在《行政訴訟法》動議修改之前，學(xué)術(shù)界包括實務(wù)界對建立行政法院普遍抱有高漲的熱忱?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面深化改革決定》)在談到科技體制改革時提出，要“探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院”，而在司法體制改革部分并未涉及行政法院問題。相較于知識產(chǎn)權(quán)法院，建立行政法院似乎更為必要，影響更為重大深遠，反被束之高閣。之后，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面推進依法治國決定》)提出，要通過完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，解決行政訴訟立案難、審判難、執(zhí)行難等突出問題。最終，全國人大常委會通過《行政訴訟法》修正案，并未采納建立行政法院的方案。關(guān)于建立行政法院的呼聲也因這接連幾盆冷水而漸漸止息。那么，建立行政法院是否必要而且可行，下面筆者將結(jié)合從事行政審判工作以來的觀察和思考，“不識時務(wù)”地做進一步的分析論證。

一、夾縫中的行政訴訟

對于行政訴訟的困境已多有論述，在此不再贅述。本文只以2010—2014年五年的現(xiàn)狀來說明行政訴訟的面貌是否有所好轉(zhuǎn)。

近五年，全國法院共受理行政一審案件660 143件，[注]如無特別標(biāo)注，本文采用的數(shù)據(jù)均由《最高人民法院公報》公布的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計算取得。而同期刑事、民事一審案件分別是4 633 944件和36 110 556件，亦即行政案件數(shù)量僅是刑事的14.25%、民事的1.83%，僅占全部案件總量的1.59%。同時，刑事、民事一審案件數(shù)量增勢顯著，2014年比2010年分別上漲33.46%和36.40%，而行政一審案件數(shù)量五年間只增長了9.87%。行政案件數(shù)量少，主要由于以下兩方面原因。一方面，老百姓不敢訴或不愿訴。“屈死不告官”，一是怕得罪行政機關(guān)，受到打擊報復(fù)；二是對訴訟結(jié)果存有預(yù)期，認為“官官相護”，對行政訴訟信心不足。另一方面，一些地方人為設(shè)置訴訟障礙。以當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴陌讣约吧婕罢鞯夭疬w等事項的重大、敏感案件，很難得到立案。為逃避監(jiān)督，一些法院甚至實行“不予立案、不收材料、不出文書”的“三不”政策。

近五年，全國一審行政案件被告每年平均敗訴率僅為9.07%，[注]被告一審敗訴率以“被告一審敗訴案件數(shù)/一審結(jié)案數(shù)”計算取得。行政訴訟的監(jiān)督職能日益式微。在中國傳統(tǒng)文化背景下，官本位意識濃厚，一般而言，民難告官，民告官難，行政案件數(shù)量少也印證了這點。而只要選擇訴訟途徑的老百姓，相當(dāng)多的都具有一定理據(jù)或自認具有充分理據(jù)勝訴。在這種情況下，原告勝訴率畸低則在相當(dāng)程度上說明了行政訴訟的功能異化。

近五年，全國行政一審案件每年平均實體裁判率為31.78%。[注]一審實體裁判率以“一審判決案件數(shù)/一審結(jié)案數(shù)”計算取得。實體裁判率低，一方面是由于大量案件被協(xié)調(diào)撤訴，另一方面則是由于大量案件被以不屬于受案范圍、起訴人不具有原告資格、行政行為對起訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響等理由裁定駁回起訴。老百姓狀告無門，大量案件涌入申訴信訪渠道，司法公信力受到嚴重挑戰(zhàn)。

