劉尚希

以整體觀推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革

劉尚希

我國當(dāng)前面臨的突出問題是結(jié)構(gòu)性問題，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和區(qū)域城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等等。結(jié)構(gòu)性問題從來都是整體性問題，事關(guān)國家發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展的新動力。

一、結(jié)構(gòu)性改革是基于整體的辨證施治

結(jié)構(gòu)性改革需要一種整體性思維，針對整體狀況推進(jìn)改革。借用中醫(yī)學(xué)理念，就是基于整體、個性的辨證施治。結(jié)構(gòu)性改革，既不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“對癥治療”，也不是有什么病治什么病的“辨病論治”，而是從整體把握問題（病癥）產(chǎn)生、形成和演變趨勢，抓住本質(zhì)，并放到特定環(huán)境、條件下來辨證施治。問題是現(xiàn)象，不是本質(zhì)；問題是個性化的，不是普遍性的；結(jié)構(gòu)性問題是整體性的，不是局部性的。結(jié)構(gòu)性改革需要辯證思維。

從整體來看，我國仍是一個發(fā)展中國家，仍需要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題與過去不同，從總量短缺變成了結(jié)構(gòu)性過剩與不足，但從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)來觀察，都是結(jié)構(gòu)變遷過程中產(chǎn)生的問題。從農(nóng)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)向工業(yè)為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而當(dāng)前正向服務(wù)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前的問題是結(jié)構(gòu)變遷中的問題，供給與需求都是結(jié)構(gòu)變遷過程中的表象，其變化形式是多種多樣的。供不應(yīng)求和供過于求，都是結(jié)構(gòu)變遷長河中的浪花，而結(jié)構(gòu)變遷的發(fā)展趨勢，并不是單方面由需求端或者供給端來決定的。供給的升級換代不等于結(jié)構(gòu)變遷，還需要需求來引導(dǎo)。任何產(chǎn)品的創(chuàng)新，都來自于潛在的需求。供給不能創(chuàng)造需求本身，只能在一定條件下改變需求的規(guī)模。符合需求的供給才是有效供給。日本馬桶蓋、美國的蘋果手機(jī)，都是在馬桶、手機(jī)需求基礎(chǔ)上的升級，是符合需求的供給創(chuàng)新。問題是，創(chuàng)新的供給是否與需求吻合，從根本上說是不確定的，能匹配成功的是少數(shù)，多數(shù)變成了供給創(chuàng)新路上的鋪路石。但人們看到的是少數(shù)的創(chuàng)新成功者，以為供給帶來了需求本身，這只是幻覺。只有當(dāng)供給、供給創(chuàng)新與市場需求和社會需要融為一體的時候，結(jié)構(gòu)變遷才會真正實現(xiàn)。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析，結(jié)構(gòu)變遷與制度變革有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，因為供需融合，相互推動，需要良好的制度環(huán)境。這從我國改革開放三十多年的歷程中可以清晰地看到這一點。從這個意義上說，推動結(jié)構(gòu)變遷的改革，都可以叫做結(jié)構(gòu)性改革。不同的是，過去的結(jié)構(gòu)性改革是基于經(jīng)濟(jì)增長，是以市場化為導(dǎo)向的；而現(xiàn)階段的結(jié)構(gòu)性改革是基于“五位一體”的整體發(fā)展，包含但不僅限于經(jīng)濟(jì)增長，是以共同體的發(fā)展和國家治理的現(xiàn)代化為導(dǎo)向的。這種變化是結(jié)構(gòu)變遷階段不同而導(dǎo)致的?？辞宄Y(jié)構(gòu)變遷的階段性特征和要求，這對結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。

