●盧曉莉

“全面二孩”政策下成都市構(gòu)建家庭支持體系的思考※

●盧曉莉

隨著全面二孩政策的實施和家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，家庭福利政策體系的不完備與家庭日益增多的社會需求之間的矛盾越來越突出。文章論述了家庭支持體系的理論背景及國內(nèi)外的探索實踐，在此基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建與完善成都市家庭公共服務(wù)制度的政策建議。

全面二孩政策；成都市；家庭支持體系

2016年1月，四川省第十二屆人大常委會第二十一次會議審議通過《四川人口與計劃生育條例》(修正案)，這標志著全面兩孩政策在全省落地。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自全面二孩政策推行以來，截至2016年4月底，成都市共辦理二孩登記22230例，平均每天登記200例左右，全市有47.42%的適齡人口有生育二孩意愿。[1]這一數(shù)據(jù)顯示了成都市適齡人口的生育意愿較高。隨著政策的推行，成都市二孩家庭占所有家庭的比例將逐漸增大，許多家庭將面臨兩個孩子所帶來的撫養(yǎng)、照料、教育、親子關(guān)系等問題。而目前，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，撫養(yǎng)孩子的直接成本和間接成本大大增加，僅靠家庭自身的力量已難以完成自身的責任與義務(wù)，急切需要政府、社會的幫助與支持。因此，成都市應(yīng)出臺支持家庭發(fā)展的相關(guān)政策，創(chuàng)新家庭支持網(wǎng)絡(luò)與體系，為每個家庭排憂解難，使得“全面放開二孩”政策的實施，能真正促進人口長期均衡發(fā)展，提升家庭的生存發(fā)展能力與幸福感，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加和諧的環(huán)境。

一、構(gòu)建家庭支持體系的理論背景與內(nèi)涵解讀

家庭支持體系是指政府為維護家庭穩(wěn)定、支持家庭發(fā)展所做的一系列對家庭產(chǎn)生正面影響的行動，包括家庭政策與家庭服務(wù)。從西方福利國家的社會政策發(fā)展過程中可以看到，對家庭的干預與支持一直是西方福利國家社會政策的重要內(nèi)容。從17世紀開始到現(xiàn)代，西方家庭政策經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從低到高，從單項到綜合的發(fā)展過程，形成了由家庭成員身份待遇、住房、經(jīng)濟保障、服務(wù)保障、支持家庭和家庭友好的政策環(huán)境五部分組成的家庭支持體系。[2]西方國家構(gòu)建家庭支持體系的主要理論依據(jù)有以下三個方面：

（一）家庭雙重屬性原理：私人性與公共性

在不同的經(jīng)濟體制下，家庭的私人性與公共性呈現(xiàn)出不同的側(cè)重點。在西方自由市場經(jīng)濟體制下，家庭大部分時候被視為“私人領(lǐng)域”，國家權(quán)力或政府不應(yīng)該進行干涉；而在計劃經(jīng)濟體制下，家庭甚至婚姻都沒有絕對的自由，國家和社會對家庭的干預較多。隨著中西方經(jīng)濟體制與文化觀念的相互融合，政府逐漸意識到，家庭私人性與公共性并不是一個絕對的概念，而是一個相對的問題。家庭不僅是一個獨立的經(jīng)濟實體或生活單位，還是政府設(shè)置、調(diào)整國家一個人關(guān)系的一個重要的結(jié)構(gòu)性因素，[3]每一個家庭的私人選擇對整個社會的演變會產(chǎn)生重大影響。因此，國家應(yīng)通過對家庭的適度干預與支持，從而提升國家對個體的關(guān)注與保護，預防社會問題的出現(xiàn)。

（二）社會支持理論

社會支持是指個體從他人、群體、組織和社區(qū)中得到的各種形式的關(guān)心、扶持和幫助，其本質(zhì)是一種物質(zhì)救助、生活扶持、心理慰藉等社會性行為。[4]依據(jù)社會支持理論，個體獲得的社會支持網(wǎng)絡(luò)越充分，其抵抗社會變化與挑戰(zhàn)的能力就越強。家庭是社會最基本、最微小的單位。隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化的發(fā)展，家庭抗風險的能力越來越差，如果不加強對家庭的社會支持，擴展家庭的社會網(wǎng)絡(luò)，家庭就會漸漸變成社會的孤島。而國家或者政府作為主要的社會資源提供者，在家庭的社會支持中占重要地位。國家或者政府可通過出臺特別扶助政策、提供基本社會保險、基本社會福利等形式為家庭提供社會支持與幫助。