近五年，全國行政二審案件每年平均發(fā)改率為8.14%，比刑事、民事二審案件發(fā)改率分別低11.74和6.33個百分點。[注]二審發(fā)改率以“二審發(fā)回重審、改判案件數(shù)/二審結(jié)案數(shù)”計算取得。這與居高不下的上訴率形成強烈對比。以2012年為例，全國行政案件平均上訴率高達70.06%，而二審發(fā)改率僅為8.39%。同時，申訴率高與申訴案件發(fā)改率低形成巨大反差。2012 年行政案件申訴率為 8.38%，分別是刑事、民事的8.1倍和7.5倍，[1]而申訴案件發(fā)改率僅為0.33%。這些都凸顯了行政案件審判質(zhì)量低，審級監(jiān)督及審判監(jiān)督在很大程度上已瀕于失效。

以上各項數(shù)據(jù)及情況反映出行政訴訟監(jiān)督政府依法行政，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的基本職能以及審級監(jiān)督、審判監(jiān)督職能已基本處于失靈狀態(tài)。行政訴訟的困境可以歸結(jié)為四個字：乏力、失信。即行政訴訟正處于對政府監(jiān)督乏力和失信于民的夾縫之中，對政府的法治監(jiān)督是其不能承受之重。

二、現(xiàn)行行政審判體制的弊端

行政訴訟的上述困境在各地普遍存在，不同地方只有程度差異，而沒有本質(zhì)區(qū)別。根本原因在于各地法院運行的都是同樣的行政審判體制，處于同樣的司法權(quán)與行政權(quán)結(jié)構(gòu)性失衡中，行政審判的生存空間同樣被嚴重擠壓。

(一)司法地方化嚴重，行政審判獨立性不足

司法地方化是學(xué)者批判現(xiàn)行司法體制的焦點。法院被深深地嵌入了地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中，其生存發(fā)展所依賴的資源——人財物都受制于地方政府。在許多地方，司法工具論在黨政領(lǐng)導(dǎo)和法院領(lǐng)導(dǎo)中盛行。地方政府往往把法院視為其職能部門，法院也往往自視為從屬于地方政府而為其排憂解難、保駕護航的部門。[注]例如，在江蘇省政府和省高院召開的行政復(fù)議行政審判工作聯(lián)席會議上，副省長徐鳴講話指出，“各級法院要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，積極支持行政機關(guān)依法行政”[2]。在甘肅省行政復(fù)議應(yīng)訴和行政審判聯(lián)席會議上，高院院長梁明遠指出，要貫徹劉副省長的重要講話精神，為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航，切實維護政府及行政機關(guān)管理社會事務(wù)的正常秩序。[3]法院在一定程度上成為協(xié)助地方黨政機關(guān)維穩(wěn)、保障經(jīng)濟發(fā)展和強化社會管理的工具。法院在某種程度上不再是國家法制統(tǒng)一的捍衛(wèi)者，而淪為地方利益的保護者。

在司法地方化背景下，司法權(quán)依附于行政權(quán)，難以抵擋強勢行政權(quán)的侵蝕，甚至淪為行政權(quán)實施的工具。這在直接以行政機關(guān)為被告的行政審判中表現(xiàn)最為顯著?！八痉í毩⑴c否決定了法官有無能力抵制權(quán)力對法律適用過程的侵入。……司法已喪失其獨立品格而淪為政治權(quán)力的附庸?！?dāng)法律成為政治權(quán)力的附庸時，法官也就喪失了抵制權(quán)力侵入法律適用過程的能力?！盵4]作為審判者的法院和作為依附者的法院，在行政審判工作中遭遇身份尷尬，其獨立性與公正性得不到根本保障，導(dǎo)致在實踐中存在大量“選擇性司法”。

(二)監(jiān)督與維護失衡，行政審判職能異化

由于司法地方化，行政審判缺乏應(yīng)有的獨立性，對政府的法治監(jiān)督是其不能承受之重。根據(jù)修改前的《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，行政訴訟目的之一即為維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。但在實踐中，監(jiān)督與維護并非并重，而是有所側(cè)重。[注]例如，在甘肅省行政復(fù)議應(yīng)訴和行政審判聯(lián)席會議上，高院院長梁明遠指出，要在“監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的同時，更應(yīng)當(dāng)注重支持和維護政府及其行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”[5]。根據(jù)法律規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)維護的是行政機關(guān)“依法”行使職權(quán)，但有時卻并不限于維護“依法”，而是一種全面的維護，是對政府形象和面子的一種政治性的情緒化的維護。雖然新《行政訴訟法》已經(jīng)將“維護和監(jiān)督”中的“維護”刪去而只保留“監(jiān)督”，但如果行政審判體制不變，修改法律條文對于改變行政審判現(xiàn)狀的作用極其有限。

