●孟大川 嚴宗明 張守倫 吳紅凌

民生改革助推基層法治政府建設(shè)
——以成都市雙流區(qū)“四個一”為例

●孟大川 嚴宗明 張守倫 吳紅凌

成都市雙流區(qū)以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式為抓手，實現(xiàn)了“四個一”的民生改革，凸顯了透明政府、責任政府、效能政府、服務(wù)政府、廉潔政府特征，并通過立足民生關(guān)懷、公眾全面監(jiān)督，引導民主參與、實現(xiàn)流程再造，助推了基層法治政府建設(shè)的步伐。

民生；改革；法治

深化行政管理體制改革，推進基層法治政府建設(shè)，其關(guān)鍵在于增強民生服務(wù)理念，加強民生服務(wù)改革，創(chuàng)新民生服務(wù)手段。成都市雙流區(qū)以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式為抓手，以高效政務(wù)服務(wù)一鍵通、公共信息服務(wù)熱線一號通、道路交通事故處理一庭通、居民健康卡一卡通的“四個一”民生改革為切入點，深化了行政管理體制的改革，加快了基層法治政府建設(shè)的步伐。

一、雙流區(qū)“四個一”民生改革的基本內(nèi)容

高效政務(wù)服務(wù)一鍵通，即通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)行政審批“一窗接件、快速受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)”、時效預警與效能監(jiān)督的公開透明服務(wù)。行政相對人通過雙流區(qū)網(wǎng)上政務(wù)大廳注冊登錄“一鍵通”，即可獲得申請行政審批的相關(guān)資料、法定依據(jù)、辦理流程、辦理部門、承諾時限、首問責任人等信息，系統(tǒng)短信將接件、受理、辦結(jié)各審批環(huán)節(jié)及時告知申請人，申請人也可自行登錄查詢、催辦、補正、投訴與服務(wù)評價。

公共信息服務(wù)熱線一號通，即成立雙流區(qū)公共信息服務(wù)中心，建立統(tǒng)一高效的政府公共服務(wù)熱線綜合平臺，整合全區(qū)辦事機構(gòu)原有的200余個公共服務(wù)熱線電話號碼，統(tǒng)一為83721000一個號碼?！?3721000”一號通服務(wù)，使全區(qū)政務(wù)服務(wù)六大項180個事項，集中受理并實現(xiàn)行政相對人的政策咨詢、辦事求助、審批申請、問政投訴等需求。

居民健康卡一卡通，即充分整合醫(yī)療機構(gòu)、社會保障、金融結(jié)算等功能，使就診群眾免費辦理區(qū)屬醫(yī)療機構(gòu)均可通用的“居民健康卡”，就診者通過“健康卡”就可自助掛號、繳費、打印報告單與查詢，有效地解決了掛號、就診、繳費排隊時間長的問題。

道路交通事故處理一庭通，即建立道路交通事故損害賠償案件聯(lián)調(diào)聯(lián)動處理中心，形成交警、法院、司法、保險“四位一體”的糾紛處理機制，建立統(tǒng)一規(guī)范的行政調(diào)解室、人民調(diào)解室、保險合同調(diào)解室和專業(yè)化的交通事故審判法庭。從而及時有效地化解矛盾。

二、雙流區(qū)“四個一”民生改革的法治特征

法治政府的法治特征應(yīng)當包含透明政府、責任政府、效能政府、服務(wù)政府、廉潔政府等等。成都市雙流區(qū)的“四個一”民生改革，凸顯了基層法治政府建設(shè)的特征。