（三）福利多元化理論

福利多元理論認為，福利的提供存在著多元的體系，國家、市場、社會與社區(qū)、家庭都是社會福利的提供者。其中，家庭這一主體較為特殊。一方面，家庭作為個人的福利提供者，通過為家庭成員提供經(jīng)濟支持、撫養(yǎng)照顧、情感關(guān)愛等，保證個人的基本生活與情感需求；而另一方面，家庭本身又是福利關(guān)愛的對象。因此，國家或政府、市場、社會與社區(qū)等可以通過為每個家庭提供福利保障與服務(wù)，從而達到提升生育率、活躍勞動力市場、彌補勞動力不足、緩解貧困等社會目標。目前，隨著福利多元主義的興起與家庭功能的日漸弱化，學術(shù)界日益關(guān)注家庭政策的研究。但是我國家庭政策的研究還比較滯后，家庭政策的制定也比較少，僅在社會政策中有一些涉及家庭的內(nèi)容，而缺乏對家庭的專門關(guān)注。

二、西方福利國家家庭支持體系的構(gòu)建情況

從20世紀40年代開始，隨著經(jīng)濟的繁榮與社會價值觀的轉(zhuǎn)變，西方福利國家普遍經(jīng)歷了一個社會福利擴張期，各國都采取形式多樣的社會福利政策與社會服務(wù)措施，來為家庭和個人提供經(jīng)濟保障與生活服務(wù)。但是，受不同意識形態(tài)的影響，西方國家在家庭政策的制定方面也存在差異性，可分為高福利國家、輔助型福利國家與補缺型福利國家三個不同的類型。概括起來，西方國家的家庭支持政策的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）現(xiàn)金福利

現(xiàn)金福利是對一個家庭最直接、最基礎(chǔ)的福利安排。法國、美國、英國等西方國家都從不同領(lǐng)域、不同程度上制定了家庭現(xiàn)金福利政策。如法國遵循普惠制福利理念，制定了種類繁多的家庭現(xiàn)金補貼，分為“家庭津貼”、“幼兒津貼”、“特殊家庭津貼”三大類，其中“家庭津貼”包括兒童津貼、家庭收入補充津貼、家庭支持津貼等，“幼兒津貼”包括生育津貼、自由選擇工作時間補充津貼、可選擇補充津貼等，“特殊家庭津貼”則是針對單親家庭、患兒家庭、殘疾兒童家庭所給予的現(xiàn)金補貼。[5]這些津貼基本覆蓋了75%的法國家庭。美國則制定了有條件限制的經(jīng)濟支持政策，如“貧困家庭臨時補助”、“所得收入賦稅金返還法案”、“食品券”等，[6]這一系列舉措為低收入家庭提供了生活保障，并有效防止了困境兒童數(shù)量的擴大化。英國從20世紀初就開始實施針對貧困家庭的未成年人的現(xiàn)金補助政策，近一百年來，不管執(zhí)政黨的變化還是執(zhí)政者的變化，英國都堅持為家庭特別是貧困家庭、單親家庭提供現(xiàn)金補貼，先后經(jīng)歷了“家庭補貼制度”、“兒童稅收補貼制度”、“最低收入補助金”、“附加個人補貼”、《兒童津貼法》、《社會保障法》等家庭福利階段，在一定程度上提高了特殊家庭抗風險能力，解決了未成年人貧困問題。