我國進(jìn)入中高收入階段，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到7800美元。結(jié)構(gòu)變遷就像人的成長，這個時候進(jìn)入青年階段，不僅僅身體在長，但長得慢了，而且生理、心理、精神各方面都在成長變化，從單一長身體到人整體的成長。我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，世界對我國的影響與我國對世界的影響日益呈現(xiàn)出不對稱性的變化。結(jié)構(gòu)變遷隨之進(jìn)入一個深層次，發(fā)展的整體性特征越來越明顯，社會、文化、生態(tài)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)也隨之發(fā)生深刻的變化。人長大了，需要強(qiáng)壯的骨骼、成熟的心理和健全的精神來支撐。一個國家的發(fā)展也是如此。我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的內(nèi)涵到現(xiàn)階段也變了，從追求規(guī)模轉(zhuǎn)向更注重質(zhì)量，從追求速度轉(zhuǎn)向更注重效率，從物質(zhì)財富積累轉(zhuǎn)向精神文化積淀。這意味著我國的結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入了新階段。不僅改革的目標(biāo)不同了，改革的條件、路徑也變了，改革的方式也要相應(yīng)調(diào)整。從十八屆三中全會確立的改革目標(biāo)來看，當(dāng)前的改革實質(zhì)上是全面深化結(jié)構(gòu)性改革，更加凸顯基于整體性的辨證施治，重塑國家治理結(jié)構(gòu)，以匹配整體性發(fā)展的要求。

二、結(jié)構(gòu)性改革是激化發(fā)展新動力的關(guān)鍵

結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)入新階段，發(fā)展動力明顯減弱了。這是為什么？從歷史的角度和整體的視野來觀察，其根源是結(jié)構(gòu)性改革沒有跟上，體制機(jī)制抑制了結(jié)構(gòu)變遷。發(fā)展偏向于經(jīng)濟(jì)增長，改革偏向于政策替代，結(jié)構(gòu)變遷所需的改革力量明顯不足。這種狀況一直延續(xù)到2013年底的十八屆三中全會。2008年遭遇國際金融危機(jī)的沖擊，結(jié)構(gòu)變遷緩慢問題已經(jīng)暴露且不斷加劇，發(fā)展動力減弱，但過于強(qiáng)大的政策刺激把這些都掩蓋了，前期政策至今仍在消化，形成了“三期疊加”（速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期）的格局。

十八屆三中全會吹響了全面深化結(jié)構(gòu)性改革的號角，確立了新的改革目標(biāo)，明確了新的改革任務(wù)。隨著十八屆四中全會、五中全會的召開，“四個全面”戰(zhàn)略部署的展開，富有新內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)性改革再一次嵌入到我國結(jié)構(gòu)變遷之中，改革之帆重新?lián)P起。但毋庸諱言，改革進(jìn)入深水區(qū)，改革的條件發(fā)生了重大變化，改革的難度和復(fù)雜性也大大增加，改革空轉(zhuǎn)打滑的現(xiàn)象也未能避免。這給基于整體發(fā)展，推動結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)構(gòu)性改革平添了更多的不確定性。改革打滑的風(fēng)險明顯增大了。

發(fā)展的驅(qū)動力來自于結(jié)構(gòu)變遷，即資源配置效率和全要素生產(chǎn)率的提高，而結(jié)構(gòu)變遷的驅(qū)動力則來自于結(jié)構(gòu)性改革。從整體看，結(jié)構(gòu)性改革是國家治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，理順政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系；從核心看，是政府治理的改革，向市場、社會和地方進(jìn)一步分權(quán)，在簡政的同時，切實解決政府“缺位”和“越位”的問題。當(dāng)前表現(xiàn)出來的產(chǎn)能過剩、杠桿泡沫、創(chuàng)新不足、效率不高、城鎮(zhèn)化滯后，都與政府改革進(jìn)展緩慢、政府政策有效性不斷遞減有內(nèi)在關(guān)系。

從我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運行來觀察，面臨的主要問題不是總量性矛盾，而是結(jié)構(gòu)性脫節(jié)，即供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間不匹配。需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，尤其是消費結(jié)構(gòu)快速升級。在全球化條件下，需求結(jié)構(gòu)更容易受橫向比較的影響，而供給結(jié)構(gòu)卻更大程度上受歷史因素的制約?；蛘哒f，空間因素更多地影響需求，而時間因素更多地約束供給。消費可以外流，在國內(nèi)外購買到他國的高端消費品；而供給卻難以從他國搬來，外商投資、外資企業(yè)并不能成為一國供給升級的推動力。供需結(jié)構(gòu)的影響因素不同，一個是快變量、一個是慢變量，這也是導(dǎo)致二者脫節(jié)的一個重要因素。