1.政務(wù)更加公開，凸顯透明政府特征

政務(wù)公開是法治政府建設(shè)的客觀要求與基本目標。雙流區(qū)的“一鍵通”，使行政審批的法律政策更加公開透明。“一鍵通”可以使每一個申請人，查閱每一審批事項的法律依據(jù)與政策規(guī)定。審批依據(jù)的公開透明，可以逐漸培養(yǎng)申請人依法申請的思維習慣而逐漸改變托關(guān)系開后門求審批的暗箱操作風習?！耙绘I通”使行政主體更加公開透明。一窗接件、統(tǒng)一出件但承辦部門主體明確、首問責任人明確，從接件、受理到辦結(jié)每一環(huán)節(jié)都有系統(tǒng)短信告知申請人，申請人可以在線投訴。可以有效改變行政主體相互推諉，吃拿卡要，慵懶推拖的行政不作為問題。一鍵通”，使行政程序更加公開透明，申請人清晰行政審批申請的必備要件、辦理流程與辦理時效，可以有效避免申請人跑斷腿，蓋章多、辦事難，四處求人，久辦不成的問題?！耙绘I通”，使辦事效果更加公開透明。通過網(wǎng)上查詢、在線填表，申請人相關(guān)信息自動記憶并生成審批信息數(shù)據(jù)庫，并且對辦理過程實時監(jiān)控，對審批時限預警提示，對群眾滿意度按鍵測評，智能化監(jiān)督讓群眾說了算。一號通”實現(xiàn)行政資源共享、政務(wù)信息互通，為群眾在政務(wù)服務(wù)、社會服務(wù)、社會監(jiān)督、民生建設(shè)等方面提供全天候、全方位的在線咨詢，加大了政府服務(wù)群眾的透明度與群眾監(jiān)督政府的滿意度。“一卡通”在面向居民，做到健康管理信息的透明化的同時，還面向衛(wèi)生行政管理，專門設(shè)置公共衛(wèi)生績效考核、醫(yī)院質(zhì)量監(jiān)管兩個平臺，使衛(wèi)生行政權(quán)責統(tǒng)一、使醫(yī)療質(zhì)量管理權(quán)責明確。

2.權(quán)責更加明確，凸顯責任政府特征

增強權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)責法定的責任政府意識，是堅持依法行政，推進法治政府建設(shè)的基本要求。只有規(guī)范與促進行政機關(guān)依法行使權(quán)力履行義務(wù)并承擔責任，才能保障行政機關(guān)對人民負責、對法律負責；才能形成行政行為有權(quán)必有責，違法受追究，侵權(quán)須賠償”的機制；才能形成行政機關(guān)“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”的法治思維。雙流區(qū)“四個一”通過電子行政手段，使政府權(quán)力與責任更加明確，凸顯了責任政府的鮮明特征?！耙惶柾ā笔挂患壵鳛橐粋€主體統(tǒng)一接電、統(tǒng)一回應(yīng)、統(tǒng)一問責，使政府職能部門在政府公共服務(wù)熱線綜合平臺的調(diào)度與監(jiān)管中，履行服務(wù)群眾的義務(wù)，承擔違法行政的責任，有效地改變了過去政府職能部門各自為政、部門封鎖、條塊分割、職能交叉的行政管理體制與運行機制，結(jié)束了過去一個縣區(qū)200多個“熱線”電話的名存實無、資源浪費、推諉扯皮的局面?！耙绘I通”充分保障群眾在線查詢、在線投訴、在線評價其行政審批行為，使行政審批責任主體不能懈怠、不敢懈怠，保障了行政行為的權(quán)責統(tǒng)一與權(quán)責法定?！耙煌ネā笔剐姓{(diào)解室、人民調(diào)解室、保險合同調(diào)解室和專業(yè)化的交通事故審判法庭“四位一體”、“四調(diào)聯(lián)動”，既各自在法定職權(quán)范圍內(nèi)各司其職，各負其責，又在聯(lián)調(diào)聯(lián)動處理中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)中互相配合，相互督促，相互監(jiān)督，依法調(diào)解。