（二）兒童撫育體系

兒童既是家庭的重要成員，也是國家和民族的希望。加強對兒童的關(guān)愛，為兒童創(chuàng)造健康快樂的成長環(huán)境，是國家和家庭義不容辭的責任。鑒于目前家庭功能的變化，職業(yè)女性的增多，由女性主導的家庭養(yǎng)育模式開始轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代女性較難獨立完成撫育子女的責任。為了提升女性就業(yè)率、促進兩性平等、推動家庭與工作之間的平衡，許多西方國家都制定了完善的兒童撫育支持計劃。主要內(nèi)容包括以下幾個方面：一是為幼兒父母雙方提供充足的假期。假期包括待產(chǎn)假、男性親職假、帶薪育兒假、臨時育兒假等。父母可以靈活選擇休假形式，時間較短而津貼較高，或者時間較長津貼較低。二是提倡公共育兒理念與多樣化的育兒方式。作為高福利國家的代表，瑞典與丹麥于，20世紀60年代就開始大規(guī)模興建公共育兒設(shè)施，三個月大的嬰兒就可送到公共育兒中心進行撫養(yǎng)，政府補貼一半的育兒費。法國的兒童保育模式包括住家保姆、育嬰保姆、公立托兒所、醫(yī)院辦托兒所、企業(yè)辦托兒所、臨時托兒所、兒童花園等，[7]政府對不同類型的托兒機構(gòu)進行補貼，以適應(yīng)不同父母的托兒需要。三是制定有利于父母工作與再就業(yè)的環(huán)境。如法國，鼓勵雇主為雇員特別是女性雇員提供靈活的工作時間，推廣遠程辦公模式，以利于女性兼顧家庭與工作。政府還幫助希望重新工作的全職母親制定工作計劃，提供必要的職業(yè)培訓。

（三）家庭教育支持

家庭教育是指父母或者監(jiān)護人對孩子實施的教育。父母是孩子的第一任老師，家庭教育對兒童的性格形成、意識理念、社會秩序養(yǎng)成及學習成績等方面起著極其重要作用。為了提高家長教育兒童的質(zhì)量和水平，法國、美國、日本、英國、瑞典等國分別通過國家立法、項目支持、網(wǎng)絡(luò)支持等形式對家庭的教育活動進行干預與幫助。在發(fā)達國家中，日本對家庭教育尤為重視，將家庭教育寫入《教育基本法》，[8]規(guī)定學校、家庭、社區(qū)、地方公共團體都要積極參與到兒童的教育上來，形成合力，為兒童創(chuàng)造優(yōu)良的學習環(huán)境，最大化地開發(fā)兒童潛力。美國則是通過出臺促進學校教育與家庭教育相結(jié)合的法案來推動家庭教育的完善，為父母免費提供實施家庭教育的方法，鼓勵和引導家長積極參與學校的教育，在最大程度上提高每一個孩子學習成績，不讓一個孩子掉隊。法國政府通過跨部門合作，建立了父母教育網(wǎng)絡(luò)，各類社會團體、服務(wù)組織、專家學者都可通過這一網(wǎng)絡(luò)對父母日常教育進行援助與指導，使父母有傾訴與溝通的渠道，極大地促進了父母承擔教育責任，提升父母教育能力。

三、我國家庭支持政策現(xiàn)狀及部分地區(qū)實踐

同西方國家家庭支持政策的繁榮與興盛相比較，我國關(guān)于家庭政策的研究相對滯后。在計劃經(jīng)濟時代，我國實行的是福利全包政策，由國家承擔了個人及家庭的所有福利，但這種福利也是有局限性的，僅限于國有企業(yè)的職工或者是機關(guān)事業(yè)單位的人員。改革開放以來，在市場化的過程中，國家和集體通過轉(zhuǎn)制、放權(quán)，從保障體系中逐漸退出，將原來由國家或集體承擔的全部或者大部分責任，逐漸釋放給社會組織、市場組織或者家庭，家庭逐漸成為家庭成員社會福利的主要提供者。然而這并不意味著我國沒有關(guān)于支持家庭的政策措施。我國關(guān)于醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、幼兒防疫、公立幼兒園、義務(wù)教育等方面的政策也是對家庭的支持。但是受經(jīng)濟發(fā)展的限制及福利傳統(tǒng)的制約，我國的家庭支持政策屬于補缺型模式，即福利對象主要為殘疾人士、困難群眾、弱勢群體和問題家庭，而對普通家庭則缺乏支持措施，導致了家庭支持體系的不完整與不公平。另一方面，我國還沒有形成以家庭整體為福利對象的家庭支持理念，福利支持主要是針對個人，這說明，在我國，家庭的重要價值還沒有得到全社會特別是政策制定者的高度重視，家庭在社會變遷中所面臨的困境還沒有得到普遍關(guān)注。在我國強調(diào)社會治理的背景下，如何針對家庭制定細致化、個性化的家庭支持政策，成為政策制定者應(yīng)當考慮的首要問題。

