●朱麗穎

我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)研究

●朱麗穎

政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)事關(guān)突發(fā)事件處理的成敗，更是保障人民生活水平和安全的重要基礎(chǔ)，是體現(xiàn)政府形象與能力的必要條件，是國家和諧穩(wěn)定與長治久安的重要前提。目前，在公共危機(jī)管理能力建設(shè)方面，我國已經(jīng)取得一定成效：政府制定了規(guī)范化的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，并建立了科學(xué)化和合理化的公共危機(jī)應(yīng)急體制。但是，我國政府在公共危機(jī)管理能力建設(shè)過程中也存在著信息公開化程度不足、公共危機(jī)管理的科學(xué)性和操作性不強(qiáng)、未能充分發(fā)揮組織引導(dǎo)作用等問題。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)在公共危機(jī)管理能力建設(shè)中加強(qiáng)危機(jī)管理意識建設(shè)，并制定科學(xué)合理的危機(jī)管理體制，同時加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善技術(shù)支持體系，此外，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其組織引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會各方力量參與到公共危機(jī)管理能力建設(shè)中。

政府公共危機(jī)管理；路徑分析

我國目前處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，相關(guān)的矛盾與問題也日益顯露，如若處置不當(dāng)，則會成為誘發(fā)公共危機(jī)的潛在隱患。針對這一實(shí)際情況，黨和政府對公共危機(jī)管理研究的重要性和迫切性有了深刻的認(rèn)識，逐步提高政府公共危機(jī)管理能力水平，堅(jiān)持“以人為本、預(yù)防為主”的原則，以保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全為根本要求，不斷提高預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的能力，并取得了顯著成效。

一、我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)的現(xiàn)狀

公共危機(jī)管理是指以政府為主體的公共部門運(yùn)用公共權(quán)力、整合公共資源，有效地預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)的一種動態(tài)的、全方位的管理過程。[1]我國現(xiàn)階段面臨的公共危機(jī)主要包括四方面內(nèi)容：自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、安全生產(chǎn)事故、社會安全。[2]

（一）我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)成果

1.制定了規(guī)范化的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案

國務(wù)院于2006年1月發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，是國家應(yīng)急預(yù)案體系的總綱。這一應(yīng)急預(yù)案的發(fā)布標(biāo)志著我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)隨著“一案三治”的提出而進(jìn)入一個新的階段。應(yīng)急預(yù)案是指面對突發(fā)事件時，根據(jù)實(shí)際情況采取相應(yīng)的應(yīng)急管理、指揮等措施，它明確了各類突發(fā)公共事件分級分類原則、規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的框架體系，并規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容。

2.建立了科學(xué)化的公共危機(jī)應(yīng)急體制

目前，我國已形成了由中央政府領(lǐng)導(dǎo)的各級政府和相關(guān)部門共同協(xié)作，并在社會中廣泛宣傳和鼓勵社會組織和社會公眾積極參與的公共危機(jī)應(yīng)急體制。與此同時，我國的各級政府均已設(shè)立相關(guān)的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在橫向上和縱向上、廣度上和深度上形成了公共危機(jī)應(yīng)急管理體系范圍內(nèi)外全方位、深層次的以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、屬地管理為主，號召全社會共同參與的公共危機(jī)應(yīng)急管理體制結(jié)構(gòu)和工作格局。[3]

3.構(gòu)建了合理化的公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制

衡量政府公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制良好與否的的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)主要有兩點(diǎn)，其一是處理危機(jī)事件的能力，其二是危機(jī)管理的的水平。應(yīng)急管理機(jī)制是為有效發(fā)揮應(yīng)急管理體制的作用，而與其在公共危機(jī)應(yīng)急體系中形成相互配合的局面，以便公共危機(jī)應(yīng)急管理工作更有效的開展的機(jī)制。目前，我國各級政府及應(yīng)急機(jī)構(gòu)已經(jīng)按照統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的要求初步建立了公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制，其綜合效率也在不斷提升，發(fā)揮其積極作用。

（二）我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)存在的問題

1.信息公開化程度不足，造成公眾輿論恐慌

我國目前正處于社會變革期，影響政府決策的不確定因素不斷增加，公民的風(fēng)險承受心理尚不成熟。新媒體的發(fā)展和海量信息的不斷擴(kuò)散讓政府公共危機(jī)管理應(yīng)接不暇。具體表現(xiàn)為以下兩方面：