在司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系實踐中，各地法院與行政機關(guān)紛紛建立了司法與行政互動機制，主要以聯(lián)席會議的方式研究協(xié)調(diào)個案處理，其實質(zhì)是通過對程序正義的違背，為實體枉法裁判尋求法律規(guī)避。這有違司法中立立場，是現(xiàn)實的無奈之舉，是司法乏力的表現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)“在司法權(quán)行使過程中，既要注意交流互動，也要把握好適當(dāng)限度”[6]，但問題在于虛弱的司法權(quán)無力去界定互動的限度，互動的結(jié)果往往是司法與行政共謀規(guī)避政府?dāng)≡V風(fēng)險，這有將法院矮化為政府的咨詢辦事機構(gòu)之嫌，也有將行政審判淪為司法權(quán)與行政權(quán)共謀對公民合法權(quán)益的二次侵犯之嫌。

(三)行政審判機構(gòu)萎縮，專業(yè)性不足

由于職能異化，行政審判在某種程度上成了“維持會”，在履行權(quán)力監(jiān)督職能上可謂作為有限。有為才有位，無為則無位，行政審判難以獲得應(yīng)有的尊重。因此，在我國尤其是地方法院，行政審判工作不受重視，行政庭在法院中通常屬于邊緣部門，行政審判人員多非法院的精兵強將，專業(yè)知識素養(yǎng)相對較弱。同時，行政庭人員構(gòu)成不穩(wěn)定，流動性強，行政庭辛苦培養(yǎng)的業(yè)務(wù)骨干易被法院其他部門挖走。如無相應(yīng)制度著意保障，行政庭很難適應(yīng)行政審判專業(yè)性的要求。

此外，維持違法行政行為，往往通過曲解法律的方式進行法律規(guī)避。在存在較大法律規(guī)避難度時，則對案件進行調(diào)解。雖然修改前的《行政訴訟法》明確規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解，但調(diào)解卻已成為行政審判先行的主要的案件處理方式。[注]“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”成為行政審判工作原則?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》指出，要在不違反法律規(guī)定的前提下，將協(xié)調(diào)、和解機制貫穿行政審判的庭前、庭中和庭后全過程。各地法院都把調(diào)撤率作為正向指標(biāo)，調(diào)解成為行政審判的主要業(yè)績增長點。這也說明行政審判監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的職能嚴重虛化。調(diào)解在很大程度上不屬于純正的司法活動，在性質(zhì)上更接近于行政事務(wù)。無論是調(diào)解還是法律規(guī)避，行政審判法官的專業(yè)知識素養(yǎng)缺乏歷練和施展的空間，缺乏專業(yè)性生成和保障的制度環(huán)境。而且長期浸染于如此的司法環(huán)境和工作環(huán)境，行政審判法官很難真正形成獨立的精神意識、職業(yè)品格和自我社會身份認同，而往往自視為為政府?dāng)[平麻煩、不給政府添麻煩的“干警”，而這樣的“干警”很難滿足行政審判權(quán)力監(jiān)督職能的現(xiàn)實要求。

三、行政審判體制改革方案之抉擇

行政審判體制已經(jīng)到了不得不改的地步。在經(jīng)驗范圍內(nèi)，我們可以借鑒、采用的行政審判體制改革方案主要有四種：一是行政訴訟管轄制度改革，這是最低限度的改革方案，也是已經(jīng)采取的改革方案；二是全面推進司法體制改革；三是借鑒普通法系國家經(jīng)驗，在行政裁判基礎(chǔ)上堅持普通法院解決行政爭議；四是借鑒大陸法系國家經(jīng)驗，建立獨立的行政法院解決行政爭議。