2016年1月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，第一次以官方形式提出在普遍推行“二孩”政策的背景下，要建立家庭發(fā)展支持體系，減少再生育夫妻壓力。[9]目前，我國國家層面已制定了延長生育假期的政策，以鼓勵夫妻再生育。部分城市也從社區(qū)服務(wù)的層面嘗試家庭支持體系的建立。如北京市西城區(qū)開啟了“家庭+”行動項目，在社區(qū)建立“家庭匯客廳”，發(fā)動政府、社區(qū)、家庭、居民力量，圍繞家教家風建設(shè)，開展各類適合不同年齡層次的居民參與的活動，讓居民從封閉的小家庭走進社區(qū)開放的大家庭，促進每個小家庭的健康成長。廈門市積極推廣建設(shè)社區(qū)家庭關(guān)愛服務(wù)中心，在社區(qū)實施長者之家計劃、青少年發(fā)展計劃以及和美家庭計劃，居民還可以在關(guān)愛中心進行心理咨詢和健康檢查。昆明成立了社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會，將社區(qū)福利服務(wù)業(yè)、便民利民服務(wù)業(yè)和職工社會保險管理服務(wù)業(yè)等服務(wù)資源進行整合，利用“社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，為市民提供方便快捷的養(yǎng)老、家政、醫(yī)療、中介、物管等服務(wù)。

總體來看，我國的家庭福利政策、家庭服務(wù)設(shè)施、家庭支持體系建設(shè)都還處于起步階段，國家層面和地方層面關(guān)于家庭支持的政策措施還不夠充分，服務(wù)形式也比較單一，還需要在切實了解家庭需求的基礎(chǔ)上，制定更完善、更細致的支持政策與規(guī)范。

四、建立與完善成都市家庭支持體系的對策建議

成都作為西部內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最高的城市之一，2015年地區(qū)生產(chǎn)總值已突破萬億元大關(guān)，達到1.08萬億元。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，以“共享”理念推動民生事業(yè)發(fā)展，增進民生福祉，建設(shè)幸福城市已成為成都市十三五期間的主要奮斗目標。從目前來看，成都市的社會福利制度主要集中于扶老、助殘、救孤、濟困幾個方面，福利對象主要為農(nóng)村“三無”人員、低保家庭、困境兒童、殘疾人等，還遠未達到普惠型福利社會的要求，對家庭福利的支撐作用還沒有充分發(fā)揮，這也是我國絕大多數(shù)城市所面臨的現(xiàn)狀。在家庭支持體系的構(gòu)建中，中央政府應(yīng)從宏觀層面，依照法律權(quán)限，制定相應(yīng)的政策制度，如家庭福利立法、家庭稅收改革、義務(wù)教育保障、公民假期管理等。而涉及到具體的服務(wù)層面，則需要各個地方根據(jù)地方財政、地方文化傳統(tǒng)等，來確定各地的家庭福利服務(wù)政策。總體說來，成都市應(yīng)從以下四個方面來加強地方性家庭支持體系的建設(shè)：

（一）加強對各種特殊家庭的津貼補助

保障家庭經(jīng)濟安全，是維護家庭穩(wěn)定最基本的要求。政府應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行人口政策，加強對弱勢家庭（包括獨生子女家庭、二孩家庭、兒童家庭、老人家庭、殘疾人家庭、慢性病家庭）的經(jīng)濟扶助，減輕相關(guān)家庭的經(jīng)濟負擔。對收入較低的計劃生育家庭以及二孩家庭發(fā)放生育津貼，為“二孩母親”按當?shù)仄骄べY的80%提供經(jīng)濟補貼，對住房困難的二孩家庭優(yōu)先提供廉租房或經(jīng)濟適用房。