而從我國的供給結(jié)構(gòu)來觀察，雖然各種新興需求的曙光在地平線涌現(xiàn)，但卻并沒有吸引供給走向遠(yuǎn)方，而是滿足于政府各種刺激所帶來的眼前“政策利潤”和全球化所帶來的“紅利”，不斷地進(jìn)行平面擴(kuò)張。眼前的美景，滯留了供給創(chuàng)新的步伐。時間的因素，更是拉遠(yuǎn)了供給與需求之間的距離。一方面，與土木投資相關(guān)的生產(chǎn)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，如煤炭、鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色金屬等等；而另一方面，與消費相關(guān)的生產(chǎn)卻是平庸凝滯，創(chuàng)新不足，精品不多，大量消費外流。當(dāng)前消費外流規(guī)模達(dá)到1萬億人民幣，若考慮教育消費、醫(yī)療服務(wù)消費、保健消費，則消費外流規(guī)模更為驚人。這說明經(jīng)濟(jì)運行中的供求關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性扭曲。

對于這種結(jié)構(gòu)性扭曲，靠“打針吃藥”的常規(guī)宏觀調(diào)控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的，如與投資相關(guān)的投資品產(chǎn)能過剩，必須是“傷筋動骨”的結(jié)構(gòu)性改革?？上У氖牵捎陂L期受“三駕馬車”短期調(diào)控理論的誤導(dǎo)，一直把重心放在短期刺激政策方面，而對基于整體的結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識不到位。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的扭曲，只是一個病癥，病因在政府與市場、政府與社會關(guān)系以及中央與地方關(guān)系，即整個治理結(jié)構(gòu)有問題，核心在政府自身改革不到位。這只有靠結(jié)構(gòu)性改革才能解決。

提了多年的轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，之所以成效不顯著，就是結(jié)構(gòu)性改革的力度不夠所致。投資、金融、國資、財稅、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的體制改革主要靠部門在推動，沒有納入政府與市場、政府與社會關(guān)系以及中央與地方關(guān)系這個國家治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中來通盤考慮，頂層設(shè)計不到位，一些基礎(chǔ)性制度問題沒統(tǒng)一解決，而部門又解決不了，改革有時繞著走，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)中的病癥不斷加重?，F(xiàn)在，已經(jīng)到了非解決不可的時候了。

三、以基礎(chǔ)性制度問題為抓手，加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革

從經(jīng)濟(jì)增長到全面發(fā)展，新時期的結(jié)構(gòu)變遷已經(jīng)不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)展也不只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經(jīng)濟(jì)思維，樹立治理思維。結(jié)構(gòu)性問題可能表現(xiàn)在各個領(lǐng)域，但成因卻往往是跨領(lǐng)域的。這需要打破部門分別改革的傳統(tǒng)格局，抓住一些基礎(chǔ)性制度問題，從國家治理結(jié)構(gòu)整體來考慮，加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。

當(dāng)前，至少有如下基礎(chǔ)性制度問題迫切需要納入結(jié)構(gòu)性改革整體框架之中：

一是產(chǎn)權(quán)制度問題。這是政府與市場關(guān)系中的一個基本問題。無論公有制，還有私有制，都有產(chǎn)權(quán)制度問題。市場經(jīng)濟(jì)注重使用、流動和交易，與傳統(tǒng)所有制注重占有的觀念是根本不同的。所有權(quán)退居幕后，產(chǎn)權(quán)走到前臺，是市場經(jīng)濟(jì)條件下公私所有制的共同演變趨勢。公有制不存在與市場經(jīng)濟(jì)不相容的問題，關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建。長期受所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)混淆不清的影響，我國產(chǎn)權(quán)制度改革長期被誤導(dǎo)，要么認(rèn)為是私有化，要么認(rèn)為這不是個問題，無需改革。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)，從根本上決定了市場有效配置資源的能力。我國是以公有制為主的國家，產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建任務(wù)十分艱巨。國企國資改革（包括國有金融資產(chǎn)）、生態(tài)文明建設(shè)、中央與地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地制度改革、科教文衛(wèi)的微觀基礎(chǔ)構(gòu)建、公益性投資的鼓勵和保護(hù)、政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，如此等等，都與產(chǎn)權(quán)制度關(guān)聯(lián)在一起。作為一項基礎(chǔ)性制度，交給任何一個部門都無法解決，豎立其上的各種體制問題使之無法真正推進(jìn)。

