●邵道萍

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整※

●邵道萍

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的新變化和新特點(diǎn)，本著環(huán)境公平理念，遵循可持續(xù)發(fā)展原則、受益者負(fù)擔(dān)原則和公眾參與原則，從立法和具體制度設(shè)計(jì)層面，及時(shí)做出調(diào)整，以更有效地解決流域水污染問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；環(huán)境保護(hù)新常態(tài)；流域生態(tài)補(bǔ)償

2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在重慶調(diào)研期間指出，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。[1]2015年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。然而，我國(guó)當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度還存在諸多不足，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的新常態(tài)，以及我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在需要。因此，需要對(duì)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度進(jìn)行調(diào)整，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下呈現(xiàn)出應(yīng)然狀態(tài)。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整的必要性

“新常態(tài)”一詞，已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)代不同部門(mén)和行業(yè)的時(shí)髦用語(yǔ)?！爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)，有幾個(gè)主要特點(diǎn)。一是從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)?！盵2]我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了進(jìn)入新常態(tài)，給我國(guó)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造了機(jī)遇，也給環(huán)境法治建設(shè)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度而言，也必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的需要，做出適應(yīng)性調(diào)整。

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下主動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的必然選擇

自2014年5月習(xí)近平總書(shū)記在考察河南時(shí)創(chuàng)新性提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”這一概念，到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)新常態(tài)下的工作做出全面部署，用生態(tài)文明的理念統(tǒng)籌謀劃解決環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題，推動(dòng)人與自然發(fā)展新格局，已成為新常態(tài)下的共識(shí)。[3]經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)突破了以往片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，而從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的維度去合理確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，追求的是可持續(xù)發(fā)展，講求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。2015年1月15日，在全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，原環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢提出，“當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)也要放在社會(huì)發(fā)展新常態(tài)中進(jìn)行考量?！盵4]

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，環(huán)境保護(hù)以及流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐出現(xiàn)了新的變化和特點(diǎn)。第一，由于經(jīng)濟(jì)增速下降和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，綠色低碳產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)比重增加，各行業(yè)對(duì)能源的需求減緩。這在客觀上減輕了環(huán)境保護(hù)和流域上下游的減排壓力，會(huì)讓出許多環(huán)境容量和空間，有利于改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境的承載能力。第二，多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展使自然生態(tài)環(huán)境“透支”嚴(yán)重，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。第三，經(jīng)濟(jì)增速下行，將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)減少，使企業(yè)生存壓力增大，進(jìn)而有可能導(dǎo)致企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)投入減少，而不利于流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，環(huán)境保護(hù)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的新特點(diǎn)和新要求。十八屆五中全會(huì)提出，促進(jìn)人與自然和諧共生，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局……筑牢生態(tài)安全屏障。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念的指導(dǎo)下對(duì)環(huán)境法律制度進(jìn)行創(chuàng)新。因?yàn)橹贫葎?chuàng)新是形成環(huán)境保護(hù)“新常態(tài)”的關(guān)鍵，環(huán)境法律制度理應(yīng)做出適應(yīng)性調(diào)整，以驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的新常態(tài)。然而，目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償制度還存在著與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不相協(xié)調(diào)之處。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善和創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下主動(dòng)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的必然選擇。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求

近年來(lái)，我國(guó)流域水污染日益嚴(yán)重，惡性水污染事件頻發(fā)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活造成了嚴(yán)重影響。流域水污染問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立生態(tài)文明法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出要健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。流域生態(tài)補(bǔ)償是以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)流域生態(tài)環(huán)境相關(guān)利益者關(guān)系的公共制度。它是一種使外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)制度和利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，具有激勵(lì)和促進(jìn)人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特征。其實(shí)質(zhì)是流域環(huán)境資源受益人遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)為保護(hù)環(huán)境付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的人所做出的補(bǔ)償，包括其因保護(hù)環(huán)境直接減少的經(jīng)濟(jì)利益和因發(fā)展機(jī)會(huì)的減少而損失的經(jīng)濟(jì)利益。