（二）在城鄉(xiāng)社區(qū)設(shè)立專業(yè)的家庭服務(wù)機構(gòu)

城鄉(xiāng)社區(qū)作為居民自治組織，是連結(jié)政府與家庭的中間環(huán)節(jié)，政府的政策最終要通過社區(qū)作用于每個家庭、每個個人。因此，在當前社區(qū)機構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)強調(diào)家庭服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)。可以在目前社區(qū)綜合服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，設(shè)置社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心、社區(qū)家庭服務(wù)站和社區(qū)家庭服務(wù)信息點三個層次的服務(wù)機構(gòu)，將社區(qū)服務(wù)做細做小，建立網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)體系，使社區(qū)中的每個家庭都能得到較大的支持與服務(wù)。同時，在社區(qū)中配備專業(yè)社會工作者，建立法律咨詢、婚姻咨詢、家庭教育、家庭人際關(guān)系調(diào)適等專業(yè)咨詢隊伍，預防并協(xié)助解決家庭內(nèi)部問題，滿足各類家庭的不同福利需求。

（三）引入社區(qū)老人兒童服務(wù)的新形式

老人和兒童是整個社會最應(yīng)該關(guān)注與照顧的兩大群體。隨著二孩政策的開放以及我國老齡化程度的提高，家庭所面臨的兒童撫育與老人照顧問題越來越嚴峻，僅僅依靠家庭的力量無法使老人和兒童得到很好的照料。因此，成都市應(yīng)充分調(diào)動社會資源，大力推動老年人養(yǎng)老服務(wù)，形成機構(gòu)養(yǎng)老—社區(qū)養(yǎng)老—居家養(yǎng)老的養(yǎng)老服務(wù)體系，重點開拓社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)新形態(tài)，不僅為老年人提供身體照顧、生活照料等日常服務(wù)，還要提供精神慰藉、心理撫慰、出游陪伴等服務(wù)，使老年人能夠在家中安享晚年。在兒童教育方面，應(yīng)普及社區(qū)托兒所、幼兒園、課后托管機構(gòu)、課外才藝培訓機構(gòu)，方便兒童就近入托、就近學習，以減輕年輕父母過高的撫養(yǎng)成本，緩解工作家庭雙重沖突，減少隔代撫育的壓力和責任。

（四）推進家庭福利領(lǐng)域公民社會組織的培育與發(fā)展

社會福利機構(gòu)通過其專業(yè)的服務(wù)理念及方法，可以有效地為其對象提供高質(zhì)量的服務(wù)。政府可以通過購買社會組織服務(wù)的方式，將涉及婦女兒童和家庭的創(chuàng)業(yè)就業(yè)、心理疏導、大病救助、法律援助、居家養(yǎng)老等公共服務(wù)納入購買內(nèi)容及指導目錄，一方面可以充分調(diào)動社會資源關(guān)注家庭問題，另一方面也能培養(yǎng)一批專業(yè)化的社工服務(wù)隊伍，為家庭的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

[1]成都商報，2016-05-13，http：//cd.qq.com/a/20160513/019074.htm

[2]劉繼同.中國現(xiàn)代家庭福利政策的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位[J].社會政策研究，2016（01）.

[3]吳小英.公共政策中的家庭定位[J].學術(shù)研究，2012（09）.

[4]方曙光.社會支持理念視域下失獨老人的社會生活重建[J].國家行政學院學報，2013（04）.

[5][7]馬春華.瑞典和法國家庭政策的啟示[J].婦女研究論叢，2016（03）.

[6]何歡.美國家庭政策的經(jīng)驗與啟示[J].清華大學學報，2013（01）.

[8]和建花.法國、美國和日本家庭教育支持政策考察[J].中華女子學院學報，2014（02）.

[9]王玲.官方首提建立家庭發(fā)展支持體系，減少再生育夫妻壓力[J].第一財經(jīng)，http：//www.yicai.com/news/4735278.html.

C923 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）06-0067-04

2016年成都哲學社會科學規(guī)劃項目，項目編號：2016P17。

作者及單位：盧曉莉，成都市社會科學院社會與法制學所助理研究員，研究方向：社會福利與社會救助。（四川 成都 610000）

2016-10-29

責任編輯 馮凌宇