第一，危機(jī)時期信息公開化程度低。由于我國特殊的國情社情，在公共危機(jī)發(fā)生時，部分政府相關(guān)危機(jī)處理部門存在未能在第一時間就相關(guān)情況向公眾作出說明的現(xiàn)象，同樣，在公共危機(jī)處理中具體采取的應(yīng)急措施的信息也未能及時向公眾交代清楚；另外一方面，在危機(jī)發(fā)生后，部分相關(guān)部門習(xí)慣于調(diào)查后統(tǒng)一發(fā)布信息，從而針對獲取到的信息進(jìn)行選擇性的公布，使公眾認(rèn)為政府不作為或?qū)ξC(jī)事件有所隱瞞；[4]

第二，政府在公共危機(jī)管理中缺乏和公眾的有效溝通。在公共危機(jī)管理過程中，政府對公眾缺少及時有效的正面答復(fù)，也缺少專業(yè)的咨詢和服務(wù)，從而引發(fā)公眾對政府的信任危機(jī)，容易導(dǎo)致公眾做出非理性的行為，并在非官方的渠道進(jìn)行利益訴求，導(dǎo)致非官方的信息廣泛傳播并引發(fā)討論。

2.政府公共危機(jī)管理缺乏科學(xué)性和可操作性

公共危機(jī)管理過程中，政府往往在公共危機(jī)發(fā)生時才采取相應(yīng)措施應(yīng)對危機(jī)，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會秩序穩(wěn)定，而對公共危機(jī)管理整體的過程缺乏全局性的把握，對公共危機(jī)的預(yù)警預(yù)防投入力量相對較少，存在部分“重救輕防”的傾向，這不僅是公共危機(jī)管理發(fā)展不成熟、不完善的體現(xiàn)，更在一定程度上加大了危機(jī)處理的成本。從長遠(yuǎn)來看，這也影響了政府公共危機(jī)管理的戰(zhàn)略發(fā)展，主要表現(xiàn)在：政府缺少相關(guān)公共危機(jī)應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)，尚未結(jié)合自身實(shí)際情況對他國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行分析，從而制定相適應(yīng)的綜合性風(fēng)險指標(biāo)評價體系；從可操作性角度分析，政府在應(yīng)急預(yù)案制定后并沒有相應(yīng)地進(jìn)行專業(yè)性、綜合性的應(yīng)急演練，從而無法較好地從實(shí)際數(shù)據(jù)與效果中檢測應(yīng)急預(yù)案的可操作性和實(shí)用性，以便更好地完善公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。

3.政府在公共危機(jī)管理中未能充分發(fā)揮組織引導(dǎo)作用

在公共危機(jī)管理中，政府處于主導(dǎo)地位，具有組織引導(dǎo)社會各方面力量，共同應(yīng)對危機(jī)的責(zé)任。同時，非政府組織等社會力量加入危機(jī)預(yù)警工作，有利于整合社會力量，實(shí)現(xiàn)危機(jī)時刻的社會自我管理，以及與政府的良性互動，使公共危機(jī)能夠得到有效預(yù)防和迅速遏制。[5]在實(shí)際應(yīng)用過程中，部分政府部門的工作方式仍然是僅僅停留在全局控制層面，基層政府也僅僅是按照政府部門的指令完成細(xì)節(jié)工作。在制度層面缺乏保障的同時，政府并沒有起到組織引導(dǎo)的作用，一方面，沒有調(diào)動起相關(guān)人員從事危機(jī)應(yīng)對工作的積極性；另一方面，也沒有調(diào)動起社會力量參與危機(jī)預(yù)警的熱情。

二、我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)存在問題的原因

雖然公共危機(jī)管理越來越受到重視，我國目前也已初步建立起公共危機(jī)管理的相關(guān)體系，各領(lǐng)域已逐步建立和完善應(yīng)急管理的預(yù)案制度，但在原有體制下形成的公共危機(jī)管理系統(tǒng)仍有待完善和加強(qiáng)。究其原因，主要有：

（一）部分公共危機(jī)管理人員工作意識不成熟

1.部分工作人員對公共危機(jī)認(rèn)識不充分

在公共危機(jī)管理過程中，部分地區(qū)的極少數(shù)政府工作人員會出于某些因素的考慮，將管理過程中的相關(guān)信息進(jìn)行隱瞞或謊報(bào)，從而導(dǎo)致錯過最佳處理時機(jī)，引發(fā)公眾對政府公信力的懷疑，影響政府的形象，不利于政府在公共危機(jī)管理過程中的進(jìn)一步建設(shè)與發(fā)展。同時，由于對部分工作人員的公共危機(jī)相關(guān)培訓(xùn)不徹底，導(dǎo)致其對公共危機(jī)及其應(yīng)對上的意識與能力相對較弱。