3.效能更加提高，凸顯效能政府特征

高效便民，提高行政效能，既是依法行政，建設(shè)法治政府的基本要求，也是人民群眾對人民政府公共服務(wù)的強烈期盼?！八膫€一”發(fā)揮了組織優(yōu)化、流程優(yōu)化、人員優(yōu)化、關(guān)系優(yōu)化的作用，有效地提高了行政效能?！耙绘I通”“一窗接件、快速受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)、一窗出件”，解決了服務(wù)窗口林立，互為前置條件，相互推諉敷衍，審批久拖不決的問題，提高了辦事效率?！耙惶柾ā睂⒄畮资畟€職能部門與若干辦事機構(gòu)、事業(yè)服務(wù)單位200多個熱線電話號碼，優(yōu)化為唯一的“83721000”，使接電主體責無旁貸，既精簡了冗員，又明確了關(guān)系，也提高了效能?！耙豢ㄍā笔贯t(yī)療組織互通、醫(yī)療信息互聯(lián)、醫(yī)療流程互認、醫(yī)療資源共享，無論在管理效率還是在服務(wù)質(zhì)量上都極大地提高了效能，方便了群眾，加強了管理。“一庭通”將交通事故處理的職能機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度、集中辦公，既崗位明確、職責明確又相互合作、相互監(jiān)督，通過優(yōu)化組織、優(yōu)化流程、優(yōu)化關(guān)系，較好地提升了交通事故損害賠償?shù)穆?lián)調(diào)聯(lián)動的辦案效率與實際效果。

4.程序更加合理，凸顯服務(wù)政府特征

簡化辦事程序、優(yōu)化服務(wù)流程、促進內(nèi)部協(xié)調(diào)、提高公共服務(wù)質(zhì)量是政府行政流程再造的必然要求，也是行政程序法制蘊涵的正當程序理念的重要內(nèi)涵?！八膫€一”的亮點在于：運用電子數(shù)據(jù)交換(EDI)、管理信息系統(tǒng)(MIS)、決策支持系統(tǒng)(DSS)等政府電子化方式，以便民高效的政務(wù)流程為雙流公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，既實現(xiàn)了行政流程再造，也實現(xiàn)了行政程序正義?！耙绘I通”“一窗接件、快速受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)”，有效地簡化了群眾辦事程序，解決了群眾辦事難、審批蓋章多的問題；“一號通”打破了部門封鎖、各自為政的局面，實現(xiàn)了政府資源共享、行政信息互通，促進了行政機關(guān)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化了政務(wù)服務(wù)流程；“一庭通”以公安（交警）、法院、司法、保險“四位一體”、“四調(diào)聯(lián)動”的大調(diào)解機制，既分工又合作，既促進了調(diào)解主體的內(nèi)部協(xié)調(diào)，又優(yōu)化了再造了交通事故的處理程序；“一卡通”想群眾所想，急群眾所急，較好地改變了掛號難、看病難的程序問題，提高了公共服務(wù)質(zhì)量。

5.監(jiān)督更加有力，凸顯廉潔政府特征

如何對行政權(quán)力運行的全過程進行實時動態(tài)監(jiān)察監(jiān)控，應(yīng)當是制度防腐、源頭反腐的核心問題，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義?！耙绘I通”、“一號通”使行政權(quán)力在互聯(lián)網(wǎng)上公開透明運行，讓行政權(quán)力置于社會大眾的陽光視野之下，同時將所有事項納入紀委效能考核與政府目標考核體系之中，既有管理者的電話催辦、發(fā)函督辦、定期通報，又有來電群眾的一同督辦、質(zhì)詢問效、現(xiàn)場追蹤與辦結(jié)評價，有效地保障了管理者的實時檢查監(jiān)控，保障了行政相對人對行政權(quán)力的實時動態(tài)監(jiān)督，從而保障了行政權(quán)力的廉潔性?！耙绘I通”以現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)為載體，通過信息技術(shù)進行協(xié)調(diào)調(diào)度、時效預警與效能監(jiān)督，通過申請人的登錄查詢、催辦投訴與服務(wù)評價等監(jiān)督形式，有效地改變了行政相對人申請行政審批“蓋章多”、“辦事難”的積弊，有效地克服了過去“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”吃拿卡要等問題。“一號通”以集中統(tǒng)一為監(jiān)督手段，有效地改變了政務(wù)服務(wù)熱線職能交叉、各自為陣、推諉扯皮、熱線不熱、名不符實的現(xiàn)象?！耙绘I通”、“一號通”較好地實現(xiàn)了權(quán)責法定、程序固化、裁量限定，在促進政府行為公開透明、責任明確、便民高效的同時，又創(chuàng)新了對行政行為的監(jiān)察與監(jiān)督手段，從源頭上強化優(yōu)化了防腐反腐的機制。