對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度而言，流域生態(tài)補(bǔ)償不僅可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙贏，而且可以緩解不同地區(qū)因環(huán)境資源稟賦、生態(tài)功能定位導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。在我國(guó)建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系背景下，流域生態(tài)補(bǔ)償不僅是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，更是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。因此，為主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)新常態(tài)，解決我國(guó)日益嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，保障公眾健康和飲用水安全，提高流域整體水環(huán)境質(zhì)量，亟需進(jìn)一步完善和創(chuàng)新我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

二、批判與反思：流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)實(shí)圖景透析

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償法制體系現(xiàn)狀

第一，憲法層面。2004年3月14日修正的《中華人民共和國(guó)憲法》第9、10、13條明確了國(guó)家對(duì)自然資源的保護(hù)和合理利用，并規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《憲法》的這些規(guī)定，確立了生態(tài)補(bǔ)償制度的法律基石，并為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了憲法依據(jù)。

第二，基本法層面。2015年1月1日開(kāi)始施行的新《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償制度確立為我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，邁出了“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的第一步，為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展和健全奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。另外，我國(guó)《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護(hù)單行法也對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題做了原則性的規(guī)定。這些單行法的規(guī)定為流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建立提供了法律保障。

第三，地方法規(guī)層面。江蘇、河南、山東、浙江、廣東等省先后出臺(tái)了流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策及地方性法規(guī)。例如，江蘇省的《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》、河南省的《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》、山東省的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于在南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等。這些地方法規(guī)為流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建立提供了現(xiàn)實(shí)參考。

（二）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)考察

2007年，我國(guó)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2007]130號(hào)），積極推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐。目前，浙江、安徽、福建等20多個(gè)省開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，取得了一定成效，成為促進(jìn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要利益驅(qū)動(dòng)和激勵(lì)機(jī)制。然而，流域生態(tài)補(bǔ)償效果并非盡如人意，其主要原因在于：

第一，流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一。流域生態(tài)補(bǔ)償主要是以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償，流域上下游間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。而且，絕大多數(shù)場(chǎng)合的生態(tài)補(bǔ)償主要是通過(guò)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的一般性和均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)現(xiàn)的，極少數(shù)領(lǐng)域有稅費(fèi)或者補(bǔ)貼等行政手段。[5]這就導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償資金非常有限，不利于流域生態(tài)補(bǔ)償積極作用的發(fā)揮。

第二，流域生態(tài)補(bǔ)償主體不明確。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w大多是政府，社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人成為流域生態(tài)補(bǔ)償主體的情況極少，難以保障流域相關(guān)利益主體的利益訴求和實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。

第三，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊。流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，主要以流域（河流）跨界斷面水質(zhì)污染濃度是否達(dá)到事前約定的標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)算依據(jù)，然后再按照事先確定的金額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定補(bǔ)償金額。[6]使流域生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中具有很多的不確定性。

第四，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督和管理不到位。實(shí)踐中，由于缺少跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境管理部門(mén)，導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償管理混亂，難以保障流域生態(tài)環(huán)境資源得到優(yōu)化配置。

總之，目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政策協(xié)調(diào)手段和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段，隨意性和變動(dòng)性較大，缺乏穩(wěn)定性，不能對(duì)各類(lèi)主體的利益進(jìn)行有效衡平。[7]在實(shí)踐中則表現(xiàn)為流域生態(tài)環(huán)境受益人無(wú)償占有生態(tài)利益，為保護(hù)環(huán)境付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的人沒(méi)有得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，破壞流域生態(tài)環(huán)境的行為沒(méi)有得到應(yīng)有的懲罰，結(jié)果造成了生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益在流域利益相關(guān)者之間失衡，影響了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效。