2.缺乏相應(yīng)的公共危機(jī)應(yīng)對手段

公共危機(jī)的危害不僅僅表現(xiàn)在對社會穩(wěn)定和物質(zhì)等方面上帶來的不良影響，更體現(xiàn)在使公眾的心理產(chǎn)生一定的負(fù)面情緒，給生理和心理造成了雙重傷害，嚴(yán)重影響正常的生活。在公共危機(jī)管理過程中，政府未能及時對公眾開展相應(yīng)地心理指導(dǎo)，同時，若未能及時有效的針對危機(jī)進(jìn)行官方的信息告知，則會導(dǎo)致公眾輕易相信和傳播謠言，為政府公共危機(jī)管理增加管理負(fù)擔(dān)，也不利于政府在公共危機(jī)發(fā)生的第一時間對公眾實(shí)施相關(guān)的公共危機(jī)應(yīng)對措施。

3.未能進(jìn)行較完善的總結(jié)與反思

有反思和總結(jié)，公共危機(jī)管理建設(shè)才能不斷完善。然而我國多數(shù)公共危機(jī)結(jié)束后，政府未能對在危機(jī)管理過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題和不完善之處進(jìn)行較為完善地總結(jié)，也沒有深入分析其內(nèi)在的固有規(guī)律，沒有梳理公共危機(jī)管理過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以致在公共危機(jī)發(fā)生時匆忙應(yīng)對。此外在對他國公共危機(jī)管理建設(shè)過程的學(xué)習(xí)中，針對其精髓進(jìn)行的研究分析缺少一定的專業(yè)性，從而無法較好地結(jié)合我國實(shí)際情況總結(jié)出相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并作出相應(yīng)的反饋。

（二）未能充分發(fā)揮社會力量的作用

1.政府在公共危機(jī)管理中處于絕對主導(dǎo)地位

在傳統(tǒng)的全能政府的理念下，我國公共危機(jī)管理體系中過于強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用，使公共危機(jī)管理這一需要調(diào)動各方面能力和資源的綜合性工作變成政府一家承擔(dān)的責(zé)任與任務(wù)，加大了政府對于公共危機(jī)管理工作的壓力和難度，同時使許多社會其他力量很難參與其中。而在公共危機(jī)管理過程中，政府以絕對的優(yōu)勢及權(quán)威掌握和收集信息，并制定應(yīng)對方案，而對社會其他力量的參與則比較排斥，這樣的工作方式不利于普通公眾及相關(guān)非政府組織了解危機(jī)信息，也無法較好地發(fā)揮出應(yīng)有的社會力量，并且不能完全保障決策的民主性和合理性。

2.社會組織發(fā)展尚不成熟

非政府組織等社會力量加入危機(jī)預(yù)警管理研究，有利于社會凝聚起來，實(shí)現(xiàn)危機(jī)時刻的社會自我管理及與政府的良性互動，使公共危機(jī)能夠得到有效預(yù)防和迅速遏制。[6]但在實(shí)際工作中，政府對于社會組織缺少及時的、專業(yè)性的引導(dǎo)，發(fā)展尚不成熟，從而造成已形成系統(tǒng)的預(yù)警、救援組織未能完全在公共危機(jī)中發(fā)揮作用。

3.社會力量整體缺少相對完善的法律保障

任何組織與力量若想有效發(fā)揮其應(yīng)有的能力和作用，都應(yīng)具有針對其特定性質(zhì)而制定的相關(guān)法律規(guī)定，以明確其職責(zé)與義務(wù)，從而為社會組織的良好發(fā)展提供法律制度上的保障，這也是法制社會的客觀要求和公共危機(jī)管理發(fā)展相對成熟的重要表現(xiàn)。我國目前的實(shí)際情況是社會力量在參與公共危機(jī)應(yīng)對時的法律規(guī)定尚不完善，缺乏相應(yīng)的保障。

三、提高我國政府公共危機(jī)管理能力建設(shè)的路徑選擇

針對以上問題及成因，我國政府需要全面加強(qiáng)在公共危機(jī)管理能力上的建設(shè)，從而最大限度地避免或限制公共危機(jī)給社會帶來的危害，必須明確公共危機(jī)管理中的政府能力建設(shè)的方向。

（一）加強(qiáng)危機(jī)管理意識建設(shè)，制定科學(xué)合理危機(jī)管理體制

其一，強(qiáng)化應(yīng)急體制，加強(qiáng)專業(yè)協(xié)作。公共危機(jī)產(chǎn)生時，因?yàn)槠渚哂型话l(fā)性、緊急性的特點(diǎn)，所以要求在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源的充分整合。在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，為更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)部門、單位的協(xié)調(diào)配合，逐步建立一個高效的指揮體系，用以減少協(xié)調(diào)的相關(guān)環(huán)節(jié)，控制時間成本，與構(gòu)造分級響應(yīng)、屬地管理的縱向機(jī)構(gòu)體系和信息共享、分工協(xié)作的橫向協(xié)作體系相適應(yīng)，以適應(yīng)快速反應(yīng)的需要；