二是事業(yè)單位體制問題。事業(yè)單位不是經(jīng)濟(jì)組織，也不是行政組織，而是屬于政府辦的社會公益性組織。顯然，這是政府與社會關(guān)系中的一個基本問題。這是我國特有的一個問題，是計劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)體制的遺產(chǎn)，延續(xù)至今，其體制框架一直未變。當(dāng)前教育體制、科技體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、文化體制等等，都是事業(yè)單位體制這一根藤上的果。這根藤是什么樣子，這根藤上的果就是什么樣子。希望在這根集權(quán)體制的藤上結(jié)出分權(quán)體制的果，是不可能的事情。當(dāng)前，教科文衛(wèi)體制改革艱難，難就難在事業(yè)單位體制改革沒有實質(zhì)性進(jìn)展。事業(yè)單位體制涉及到上述體制的微觀基礎(chǔ)，也就是事業(yè)單位和政府的關(guān)系如何定位?？平膛d國，創(chuàng)新驅(qū)動，社會活力，民生改善都與此緊密關(guān)聯(lián)。事業(yè)單位體制改革解決不好，社會微觀基礎(chǔ)缺失，無論是社會發(fā)展、還是社會治理，都將遇到活力不足的問題，也會嚴(yán)重制約創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

三是中央與地方的關(guān)系問題。我國是一個大國，人多地廣差異大，兩個積極性一個不能缺。從1949年到改革開放，其間也做過多次“放權(quán)—收權(quán)—放權(quán)”的調(diào)整。“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，這個原則從計劃經(jīng)濟(jì)時期到現(xiàn)在一直未變。面對新的結(jié)構(gòu)性改革——重塑國家治理結(jié)構(gòu)，這個原則如何注入新的內(nèi)涵，是一個基礎(chǔ)性制度問題。尤其是全面依法治國的推進(jìn)，中央干什么，地方干什么，都需要事權(quán)法定。從縱向治理結(jié)構(gòu)來看，治理級次與政府管理級次應(yīng)是兩個不同的問題，因為許多公共權(quán)力并不能在各級政府之間均勻地劃分。從“分級管理”來看，我國是五級管理；從“分級治理”來看，我國是兩級治理：國家層面與地方層面。由于缺乏治理理念，國家與地方兩個層面的治理難以界分，治理與管理都沒有到位，不但導(dǎo)致行政效率難以提升，也使政府與市場、社會的關(guān)系難以理順。如何調(diào)動地方、市場和社會的積極性是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革面對的新課題。

四是市場、社會管理的制度基礎(chǔ)設(shè)施。管理制度的有效性依賴于制度基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，好比一座城市的功能取決于城市地下管廊、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施。我國制定頒布的法律之所以不少在“睡覺”，原因即在于此。從“法制”到“法治”，制度基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)鍵。如政府會計制度、政府資產(chǎn)負(fù)債表、中期預(yù)算、涉稅信息系統(tǒng)、人口流動信息系統(tǒng)、征信系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)、金融工具登記系統(tǒng)、企業(yè)及社會組織的登記系統(tǒng)等等，有的還沒建立，已經(jīng)有的也多是條塊分割，沒有聯(lián)通，這在很大程度上降低了相關(guān)法律、制度的有效性。在制度建設(shè)方面，與我國的城市建設(shè)有一些類似，對基礎(chǔ)設(shè)施不夠重視，帶來了許多系統(tǒng)性問題。市場監(jiān)管、社會管理的種種缺陷都與此密切相關(guān)。

作者為中國財政科學(xué)研究院院長

（責(zé)任編輯：董麗娟）