（三）影響流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蛩胤治?/h3>

1.流域生態(tài)補(bǔ)償觀念落后

傳統(tǒng)憲法和環(huán)境保護(hù)基本法體現(xiàn)的是人類(lèi)利益至上的生態(tài)哲學(xué)和發(fā)展觀思想。這種思想以人類(lèi)利益為中心，認(rèn)為人是萬(wàn)物的主宰，人的利益和環(huán)境利益之間的沖突和矛盾是根本對(duì)立和無(wú)法調(diào)和的。在這種思想的指導(dǎo)下，人們?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，用犧牲環(huán)境資源來(lái)增加生產(chǎn)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式掠奪自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境，只考慮當(dāng)代人利益和現(xiàn)實(shí)利益，忽視后代人利益和人類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；否定自然生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利、價(jià)值和尊嚴(yán)；無(wú)視環(huán)境發(fā)展和平衡的基本規(guī)律。造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境失調(diào)。在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，則表現(xiàn)為流域主體間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，流域不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，從而最終導(dǎo)致流域生態(tài)利益失衡，嚴(yán)重制約了整個(gè)流域上下游、不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這種造成環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益扭曲的“非可持續(xù)發(fā)展”的生態(tài)哲學(xué)和發(fā)展觀思想，嚴(yán)重影響了我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效。因此，必須從根本上改變落后的流域生態(tài)補(bǔ)償觀念，更好地促進(jìn)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制積極作用的發(fā)揮。

2.流域生態(tài)補(bǔ)償立法缺位

考察我國(guó)現(xiàn)行立法，流域生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償制度的重要組成部分，只有地方性法規(guī)有所涉及，而我國(guó)《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其并沒(méi)有給予應(yīng)有的關(guān)注。我國(guó)《憲法》僅有第9條、第10條和第13條涉及對(duì)土地或者公民私有財(cái)產(chǎn)給予補(bǔ)償，但并未對(duì)生態(tài)補(bǔ)償加以明確。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度給予了一定關(guān)注，但只是簡(jiǎn)單的、原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。其對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式等還有待進(jìn)一步明確。同時(shí)，由于各環(huán)境保護(hù)單行法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所規(guī)定的內(nèi)容和范圍缺乏協(xié)調(diào)性，且這些規(guī)定大多都是原則性的，并且只是針對(duì)某一特殊區(qū)域或者某一生態(tài)要素，缺乏可供操作的具體方案設(shè)計(jì)。另外，盡管我國(guó)已開(kāi)始啟動(dòng)制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，但對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法還處于探索階段。由此可見(jiàn)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)立法仍處于缺位狀態(tài)，針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜珖?guó)性法律更是空白。

3.法律法規(guī)之間存在沖突

我國(guó)的環(huán)境與資源立法在過(guò)去的實(shí)踐中，遵循“摸著石頭過(guò)河”“、成熟一個(gè)、制定一個(gè)”的思路。[8]盡管近年來(lái)出臺(tái)了一系列與環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，但由于我國(guó)在宏觀上缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)基本法律制度的總體框架設(shè)計(jì)，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法散見(jiàn)于我國(guó)的《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護(hù)單行法中。這就導(dǎo)致我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。在實(shí)際補(bǔ)償過(guò)程中，則出現(xiàn)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)、遵循怎樣的程序等基本問(wèn)題模糊不清，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)抵觸和沖突，如《水污染防治法》中規(guī)定的“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合”的管理體制與《水法》中的“流域管理與區(qū)域管理”相矛盾等問(wèn)題。

三、理想出路：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整的理念

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整應(yīng)本著環(huán)境公平理念。法國(guó)著名國(guó)際法學(xué)家亞歷山大·基斯認(rèn)為，環(huán)境公平思想包括三個(gè)方面：環(huán)境利益分配當(dāng)世人之間的公平、代際之間的公平以及人類(lèi)與其他生物物種之間的公平。[9]蔡守秋教授認(rèn)為，環(huán)境公平（environment fairness）發(fā)展了傳統(tǒng)公平觀，與傳統(tǒng)公平相比，擴(kuò)大了公平的范圍、擴(kuò)展了公平內(nèi)涵和外延。從時(shí)間、空間、內(nèi)容、倫理等多角度分析，涵蓋了代內(nèi)公平和代際公平，區(qū)際公平和國(guó)家之間的公平，資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境資源收益和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的公平，不同物種之間的種際公平等。[10]我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，從本質(zhì)上看是現(xiàn)有制度與環(huán)境公平理念相背離的結(jié)果，導(dǎo)致了流域不同區(qū)域資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境收益和環(huán)境保護(hù)責(zé)任，以及流域范圍內(nèi)代際和代內(nèi)之間的不公平。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為真正落實(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整應(yīng)貫徹環(huán)境公平的理念，不僅需要強(qiáng)調(diào)維護(hù)人與生物、人與自然之間的公平，還要強(qiáng)調(diào)維護(hù)當(dāng)代人與當(dāng)代人之間的代內(nèi)公平以及當(dāng)代人與后代人之間的代際公平。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整的原則