其二，加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案。政府相關(guān)部門要加快建立并完善公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，形成統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)的工作格局，要著力做好相關(guān)的八項(xiàng)機(jī)制建設(shè)。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善技術(shù)支持體系

第一，要完善應(yīng)急管理的技術(shù)支持體系，科學(xué)的預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系[7]。這有助于更好的監(jiān)測和評估突發(fā)公共事件發(fā)生的風(fēng)險；第二，要建立快捷暢通的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，包括共享安全信息庫，完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控機(jī)制，優(yōu)化信息發(fā)布機(jī)制，充分利用現(xiàn)代化高科技信息技術(shù)，強(qiáng)化各區(qū)域、各部門的共享與合作，使信息的發(fā)布得以迅速地傳播。認(rèn)清突發(fā)公共事件的性質(zhì)，了解公共危機(jī)處理的進(jìn)展，并在短時間內(nèi)快速響應(yīng)，做出優(yōu)化決策，達(dá)到降低危害程度的目的。

（三）充分發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用，注重各方力量參與

1.明確政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

在公共危機(jī)管理過程中，政府處于主導(dǎo)地位，主要負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理中的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等方面的工作。在公共危機(jī)管理中明確政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，才能使公共危機(jī)管理的工作高效地進(jìn)行，并且使相關(guān)政府部門能夠切實(shí)履行職責(zé)，在工作中各盡其能，協(xié)調(diào)一致。同時，應(yīng)根據(jù)公共危機(jī)管理工作中的對象所反映的問題和意見進(jìn)一步明確和完善政府的各項(xiàng)責(zé)任。

2.加強(qiáng)媒體組織參與

媒體組織作為宣傳的載體或平臺，在公共危機(jī)管理中的作用更是不容小覷。首先，媒體作為公眾信息的傳播媒介，可以收集相關(guān)信息提供給政府相關(guān)部門，要求有關(guān)部門作出回應(yīng)；第二，媒體作為信息的傳播者，在公共危機(jī)發(fā)生的過程中，可以向公眾傳遞相關(guān)的危機(jī)信息，避免造成公眾和政府信息不對稱的現(xiàn)象，滿足公眾對相關(guān)危機(jī)的信息需求；第三，媒體對政府相關(guān)危機(jī)管理工作可以起到監(jiān)督的作用，將政府相關(guān)部門的危機(jī)處理行為公開化、透明化。

3.重視社會公眾的參與

公共危機(jī)事件直接威脅著社會公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和正常工作生活，如果社會公眾本身具有一定的危機(jī)意識和危機(jī)救助能力，就可以更好地展開自救與互救，并且能夠積極配合政府開展危機(jī)處理工作，在一定程度上降低政府公共危機(jī)管理的難度，同時可以把力量放入其它環(huán)節(jié)，提升工作效率。因此，政府應(yīng)當(dāng)重視人民群眾在危機(jī)管理中的作用，向廣大公眾普及公共危機(jī)管理知識，提高公民的危機(jī)意識，引導(dǎo)人民群眾在公共危機(jī)管理工作中發(fā)揮協(xié)助、訴求和協(xié)調(diào)的重要作用。[8]

[1]夏書章.行政管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社.2014年.第370頁.

[2]汪玉凱.公共危機(jī)與管理[M].北京：中國人事出版社.2006年.第60頁.

[3]丁文喜.突發(fā)事件應(yīng)對與公共危機(jī)管理[M].北京：光明日報(bào)出版社.2009年.第99頁.

[4]李躍.新媒體時代我國公共危機(jī)管理研究[D].東華大學(xué).2015.

[5]張立方.公共危機(jī)與政府治理模式變革——以復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論(CAS)為研究視角[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008（2）：21-24.

[6]卓立筑.危機(jī)管理:新形勢下公共危機(jī)預(yù)防與處理對策[M].北京：中共中央黨校出版社.2011.

[7]李祥飛；閆耀軍.基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的公共危機(jī)預(yù)警方法研究[J].大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）.2016(1)：104-109.

[8]李珍源.公共危機(jī)治理中的社會組織參與研究[D].東華大學(xué).2016.

2016-08-15

D035.29

A

1008-5947（2016）05-0014-04

作者及單位：朱麗穎，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：西北邊疆政治發(fā)展。（新疆 烏魯木齊 830017）

責(zé)任編輯 何周富