三、“四個一”民生改革對基層法治政府建設(shè)的啟示

全面貫徹落實黨的十八屆四中全會《決定》提出的：“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的新要求，需要增強民生關(guān)懷理念、獲得廣泛群眾基礎(chǔ)、創(chuàng)新流程再造手段、強化公眾全面監(jiān)督，這應(yīng)當是基層法治政府建設(shè)的必由之路。

1.立足民生關(guān)懷，是基層法治政府建設(shè)的基本前提

法治政府建設(shè)的出發(fā)點與終極目標都應(yīng)當是，立足民生關(guān)懷，著力服務(wù)民生，對人民負責，受人民監(jiān)督，才能真正體現(xiàn)人民政府的法治內(nèi)涵，才能體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，才能獲得人民對政府的支持?！叭羰菦]有公眾輿論的支持，法律是絲毫沒有力量的”“法律的力量應(yīng)當跟隨著公民，就像影子跟隨著身體一樣[1]”。尤其是縣鄉(xiāng)級基層政府，它沒有任何行政立法權(quán)，不能在抽象行政行為中設(shè)定任何權(quán)力，更需要在具體行政行為中創(chuàng)新行政執(zhí)法理念，建立起服務(wù)型行政執(zhí)法體制機制，以行政服務(wù)為核心，以柔性的行政指導代替生硬的行政執(zhí)法，以熱情的民生關(guān)懷代替冰冷的官僚行政，盡力為公眾提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。雙流區(qū)的“四個一”民生改革，就是立足民生關(guān)懷，創(chuàng)新性地為公眾提供了由電子行政為手段、以服務(wù)行政為核心、以法治行政為目標的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，通過電子智能服務(wù)與電子智能監(jiān)管，邁出了公共服務(wù)的“標準化、均等化、法定化”的步伐。雙流區(qū)的高效政務(wù)服務(wù)“一鍵通”與公共信息服務(wù)熱線“一號通”，理順了政府職能，實現(xiàn)了公開公正，凸顯了廉潔高效。道路交通事故處理“一庭通”既體現(xiàn)了“權(quán)責法定”、“執(zhí)法嚴明”要求，又收到了綜合治理、共享共治效果。居民健康卡“一卡通”既高效便民、資源共享，又使衛(wèi)生行政管理程序正當、權(quán)責統(tǒng)一。因而，深得公眾的擁護與支持，凸顯了基層法治政府建設(shè)的特征與特色，也開創(chuàng)了基層法治政府建設(shè)的新路徑。

2.引導民主參與，是基層法治政府建設(shè)的群眾基礎(chǔ)

堅持依法行政，建設(shè)法治政府，不僅僅是行政主體的事情，還需要廣大公眾即行政相對人的民主參與。應(yīng)當走出法治政府建設(shè)是政府內(nèi)部的事情的誤區(qū)，改變行政機關(guān)關(guān)門強調(diào)依法行政建設(shè)法治政府的問題。應(yīng)當搭建公眾民主參與平臺，健全公眾意見采納反饋機制，讓廣大行政相對人民主參與行政立法與行政決策，督促法律法規(guī)公正實施，監(jiān)督行政權(quán)力規(guī)范運行。尤其是在縣鄉(xiāng)級基層政府，離開了公眾的積極支持與民主參與，法治政府建設(shè)就會失去群眾基礎(chǔ)。雙流區(qū)的高效政務(wù)服務(wù)一鍵通，搭建了行政審批（許可）信息平臺，完善了網(wǎng)上行政審批查詢系統(tǒng)，給予了行政相對人對申請事項的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)，既方便了行政相對人了解進程、催辦督促、交流溝通、服務(wù)評價與投訴舉報的全過程參與，也有利于將行政服務(wù)質(zhì)量自動生成行政績效考核分析系統(tǒng)；雙流區(qū)的公共信息服務(wù)熱線一號通，提供了公眾民主問政、民主資政與民主參與的有效平臺，搭建起政府與公眾的“風雨走廊”。2015年里，全區(qū)共受理公眾咨詢、投訴、建議等事項67608件，辦理67608件，辦結(jié)率達到100%，公眾滿意率達96%以上。其內(nèi)容涉及城市建設(shè)、房產(chǎn)管理、環(huán)境保護、文化教育、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、市場監(jiān)管、資源開發(fā)、公用事業(yè)等重大民生事項。雙流區(qū)搭建的民主參與平臺，有效地暢通了政府與社會公眾的溝通交流渠道，廣泛凝聚了社會共識，獲得了公眾的信賴，推進了法治政府的建設(shè)。