(一)第一方案：行政訴訟管轄制度改革

最高人民法院深知行政訴訟的癥結(jié)，在現(xiàn)行體制框架內(nèi)對管轄制度做了重大調(diào)整，[注]最高人民法院先后頒布《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》等司法文件，對案件管轄制度進行改革與調(diào)整。此外，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》指出，通過提級管轄和指定管轄，逐步實現(xiàn)易受地方因素影響的行政案件由中級以上人民法院管轄。并鼓勵各級法院積極進行探索，在制度層面和實踐層面紛紛推出了提級管轄、交叉管轄、指定管轄和集中管轄等措施，在一定程度上減輕了地方保護和行政干預(yù)。此外，《全面深化改革決定》給出的方案是探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。《全面推進依法治國決定》給出的方案也是合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟三難問題?！缎姓V訟法》第18條第2款則規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”

上述這些調(diào)整管轄制度的舉措只是行政訴訟在現(xiàn)實夾縫中的艱難求生，沒有實現(xiàn)對體制障礙的突破，無法解決審判不獨立這一根本問題。因此，行政訴訟仍然受制于各種體制性、制度性障礙，權(quán)力因素仍然可以通過行政關(guān)系直接或間接地施加干擾。行政訴訟的面貌只是在管轄制度改革之初有所好轉(zhuǎn)，實踐已經(jīng)并還在不斷證明，其實施效果有限并且在短期內(nèi)行政訴訟各種固有弊端即會全面反彈。[注]關(guān)于管轄制度調(diào)整后的具體實施情況及其弊端，詳見江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》，《行政法學(xué)研究》2013年第4期，第5-6頁；梁鳳云：《關(guān)于對中國特色行政法院體系的基本設(shè)想》，《行政法學(xué)研究》2015年第1期，第87-88頁。在現(xiàn)有行政審判體制框架下的改革空間已非常有限，管轄制度改革屬于現(xiàn)行司法體制內(nèi)的局部調(diào)整，未深入觸及行政訴訟困境的實質(zhì)問題，因此需要針對病灶推出更為徹底的治本之策。

(二)第二方案：全面推進司法體制改革

司法改革的關(guān)鍵在于去除司法地方化和行政化，核心在于去除司法地方化。目前，對于去除司法地方化，中央采取了兩條不徹底的改革路徑同時推進的改革策略：一條是不徹底的人財物統(tǒng)管，一條是不徹底的設(shè)立跨行政區(qū)劃法院。

《全面深化改革決定》指出，要改革司法管理體制，推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理(以下簡稱“省統(tǒng)管模式”)。省統(tǒng)管模式的不徹底性表現(xiàn)在并非中央統(tǒng)管，是從省級“攔腰截斷”，很可能是中央與地方力量博弈后的妥協(xié)結(jié)果。這雖然在一定程度上有利于削弱市縣法院相對于市縣的地方化，但又可能形成省級政府對市縣法院的直接控制。批判司法地方化主要是在中央與地方關(guān)系框架下進行的，尤其是涉及中央與省的關(guān)系。在中央與地方權(quán)力博弈過程中，省級政府為加強對市縣法院的干預(yù)而加強對高院的控制，進而加劇司法地方化。正如孟建柱指出的“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關(guān)的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難”[7]，可見全面改革難度之高、阻力之大。