1.可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展（Sustainable development）是在人們對(duì)過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，強(qiáng)調(diào)既能滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不危害后代人滿(mǎn)足其需要的能力的發(fā)展。其內(nèi)涵包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。流域生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施，就是要滿(mǎn)足當(dāng)代人和后代人對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的需求。因此，在流域生態(tài)補(bǔ)償中，必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，協(xié)調(diào)好流域不同區(qū)域間人與環(huán)境的關(guān)系，協(xié)調(diào)好流域不同區(qū)域間人與人的關(guān)系，協(xié)調(diào)好流域上下游、不同區(qū)域之間的生態(tài)平衡問(wèn)題，把流域整體的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益統(tǒng)一起來(lái)，使人與流域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展達(dá)到和諧統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)流域整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.受益者負(fù)擔(dān)原則

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，污染者的范圍已不再局限于企業(yè)。日本在1993年制定的環(huán)境基本法》中，提出了“受益者負(fù)擔(dān)原則”，強(qiáng)調(diào)所有從環(huán)境或自然資源開(kāi)發(fā)利用中獲得切實(shí)利益的相關(guān)者，均應(yīng)對(duì)環(huán)境或自然資源價(jià)值的減少給予應(yīng)有的補(bǔ)償。這一概念較為科學(xué)、全面地界定了“受益者負(fù)擔(dān)原則”的適用范圍，使補(bǔ)償主體不再局限于開(kāi)發(fā)者和污染者。由于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是流域環(huán)境資源受益人遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)為保護(hù)環(huán)境資源付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的人所做出的補(bǔ)償，包括其因保護(hù)環(huán)境直接減少的經(jīng)濟(jì)利益和因發(fā)展機(jī)會(huì)的減少而損失的經(jīng)濟(jì)利益。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循受益者負(fù)擔(dān)原則。

3.公眾參與原則

《中國(guó)21世紀(jì)議程》強(qiáng)調(diào)“：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須依靠公眾及社會(huì)團(tuán)體的支持和參與”。新《環(huán)境保護(hù)法》第5條和第53條也對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)做出了明確規(guī)定。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)堅(jiān)持公眾參與原則，使公眾可以利用一切可能的機(jī)會(huì)和條件參與流域生態(tài)補(bǔ)償立法、執(zhí)法、司法的各個(gè)環(huán)節(jié)。一方面，要加強(qiáng)廣大公眾對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償重要性的認(rèn)知，讓公眾深刻認(rèn)識(shí)到流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)關(guān)系到流域內(nèi)每個(gè)公民的切身利益，從而能夠自覺(jué)自愿地通過(guò)各種途徑和形式參與到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)事務(wù)中；另一方面，政府應(yīng)盡可能提供多種途徑，如通過(guò)流域環(huán)境信息公開(kāi)、舉行流域環(huán)境決策的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，鼓勵(lì)公眾、社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保組織積極、主動(dòng)參與流域生態(tài)補(bǔ)償，切實(shí)維護(hù)流域內(nèi)不同利益主體的生態(tài)環(huán)境利益。

（三）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整的思路

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都出現(xiàn)了新的變化，流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的調(diào)整需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的新特點(diǎn)和新要求。對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整而言，應(yīng)主要考慮以下幾個(gè)方面：第一，在觀念上，要拋棄那種人類(lèi)利益至上的生態(tài)哲學(xué)和發(fā)展觀思想，改變過(guò)去“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境、重速度輕效益、重局部輕整體、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重利益輕民生”的觀念[11]，重新認(rèn)識(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)和流域環(huán)境保護(hù)的重要性；第二，在立法層面，以史上最嚴(yán)格的新《環(huán)境保護(hù)法》為起點(diǎn)，適應(yīng)環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的新需求，從制度上保障生態(tài)紅線，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法以及流域生態(tài)補(bǔ)償立法的完善和創(chuàng)新，從而滿(mǎn)足流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的需要；第三，在具體制度設(shè)計(jì)中，探索流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男侣?，處理好流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益的關(guān)系，以盡可能少的經(jīng)濟(jì)投入落實(shí)保護(hù)環(huán)境措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三合一。

