●李木子

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化問題研究

●李木子

在反腐敗斗爭的新形勢下，對我國基層公務員提出了更大的挑戰(zhàn)，尤其是工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線公務員一直存在的行政道德失范、行政道德制度化缺陷等困境更加嚴重，這不僅不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層政權的穩(wěn)定發(fā)展，更極大的影響了農村的和諧穩(wěn)定。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化面臨的困境，本文擬從其存在的問題以及其原因分析，通過健全法律法規(guī)制度體系，完善配套機制建設，進一步優(yōu)化行政環(huán)境以及提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員個人能力素養(yǎng)等途徑，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化建設。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員；行政道德；制度化建設

自黨的十八大以來，新一屆黨中央領導集體前所未有的重視和強化黨風廉政建設以及反腐敗斗爭，尤其是中紀委十八屆五中全會召開以后，更是將反腐敗斗爭推向新的高潮，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。回顧近兩年中紀委的赫赫戰(zhàn)功中，雖然懲治了多名省部級“老虎”，讓公眾拍手叫絕，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“小官大貪”現(xiàn)象卻是更加不容忽視的一大腐敗毒瘤。通過剖析近兩年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“小官大貪”的案例，發(fā)現(xiàn)其共同的特點在于其行政道德失范嚴重，從而導致最終走上腐敗犯罪的道路，因此，要徹底鏟除鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員腐敗的毒瘤，就應當加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化建設，走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化困境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化困境的表現(xiàn)

近幾年來，各級黨委政府響應黨中央號召，加強黨員領導干部行政道德建設工作，使得執(zhí)政為民、嚴于律己等執(zhí)政理念深入每個公務員心中，在日常工作中，無論是高層領導還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線基層公務員，都能夠切實做到“走近群眾”、“貼近群眾”、“服務群眾”，能夠樹立“群眾事情無小事”的服務觀念，切實為人民群眾解決生活難題和實際問題。然而，盡管總的行政環(huán)境是積極向上的，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政道德建設也日臻完善，但是，在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員中，行政道德失范的問題還依然突出，屢禁不止。

第一，責任意識單薄，公仆意識淡化。一直以來，權力與責任都是相互對等的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員手中握著農民群眾所賦予的權力，就必須要對農民群眾負責，廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員就是責任的主體。但是，在現(xiàn)實生活中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的責任意識淡薄，責任精神在其行政過程中沒有得到充分的彰顯，公仆意識淡薄，權力自我膨脹現(xiàn)象嚴重，認為自己是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“主人”，對待來解決問題的農民，常常冷漠推脫，推諉扯皮，不能從根本上為農民群眾解決實際問題，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員對于農民正常審批手續(xù)也要進行壓制和推脫，行政效率低下，過于重視自己的權力，卻忽視了自己應當具備的責任意識和公仆服務意識。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員則認為自己的工資水平較低，福利待遇也普遍較低，又沒有晉升的機會，從而失去了工作的熱情和激情，抱著“混日子”的不負責任的想法，在日常行政工作中消極怠工，對農民群眾反映的問題缺少關心，無視農民群眾的小事。這些都充分暴露出部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員對農民群眾不負責的處世態(tài)度。在他們的工作觀念中，就是讓日常行政工作盡量避免矛盾，對百姓的疾苦和訴求能躲則躲，對于本來能夠解決的問題，也是不愿做、不肯做和不想做，這嚴重阻礙了社會的正常運轉，辜負了黨和農民對他們的信任。

第二，權力尋租現(xiàn)象嚴重。權力尋租理論是由美國學者克魯格提出的，是指公務員借助公共權力，不顧國家法律的相關規(guī)定，為謀求自身利益而進行的各種腐敗行為。現(xiàn)階段我國法律法規(guī)尚不完善，一些居心叵測的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員利用法律上的漏洞大張旗鼓地收受賄賂。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員與企業(yè)老總相聯(lián)系，利用國家公共資源索取資金利益，從而實現(xiàn)權力尋租的過程。目前，我國正處于社會主義建設時期，各種項目爭相上馬，尤其是在項目招標、減免稅賦、工程承包和土地轉讓等領域，由于其涉及資金巨大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部禁不起市場糖衣炮彈的誘惑，往往背離組織原則，導致權力尋租行為頻頻發(fā)生。這給國家經濟發(fā)展帶來巨大損失，犧牲了廣大農民群眾的根本利益，造成了國家資產嚴重損失。