《全面推進依法治國決定》指出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議已經(jīng)審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》給出的方案是將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院。[注]該意見指出，將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件。設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的不徹底性表現(xiàn)在，這一方案很難與現(xiàn)行憲法和法院組織法兼容，而且只能限于有條件的局地實驗。如果全面設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，則無異于法院組織體系的推倒重來，相較于人財物統(tǒng)管，則需要耗費更加巨大的改革資源。如果人財物統(tǒng)管能夠奏效，則無需設(shè)立跨行政區(qū)劃法院。無論是人財物統(tǒng)管還是設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，其瓶頸都在于地方阻力。不突破這一瓶頸，無論是單推人財物統(tǒng)管或設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，還是將二者共同推進，都會行不通。而同時推進兩條不徹底且行不通的改革路徑，則無疑是在浪費改革資源。

如果能盡快順利全面推進司法體制改革，保障審判獨立，會消減單獨建立行政法院之必要性。權(quán)力對司法的干預(yù)在刑事、民事訴訟中只是偶然性的、個案性的，而在行政訴訟中則是經(jīng)常性、結(jié)構(gòu)性的。占司法絕大部分的刑事和民事訴訟中司法獨立性問題不很突出，改革動力不足，加之司法去地方化的改革阻力巨大，以及司法去行政化和實現(xiàn)法官專業(yè)化等系列配套改革措施所可能面臨的阻力，這些都注定了全面司法改革充滿了妥協(xié)與不徹底性，改革之路必是漫長的。

行政訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督制度，對司法權(quán)的獨立性要求最高。目前行政訴訟的困境是司法體制弊端最集中、最深刻的表現(xiàn)，是司法體制最亟需改革的領(lǐng)域。漫長的全面改革難解行政訴訟的燃眉之急。當(dāng)前，公民權(quán)利意識日益高漲，如果不盡快對現(xiàn)行行政審判體制進行深刻的“觸及靈魂”的改革，就無法解決甚至?xí)找婕せㄔ何s的司法能力與人民群眾日益增長的司法需求之間的緊張關(guān)系，很可能會突破社會承受能力，最終引發(fā)嚴重社會問題。

(三)第三方案：借鑒普通法系國家經(jīng)驗，在行政裁判基礎(chǔ)上堅持普通法院解決行政爭議

這一方案分為兩項重要內(nèi)容：第一是全面推進司法體制改革，克服司法地方化、行政化弊端，解決司法獨立性問題。這也就是說，第二方案中存在的問題在這一方案中也同樣存在。

第二是以行政裁判為基礎(chǔ)，補強行政審判的專業(yè)性問題。行政爭議往往涉及較強政策性、專業(yè)性、技術(shù)性以及行政裁量的問題，這在客觀上要求解決行政爭議的機構(gòu)具有專業(yè)性。在目前法院內(nèi)設(shè)行政庭模式下，如果借鑒普通法系國家經(jīng)驗，在行政裁判基礎(chǔ)上由普通法院審理行政爭議，為增強行政審判的專業(yè)性和有效性，就需要增設(shè)行政裁判機構(gòu)和人員，這無法在短期內(nèi)解決我國行政訴訟困境，而且還可能會加劇行政權(quán)膨脹，進一步惡化強勢行政權(quán)與弱勢司法權(quán)之間原本就嚴重失衡的政治生態(tài)，阻礙法治國家建設(shè)進程。

(四)第四方案：借鑒大陸法系國家經(jīng)驗，建立獨立的行政法院解決行政爭議

改革如同打仗一樣，講究“奇正相生”，正如《孫子兵法》所言：“凡戰(zhàn)者，以正合，以奇勝”。司法體制改革應(yīng)當(dāng)是全面的改革，但如果綜合考慮改革的難易程度、風(fēng)險控制以及路徑依賴等一系列復(fù)雜因素，短期內(nèi)實現(xiàn)司法獨立具有相當(dāng)大的難度，選擇在某一領(lǐng)域開展司法改革試點，取得成功經(jīng)驗后再推廣的模式，顯然更易接受，更加可行，這也是我國通常采用且行之有效的改革策略。行政訴訟是目前三大訴訟中比重最小而且最亟需改革的部分，以行政審判體制為司法改革突破口是必要而且可行的。行政審判體制改革過程中遇到的問題及其解決路徑，也會為以后整體司法改革提供有益經(jīng)驗。相形之下，選擇第四種方案具有如下比較優(yōu)勢。