（四）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整的核心問(wèn)題

1.流域生態(tài)補(bǔ)償主體的界定

流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的確定是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓獑?wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍應(yīng)當(dāng)窄于流域生態(tài)受益主體。[12]也有學(xué)者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍不宜過(guò)窄，不能僅局限于國(guó)家和受益人?！盵13]筆者認(rèn)為，由于流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有兩面性，這就決定了流域生態(tài)補(bǔ)償主體具有二元性。一方面，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)依據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)原則”確定，即只要從環(huán)境或資源的開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中獲得實(shí)際利益者，都應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)償主體；另一方面，由于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是流域環(huán)境資源受益人按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)為保護(hù)環(huán)境付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的人所做出的補(bǔ)償，因而為保護(hù)環(huán)境付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的人也應(yīng)是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。所以，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w至少應(yīng)當(dāng)包括：第一，政府。流域環(huán)境資源是公共利益的一部分，政府作為公共利益的代表者和提供者，當(dāng)然應(yīng)是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。第二，受益人。這里的受益人包括流域范圍內(nèi)有能力承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人。第三，為保護(hù)環(huán)境付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的一方，包括為提供流域生態(tài)服務(wù)功能而付出成本或喪失機(jī)會(huì)成本的社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人。

2.流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定都還處于探索階段。有學(xué)者認(rèn)為，如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更多的是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，法學(xué)需要解決的是引入生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)制度到我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度體系中并賦予其行為上的法律約束力或強(qiáng)制力。[14]學(xué)者們一般認(rèn)為，建立在對(duì)流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確核算的基礎(chǔ)上形成的市場(chǎng)所認(rèn)可和接受的流域生態(tài)功能的價(jià)格是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕獦?biāo)準(zhǔn)。[15]筆者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)應(yīng)考慮在流域生態(tài)“紅線”的基礎(chǔ)上，把流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)納入環(huán)境法律制度體系并賦予其法律上的強(qiáng)制力，只有這樣才能使流域生態(tài)補(bǔ)償有據(jù)可循。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)綜合考慮以下幾個(gè)方面：第一，考慮流域生態(tài)環(huán)境承載能力接近生態(tài)“紅線”的程度，衡量流域生態(tài)補(bǔ)償受損方貢獻(xiàn)大??；第二，考慮利益平衡因素，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)與受損一方的貢獻(xiàn)相適應(yīng)，在受損方的損失和受益方所獲利益之間尋求協(xié)調(diào)與平衡；第三，考慮國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，以及相關(guān)利益主體對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠负统惺苣芰?，使流域生態(tài)補(bǔ)償在受益方能夠承受的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域生態(tài)效益的合理需求。

3.流域生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇

首先，建立國(guó)家財(cái)政縱向補(bǔ)償和流域地區(qū)間橫向補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式。目前，流域生態(tài)補(bǔ)償方式主要是政府專(zhuān)項(xiàng)基金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，特別是中央政府對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位，其補(bǔ)償數(shù)額往往與當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況相關(guān)，隨意性較大，難以保持恒定，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償力度、范圍都極其有限。而流域不同地區(qū)、群體間的橫向轉(zhuǎn)移支付則鳳毛麟角，這在很大程度上限制了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的持續(xù)有效開(kāi)展。因此，在加大國(guó)家財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，建立流域地區(qū)間的橫向補(bǔ)償，可以更好地實(shí)現(xiàn)受益者對(duì)保護(hù)者、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、上游區(qū)域?qū)ο掠螀^(qū)域的補(bǔ)償，從而解決流域地區(qū)間的利益不平衡問(wèn)題。

