力不足、利益表達能力欠缺的現(xiàn)實，設計各項助力措施，在知識、資源等方面賦能于弱勢群體，幫助在參與鄰避項目的決策與執(zhí)行的過程中表達自身利益訴求。另外，包容性治理的重要目標即為治理成果共享，在鄰避沖突治理中，無論是強調(diào)治理主體的多元性，還是治理過程的協(xié)作共治，都是為確保鄰避設施決策結果的包容性。在鄰避沖突治理過程中，適當對弱勢群體進行政策傾斜，有意消除弱勢群體在鄰避沖突治理成果共享中所遭遇的不公平現(xiàn)象。

4.公開透明：堅持治理過程監(jiān)督具有包容性

建立多元主體執(zhí)行監(jiān)督機制，確保鄰避沖突治理中約束監(jiān)督的包容性。針對目前權力運行內(nèi)外部約束監(jiān)督乏力與約束監(jiān)督時常偏位的問題，為確保建立在多元主體協(xié)商合作基礎上的決策能有效貫徹執(zhí)行，應完善多元主體執(zhí)行監(jiān)督的制度設計，繼續(xù)發(fā)揮多元主體的積極作用，確保鄰避沖突治理約束監(jiān)督的包容性。具體應包括：暢通公眾監(jiān)督渠道，確保社會各界人士以及新聞媒體對于鄰避設施建設實施情況進行監(jiān)督的權力，以便及時糾正在決策執(zhí)行過程中的偏差，避免項目偏離決策初衷；理順民意表達渠道，確保鄰避項目對于受負外部性影響居民進行合理補償與心理安撫；建立項目執(zhí)行監(jiān)督機制，同時確保項目建設嚴格按照決策要求進行，避免潛在危險性或危害性的發(fā)生。

[1]張康之.社會治理中的價值[J].國家行政學院學報，2003（5）：20-23.

[2]高傳勝.論包容性發(fā)展的理論內(nèi)核[J].南京大學學報(哲學.人文科學.社會科學版)，2012（1）：32-39+158-159.

[3]李春成.包容性治理：善治的一個重要向度[J].領導科學，2011（19）：4-5.

[4]吳翠麗.鄰避風險的治理困境與協(xié)商化解[J].城市問題，2014（02）：94-100.

[5]謝彰文，徐祖迎.“中國式”鄰避沖突及其治理[J].未來與發(fā)展，2014（08）：15-20.

[6]張登巧.環(huán)境正義——一種新的正義觀[J].吉首大學學報(社會科學版)，2006（04）：41-44.

[7]陳寶勝.從“政府強制”走向“多元協(xié)作”：鄰避沖突治理的模式轉(zhuǎn)換與路徑創(chuàng)新[J].公共管理與政策評論，2015（04）：26-39.

[8]陳家剛.協(xié)商民主[M].上海：上海三聯(lián)出版社，2004：1.

2016-08-28

C912.69

A

1008-5947（2016）05-0008-04

2015國家社科基金一般項目“推進國家治理能力現(xiàn)代化與加強黨的執(zhí)政能力建設”（編號：15BKS059）階段性成果。

作者及單位：王瑤，中國人民解放軍南京政治學院政治學理論專業(yè)2015級研究生，研究方向：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。（江蘇 南京 201000）

責任編輯 何周富