1.更能實現(xiàn)行政審判獨立、公正、權(quán)威。

法院獨立、權(quán)威是行政訴訟得以有效運行的必要條件。正如梁鳳云博士所言：“只要建立行政法院，其他問題幾可迎刃而解?！盵8]建立獨立的行政法院，能擺脫司法權(quán)對行政權(quán)的依附關(guān)系，增強法院排除非法干預(yù)的能力，根除行政訴訟之痼疾，強化對行政權(quán)的監(jiān)督，實現(xiàn)司法公正，并在制度實踐中通過權(quán)力博弈逐漸改變司法權(quán)和行政權(quán)在國家政治法律生活中的關(guān)系，進而提高司法權(quán)整體地位和權(quán)威。

2.更能維護中央權(quán)威和統(tǒng)一的政治秩序。

在實踐中，行政審判的糾紛解決功能被過分強調(diào)，而其應(yīng)有的維護中央權(quán)威和統(tǒng)一的政治秩序的功能則長期被忽視。建立獨立的行政法院，就能有效切斷法院與地方政府的利益臍帶，拓展行政審判職能的發(fā)揮空間，維護國家法制統(tǒng)一，加強中央對地方的政治控制，消除地方各自為政現(xiàn)象，使中央擺脫“政令不出中南?！钡膶擂尉车兀S護完整統(tǒng)一的政治秩序。

3.更能保障行政審判專業(yè)性。

通過建立獨立的行政法院，突出行政審判的專業(yè)性、特殊性，圍繞專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)選任、培養(yǎng)、管理行政法官，可以為實現(xiàn)行政審判獨立公正提供穩(wěn)定可靠的組織保障。同時，行政法院作為獨立主體，能增強行政法官的精神獨立意識和自我社會身份認同，自覺回歸提升業(yè)務(wù)素質(zhì)依法辦案的正常軌道上來，為行政訴訟注入強大的精神力量。

4.更能兼容既有的歷史和法律文化傳統(tǒng)。

從功能比較的角度看，普通法系普通法院體制與大陸法系行政法院體制并不意味著二者存在實質(zhì)區(qū)別。可以說，在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制在某種程度上是行政法院的功能性替代物或?qū)?yīng)物。[9]功能對應(yīng)的結(jié)構(gòu)形式差異只是源于各國現(xiàn)實的政治、社會需要以及歷史與法律文化傳統(tǒng)的不同。我國雖然在形式上采用了普通法院體制，但內(nèi)設(shè)行政庭則是在實質(zhì)上沿襲了公私法二元的大陸法系法院體制。我國自清末以來主要學(xué)習(xí)德、日、蘇聯(lián)法律制度，與大陸法系一脈相承。我國臺灣地區(qū)已建立“行政法院”，澳門地區(qū)也是如此，而且運行良好?？梢?，建立大陸法系的行政法院體制與既有的歷史和法律文化傳統(tǒng)兼容，有利于消解法律移植產(chǎn)生的異質(zhì)感，不致因移植而錯位或斷裂。同時，我國實際上已采取了專門法院模式，海事法院等專門法院已在實踐中取得了一些成功經(jīng)驗，目前各地也已在籌建知識產(chǎn)權(quán)法院。可以借鑒海事法院等專門法院的經(jīng)驗做法，建立與行政區(qū)劃相分離的行政法院，專門審理行政案件，減少地方干預(yù)，確保司法公正。[10]

總之，第四種方案更能增強行政審判的獨立性與專業(yè)性，進而保證其公正性與權(quán)威性，維護中央權(quán)威和統(tǒng)一的政治秩序，并與既有的歷史和法律文化傳統(tǒng)兼容，故為最佳方案。