其次，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用。一是要建立流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者間的市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式，如排污權(quán)交易、生態(tài)建設(shè)配額交易和水權(quán)交易等，使流域范圍內(nèi)各利益相關(guān)主體權(quán)利與義務(wù)相一致，并能夠兼顧各自的利益訴求；二是要建立上游地區(qū)和下游地區(qū)間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)流域不同區(qū)域不同主體間的環(huán)境公平。

再次，鼓勵(lì)公眾參與。堅(jiān)持公眾參與原則，鼓勵(lì)公眾通過(guò)智力補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行參與。補(bǔ)償者可通過(guò)提供無(wú)償技術(shù)咨詢(xún)、指導(dǎo)，培養(yǎng)技術(shù)人才和管理人才等智力服務(wù)，幫助受補(bǔ)償者提高生產(chǎn)技能、提升技術(shù)含量，進(jìn)而提高組織管理水平。另外，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞竭€可引入公眾參與多元化投融資機(jī)制，以拓寬生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入渠道，從而緩解國(guó)家財(cái)政壓力。

4.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督和管理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)流域管理不僅忽視了流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各環(huán)境資源要素的內(nèi)在聯(lián)系。而且，流域管理活動(dòng)也未從維護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā)，使流域生態(tài)系統(tǒng)各環(huán)境資源要素沒(méi)有得到優(yōu)化配置，最終導(dǎo)致流域管理混亂，部門(mén)權(quán)限發(fā)生沖突。另外，由于城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同收入群體間基于經(jīng)濟(jì)利益考慮而對(duì)環(huán)境利益的訴求并不完全一致，不僅增加了流域生態(tài)保護(hù)難度，也影響了地區(qū)間、城鄉(xiāng)以及不同利益群體的和諧發(fā)展。因此，為保障流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施，必須加強(qiáng)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督和管理。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督和管理，不僅需要從宏觀角度考慮流域整體生態(tài)利益的可持續(xù)性最大化發(fā)展，而且還需要從微觀上關(guān)注流域內(nèi)各類(lèi)主體生態(tài)利益的平衡發(fā)展。一方面，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有環(huán)境管理體制下，整合不同部門(mén)流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管權(quán)限和范圍，加強(qiáng)流域生態(tài)監(jiān)管部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)；另一方面，堅(jiān)持“受益者負(fù)擔(dān)”原則，在實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償中，流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督和管理部門(mén)要切實(shí)平衡和協(xié)調(diào)好不同地區(qū)、利益群體的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益。

5.流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法及配套制度的健全

完善我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償立法，應(yīng)當(dāng)貫徹我國(guó)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》所提出的“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”“、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”，堅(jiān)持環(huán)境公平的理念，遵循可持續(xù)發(fā)展原則和受益者負(fù)擔(dān)原則，注重協(xié)調(diào)流域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域整體可持續(xù)性利益的最大化。具體措施包括:第一，在新《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償制度確立為我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容；第二，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)規(guī)定，制定實(shí)施條例或細(xì)則，明確補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、范圍、內(nèi)容、程序、各利益主體的權(quán)利義務(wù)，進(jìn)而安排保障措施；第三，注重協(xié)調(diào)《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護(hù)單行法中有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，使流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法更具統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

此外，流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的調(diào)整還需要相關(guān)配套制度的支持。第一，我國(guó)可以探索在流域生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法?guī)、規(guī)劃等進(jìn)行深入分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，采取有效的預(yù)防性措施，從源頭上防止產(chǎn)生流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；第二，探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任保險(xiǎn)制度，解決補(bǔ)償主體負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，以確保流域生態(tài)補(bǔ)償資金的穩(wěn)定支付；第三，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度[16]，將污染物排放總量以企業(yè)為單位進(jìn)行分解，建立更加公平的污染物排放總量控制制度；第四，考慮建立上下游互訪協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌全流域聯(lián)防聯(lián)控，以更有效地保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境。

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2016-08-16

D922.6

A

1008-5947（2016）05-0022-06

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目(14YJC820041；13YJC820062)。

作者及單位：邵道萍，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。（安徽 蚌埠 233030）

責(zé)任編輯 王承云