第三，“小官大貪”問題突出。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員道德水平低下的重要表現(xiàn)在于“小官大貪”現(xiàn)象越來越嚴重，相關部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013年以來全國涉案千萬以上村級干部案件共12起，總額高達22億。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員腐敗問題嚴重侵犯到普通農民群眾的利益，影響到國家經濟社會的正常發(fā)展。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員所處的特殊地位，手中掌握涉及農民直接利益的土地、林業(yè)、礦產等自然資源，更加容易成為企業(yè)部門圍獵的對象，從而走上貪污腐敗的犯罪道路。這些貪污受賄現(xiàn)象極大地敗壞了黨和政府在人民群眾中的形象。除此之外，隨著社會發(fā)展水平的提高，人民生活水平也得到了普遍改善，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員忘記了艱苦樸素、勤儉節(jié)約等優(yōu)良傳統(tǒng)，整天沉浸在享樂主義的氛圍之內，公款吃喝、公款旅游、公款消費成為了家常便飯，嚴重侵占了國家財產。生活腐化現(xiàn)象的產生也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員貪污腐敗滋生的溫床。生活腐化的現(xiàn)象嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在人民心中的形象。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的熟人社會特性，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的貪污腐化行為往往為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員所模仿，進而最終在一定的區(qū)域范圍內形成了貪腐環(huán)境，造成了更為嚴重的社會影響。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化困境的成因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德相關法律制度嚴重缺位

雖然國家在針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德建設上下足了功夫，近幾年來也取得了普遍成效，然而，隨著社會的發(fā)展，單純的思想教育和道德提升教育已經不能完全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員產生明顯的約束作用，因此，需要完善的行政道德法律規(guī)章制度進行規(guī)范和限制，而法治也是現(xiàn)代社會文明的重要標志，更是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員進行有效約束的有力手段。雖然我國曾經頒布的《公務員法》等相關法律對公務員的行為具有一定的規(guī)范和限制，然而就目前總體水平來看，其規(guī)范并不完善，可行性實施效果差、形式化嚴重的問題也相當突出，而且，就目前來講，我國還沒有頒布過任何一部關于行政倫理方面的法律，公務員行政道德立法在我國法律體系中尚處空白狀態(tài)，這也是行政公務員產生行為道德失范困境的重要原因之一。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度保障機制缺失

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德教育機制缺失。行政道德制度化建設越來越受到人們的重視，各級機關都舉辦了專門的行政道德培訓活動，然而取得實際成效的卻很少，分析原因，主要在于：一是教育內容陳舊。我國對于行政道德教育一般都是與傳統(tǒng)廉政教育相結合，以中國傳統(tǒng)教育為主要內容，這就使得教育在一定程度上脫離了現(xiàn)實，失去教育意義；二是教育手段單一。培訓教育通常采用集體參會的形式進行，大多是請相關領域老師以上黨課等方式開展，這種課堂教育方式已經明顯落后于當前教育模式，往往成效不明顯；三是教育形式化嚴重。事實表明，我國對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德的教育不在少數(shù)，但是取得的成果卻不盡人意，其主要原因是教育形式化，對于教育的效果缺乏有效的評估和監(jiān)管，這就使得一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員不重視行政道德教育。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德監(jiān)督機制的缺陷。我國雖然有一套較為全面的行政監(jiān)督機制，但是監(jiān)督的力度遠遠沒有達到應有水平，因此我國在行政治理方面長期處于行政監(jiān)督乏力的局面，這是導致腐敗現(xiàn)象層出不窮的重要原因。在過去一段時間內，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的問責機制嚴重缺乏，致使公務員行政責任劃分十分不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在這種情況下要么不作為，要么為了自身利益盲目發(fā)展經濟。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德監(jiān)督機制缺失還表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在具體的行政過程中不能全面考慮各方面利益，致使地方保護主義、市場堡壘等泛濫。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化意識淡薄