四、建立行政法院需要重點解決的問題

當(dāng)然，借鑒并非完全照搬，仍需結(jié)合具體國情對所選擇的模式做某種合理化的改造。建立行政法院，需要妥善謀劃，既要確保其依法獨立行使職權(quán)，把其功用發(fā)揮至最大化，又要盡量在憲法和體制框架內(nèi)尋找合法性資源，減少因改革沖擊而招致的改革阻力。

(一)憲法依據(jù)

《憲法》中雖然沒有關(guān)于行政法院的規(guī)定，但第124條第1款關(guān)于專門法院的規(guī)定可以作為建立行政法院的憲法依據(jù)。因此，順應(yīng)形勢發(fā)展要求，建立行政法院，并不與我國現(xiàn)行司法體制相悖。但《行政訴訟法》關(guān)于“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”的規(guī)定是對設(shè)置行政法院的直接法律約束。由于《憲法》第124條第3款規(guī)定“人民法院的組織由法律規(guī)定”，因此，可以制定專門法律或修改相關(guān)法律的形式確立行政法院體制。

(二)體制問題

十八大明確指出，要全面推進依法治國，指出“法治是治國理政的基本方式”，要“推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度”，確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)。建立行政法院則是進一步貫徹落實十八大會議精神的要求，是推進依法治國的重要舉措，是確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)的重要制度安排，對于推進依法行政和深化司法體制改革都具有不可估量的重要意義。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，法律則是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，司法則確保法律的統(tǒng)一、公正實施，維護人民利益和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。穩(wěn)定的權(quán)威來自公正，而公正又把權(quán)威轉(zhuǎn)化為政治合法性。只有建立行政法院，確保其依法獨立行使職權(quán)，公正司法，才能增強司法公信力，才能在獲得人民群眾對司法的信任中重建和不斷積累政權(quán)的政治合法性，才能從根本上捍衛(wèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與執(zhí)政基礎(chǔ)?？梢?，建立行政法院和加強與改進黨的領(lǐng)導(dǎo)在根本上是一致的。

十八大指出，人大要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，并加強對法院的監(jiān)督。全國人大通過法律建立行政法院，一方面進一步推進依法行政和深化司法體制改革，另一方面通過確保行政法院依法獨立公正司法，貫徹落實國家意志，維護國家法制統(tǒng)一。此外，在確定了司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的改革方向后，行政法院接受人大監(jiān)督的方式可以參照海事法院、鐵路法院等既有專門法院的監(jiān)督模式。

總之，如同市場無關(guān)“姓資姓社”，只是一種資源配置方式一樣，行政法院只是確保行政審判獨立公正的一種制度形式，并不與社會主義意識形態(tài)和政治體制相悖。前東歐社會主義國家如波蘭等也都曾建立行政法院。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會制度不應(yīng)構(gòu)成建立行政法院的體制性、制度性障礙。

(三)具體構(gòu)想

在諸多針對行政訴訟困境的解決方案中，建立行政法院可謂是對癥下藥，切中要害。建立行政法院，關(guān)鍵在于確保其獨立性,獨立于地方政府，并建立特殊的人財物管理制度予以著力保障。

1.模式選擇。

大陸法系國家中，以法國、德國行政法院最為典型，二者均具有很強的獨立性和專業(yè)性。其中，法國的行政法院隸屬于行政系統(tǒng)，對專業(yè)性的要求更高，德國行政法院則屬于司法系統(tǒng)，對獨立性的保障尤著。[注]關(guān)于法國行政法院的成員、組織、職權(quán)，詳見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第596-634頁。關(guān)于德國行政法院的組織、法官人事、事務(wù)三方面的獨立性，詳見劉飛：《建立獨立的行政法院可為實現(xiàn)司法獨立之首要步驟——從德國行政法院之獨立性談起》，《行政法學(xué)研究》2002年第3期，第21-24頁?！稇椃ā返?23條規(guī)定，人民法院是國家的審判機關(guān)。因此，行政法院作為專門法院，應(yīng)當(dāng)隸屬于司法系統(tǒng)，而不能隸屬于行政系統(tǒng)。加之，我國行政訴訟最嚴重的弊端在于獨立性之缺失，因此，更能保證行政審判獨立性的德國行政法院模式不僅符合《憲法》規(guī)定，更符合我國現(xiàn)實需要，更能增強法院對抗強勢行政權(quán)的能力，為最佳模式。