3.實現(xiàn)流程再造，是基層法治政府建設(shè)的必要環(huán)節(jié)

加快法治政府建設(shè)，需要強化正當程序理念，需要消除理念障礙、體制障礙與技術(shù)障礙，實現(xiàn)政府流程再造。尤其是在基層，行政程序法制尚不完善，“重實體輕程序”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，熟人社會的裙帶關(guān)系、暗箱操作、后門請托等不良現(xiàn)象，污染了政府行為，敗壞著社會風氣。因此，亟需通過現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)＋”實現(xiàn)政府流程再造。在觀念再造上，建立顧客為上的服務(wù)型行政價值觀；在職能再造上，重新整合政府職能，實現(xiàn)職能實施的流程化；在結(jié)構(gòu)再造上，突破傳統(tǒng)組織的框架約束，建立“扁平化”政府組織結(jié)構(gòu)。從而消除服務(wù)流程障礙，提高電子政務(wù)處理能力，實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程的電子化、智能化。雙流區(qū)的“四個一”本質(zhì)上就是政府流程的再造工程，其高效政務(wù)服務(wù)一鍵通，有效地公開行政權(quán)力運行流程，嚴格規(guī)范行政審批的主體、權(quán)限、方式、步驟和時限，實現(xiàn)了行政審批“一窗接件、快速受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)”的流程再造，率先示范與落實了國務(wù)院“全面推行一個窗口辦理、并聯(lián)辦理、限時辦理、規(guī)范辦理、透明辦理、網(wǎng)上辦理”[2]的要求。其公共信息服務(wù)熱線一號通，優(yōu)化了政府機構(gòu)職能配置、工作流程，理順了部門職責關(guān)系。居民健康卡一卡通、道路交通事故處理一庭通，都有效地消除了行政服務(wù)流程障礙，以“簡捷、高效、順序、流暢、廉潔、親民”的政務(wù)流程，為社會公眾提供了高質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務(wù)。

4.公眾全面監(jiān)督，是基層法治政府建設(shè)的根本保障

政府能否依法行政，關(guān)鍵在于能否對行政權(quán)力實施有效的制約和監(jiān)督。社會公眾既是憲法語境下的國家主人，又是行政行為的相對人。他們既有法定權(quán)利對行政機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，又全過程地接受行政服務(wù)而利益悠關(guān)，因而他們應(yīng)當最有知情權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。但由于長期的主仆關(guān)系的錯位，公眾監(jiān)督的渠道不暢，使得似乎縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)形同虛設(shè)。事實上，體制內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督，如果離開了人民大眾的社會監(jiān)督，其監(jiān)督效果明顯乏力。雙流區(qū)的“四個一”構(gòu)建了社會公眾全面監(jiān)督的良好平臺，從涉及公民、法人及其他組織切身利益相關(guān)的行政審批，到市政管理、環(huán)境管理、交通管理、市場管理等等政府行為，公眾都可以在“一鍵通”“一號通”里實施監(jiān)督投訴?！耙绘I通”“一號通”暢通了監(jiān)督渠道，使政府職能部門在有投訴必回應(yīng)必處理中，既有效地彌補了行政監(jiān)管的死角，也自覺地糾正了行政不作為、行政亂作為等問題。

[1]薩雷·貝卡利亞（意）.論犯罪和刑罰[M].北京：北京大學出版社.

[2]國務(wù)院.法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）新華網(wǎng)2015-12-27.

2016-08-16

D927

A

1008-5947（2016）05-0018-04

作者及單位：孟大川，中共成都市委黨校法學教授；嚴宗明，中共成都市雙流區(qū)委常委、宣傳部部長；張守倫，中共成都市雙流區(qū)委宣傳部副部長；吳紅凌，成都市雙流區(qū)社科聯(lián)副主席。（四川 成都 610110）

責任編輯 王承云