思想因素是指引人行為的重要因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化意識的單薄是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德失范的一個重要原因。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德、法律意識淡薄。由于目前我國尚未出臺具體約束公務員行政道德的相關法律，法律的缺位導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員對于行政道德制度意識淡化，在市場經濟環(huán)境的影響下，官僚專制思想進一步滋生，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在工作中出現(xiàn)違規(guī)辦事、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公，在工作態(tài)度上蠻橫、推脫、扯皮等現(xiàn)象的發(fā)生。這種思想和行為的產生使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員偏離了為農民群眾服務的本心，不能夠客觀公正的處理工作失誤，嚴重阻礙了農村社會穩(wěn)定和發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德服務意識淡化。近幾年來，受到市場經濟的影響，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始利用資源引進項目資金，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，原本是為民謀利的好事，然而卻也使得一些不法商販企業(yè)以此為機，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行圍獵，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員濫用權力，侵犯農民利益，將集體資產、資源變賣，最終走上權力尋租、違法犯罪的道路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員作為最基層的公共服務人員，與農民群眾有著更為緊密的聯(lián)系，農村的和諧穩(wěn)定與發(fā)展同鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的服務水平有著不容忽視的聯(lián)系作用，因此，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，更應當增強自身法律意識和服務意識，提升自己行政道德素養(yǎng)，促進農村社會的和諧穩(wěn)定。

三、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度化建設的對策

（一）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德相關法律制度體系

健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德相關法律制度體系，加快行政道德立法步伐，完善行政道德制度建設，是有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德水平，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員服務意識，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政環(huán)境的法制化、制度化保障。一方面，要大力推進行政道德制度化建設。雖然目前我國已經擁有了《公務員法》，但是，其細化程度還需進一步完善，因此，國家相關部門應當加快在《公務員法》的基礎上，對行政倫理道德進行規(guī)范和立法，以法促紀，將法律挺在前面。另一方面，要進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德測評監(jiān)督體系。雖然我國的監(jiān)督體系已經基本成型，但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的監(jiān)督，還應充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的力度，讓農民群眾參與到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德素質測評考核中來，讓群眾具有評議權和測評權，從而更好的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德進行有效監(jiān)督。

（二）優(yōu)化有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度發(fā)揮的工作環(huán)境

政府行政組織的工作環(huán)境對于公務人員的行政行為有著明顯的影響作用，良好的組織文化行政環(huán)境對于公務員行政道德建設具有促進和引導作用。建立行政道德制度，僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德建設中的第一步，而制度的發(fā)揮還需要良好行政環(huán)境的支持。為了使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德制度規(guī)范能夠更好的落實并發(fā)揮其效用，應當對行政環(huán)境進行外部優(yōu)化。一方面，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層精神文明建設工作。雖然精神文明建設工作已經在我國開展很多年，然而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的精神文明建設卻依舊薄弱，需要進一步加強，尤其是面對新時期，基層農民群眾的思想方式、行為方式和生活方式已經開始了巨大變化，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精神文明建設工作對其加以正確引導，從而減少外部不良文化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政道德的不良影響。另一方面，要營造良好的廉政文化氛圍。文化具有潤物無聲的傳導作用，通過運用群眾喜聞樂見的文化形式，將廉政思想傳播到農民群眾以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之中，提升農村整體社會文明水平。

（三）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員個人行政道德意識和素養(yǎng)

所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員個人行政道德意識和素養(yǎng)，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員自覺服務百姓、自我鍛煉、自我陶冶的人格境界，其本質是把外化的工作變?yōu)閮仍诘闹鲃釉竿?，把為農民群眾辦實事、做好事作為人生價值取向和價值目標。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員應當提升個人行政道德意識和素養(yǎng)，追求高尚的行政道德人格。一方面要堅持學習行政道德理論，養(yǎng)成良好行政道德習慣。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，理論學習是提升個人能力素質最直接最有效的方法，通過理論知識的學習提高自己分辨善惡的選擇能力，將外化的行政道德理論內化為行政道德素養(yǎng)，培養(yǎng)自身獨立分析問題、解決問題的能力，從而牢固樹立“農民百姓父母官”的服務思想，以求達到更高效的行政效果。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員應當時刻自我反省，做到“克己內省，身體力行”，只有通過自覺性的、經常性的自我批評，才能發(fā)現(xiàn)自身修養(yǎng)的不足，才能摒棄“官本位”的錯誤思想，才能放下身子幫助農民百姓真正解決實際問題，才能有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員貪污腐敗等行政道德失范的行為發(fā)生。

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[3]王曉磊.基層公務員“撒嬌”背后的改革困擾[J].當代貴州，2014（02）.

2016-04-18

D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）03-0025-03

作者及單位：李木子，湖北大學2014級行政管理專業(yè)碩士研究生。（湖北 武漢 430062）

責任編輯 何周富