2.設(shè)置與審級。

應(yīng)當(dāng)在打破現(xiàn)行司法區(qū)域和行政區(qū)域合一的基礎(chǔ)上，設(shè)置三級行政法院：最高行政法院、上訴行政法院、行政法院。根據(jù)各地人口分布、經(jīng)濟發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)量等實際情況設(shè)置上訴行政法院和行政法院的具體數(shù)量，在必要時還可以設(shè)置行政法院巡回法庭。行政法院審理行政案件，實行二審終審制。根據(jù)《憲法》第127條的規(guī)定，最高人民法院是最高審判機關(guān)，監(jiān)督專門法院的審判工作。因此，最高行政法院應(yīng)當(dāng)接受最高人民法院的監(jiān)督，但這種監(jiān)督只是對審判工作的宏觀監(jiān)督，而并非對具體個案的微觀監(jiān)督。最高行政法院作為行政案件的最高審級法院，其做出的判決應(yīng)當(dāng)受到最高人民法院的尊重。除此之外，上訴行政法院、行政法院獨立于地方司法系統(tǒng)，二者不相隸屬。

3.人財物獨立保障。

為保障國家司法統(tǒng)一，最高行政法院院長、副院長由全國人大及其常委會根據(jù)最高人民法院院長的提名任免。最高行政法院法官、上訴行政法院院長、副院長由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長提名任免。在最高行政法院和上訴行政法院成立獨立的由行政法官、法學(xué)界知名專家、頗具資望的不具有行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表等各方組成的行政法官任免委員會，院長為當(dāng)然委員并任主席，分別負責(zé)上訴行政法院法官和行政法院院長、副院長、法官的任免。行政法院的經(jīng)費由中央財政直接撥付，不依賴地方財政，并由最高行政法院編制預(yù)算，經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)后，由最高行政法院執(zhí)行，不受行政機關(guān)控制。

4.去行政化管理。

應(yīng)當(dāng)指出，司法地方化主要是通過司法行政化發(fā)揮作用的。因此，在建立行政法院去司法地方化的同時，還應(yīng)當(dāng)以司法管理去行政化的思路構(gòu)建行政法院的組織和管理制度，如此雙管齊下，才能取得實效。為此，行政法院要實行主審法官、合議庭負責(zé)制，取消院長、庭長審批制，取消案件請示以及一些違反司法規(guī)律的司法行政管理措施。

結(jié) 語

中國法治的問題在很大程度上不是法律制定好壞的問題，而是法律很難得到很好的貫徹執(zhí)行的問題。因此，《行政訴訟》的困境不是單純通過法律文本的小修小補就能解決的，這不能觸及行政審判的實質(zhì)問題。沒有行政審判體制配套改革，《行政訴訟法》修訂得再完善，在實踐中仍會變形走樣，行政訴訟依然步履維艱。

對于任何司法改革而言，保護人民群眾合法權(quán)益才是最大的政治，實現(xiàn)司法公正才是最好的服務(wù)大局，有利于樹立司法權(quán)威才是評價司法改革的最佳標(biāo)準(zhǔn)?！皬拈L遠來看，改革成敗的關(guān)鍵取決于能否促成獨立公正的司法體制的建立，一個重大的戰(zhàn)略選擇是在行政法院的建立問題上能否達成共識?！盵11]當(dāng)前，在我國是否建立行政法院不單純是一個法律問題，而是需要做出政治決斷的。為此，建議建立行政法院體制，以行政審判體制改革為突破口，全面推進司法改革，維護國家法制統(tǒng)一、權(quán)威和尊嚴。