蔡秋宇 孫良權(quán)

我國地方政府債務(wù)置換管理的問題研究
——以廣西政府債務(wù)置換管理為例

蔡秋宇 孫良權(quán)

債務(wù)置換是我國政府為解決存量債務(wù)問題，配合構(gòu)建規(guī)范的債務(wù)管理制度而設(shè)計(jì)的一種政

債務(wù)置換財(cái)稅體制改革地方債

2014年至今，各項(xiàng)改革全面鋪開，其中對政府債務(wù)制度的改革是一條重要的主線，債務(wù)置換是指地方政府為了緩解債務(wù)壓力，通過發(fā)行債券等籌資方式來償還舊債，從而降低存量債務(wù)成本，緩解金融風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)置換在深化財(cái)政體制改革中扮演著重要角色，有利于地方政府破解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難題。截至2016年二季度，廣西政府已發(fā)行置換債券1272億元，其中2015年發(fā)行744億元，2016年發(fā)行528億元。本文主要闡述廣西政府在落實(shí)債務(wù)置換政策時(shí)的做法，分析期間遇到的問題，并由此提出政策建議。

一、債務(wù)置換管理的現(xiàn)狀

自債務(wù)置換政策實(shí)施以來，廣西根據(jù)中央工作部署，積極嘗試發(fā)行債券置換存量債務(wù)，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)得到極大改善。一是極大降低政府融資成本，優(yōu)化了期限結(jié)構(gòu)。據(jù)初步測算，每年可節(jié)約利息近40億元，按債券平均期限6年測算，債券存續(xù)全周期可結(jié)余利息近240億元；二是舒緩并減輕各級政府尤其是市縣級政府償債壓力，市縣財(cái)政可以騰出更多的預(yù)算資金用于保民生、穩(wěn)增長。三是把原來通過非銀行貸款等非政府債券形式舉借的債務(wù)轉(zhuǎn)化成標(biāo)準(zhǔn)化的政府債券，為政府債務(wù)納入預(yù)算管理打下良好的基礎(chǔ)。自治區(qū)財(cái)政部門不斷完善相關(guān)制度，優(yōu)化發(fā)行方式和發(fā)行結(jié)構(gòu)，逐步提高置換效率。

為貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），自治區(qū)人民政府及時(shí)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見》（桂政發(fā)〔2014〕73號），從規(guī)范舉債融資機(jī)制、強(qiáng)化債務(wù)規(guī)模管理、控制化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、健全配套政策管理、妥善處理存量債務(wù)、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對全區(qū)政府性債務(wù)管理作出了統(tǒng)一規(guī)范要求；印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府置換債券資金管理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（桂財(cái)預(yù)〔2015〕148號），對置換債券資金管理作出了詳細(xì)規(guī)定；印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)政府置換債券定向承銷發(fā)行兌付辦法的通知》，詳細(xì)明確了置換債券定向承銷發(fā)行、上市、還本付息的具體方式與規(guī)定。此外，自治區(qū)還出臺了其他規(guī)定和細(xì)則，進(jìn)一步明確了置換債券資金的預(yù)算管理、支出使用等。

2016年，發(fā)行方式結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，通過定向承銷方式發(fā)行的置換債券由2015年的15%提高至目前的35.74%。在債券期限結(jié)構(gòu)中，逐步降低3年期債券占比，增加中長期置換債券的發(fā)行比例，2016年5年期和7年期置換債券占比都從30%上升到35%。

在發(fā)行流程方面，2015年，廣西采用的是先預(yù)估發(fā)行債券，發(fā)行后按照存量債務(wù)權(quán)重分配，再自主安排使用并報(bào)自治區(qū)備案的做法。但是這種發(fā)行方式存在債券發(fā)行準(zhǔn)確性不高，一般債券、專項(xiàng)債券類別難匹配，償債時(shí)間錯(cuò)配矛盾突出等問題。2016年財(cái)政廳為了進(jìn)一步提高置換存量債務(wù)的精準(zhǔn)性和時(shí)效性，改進(jìn)了債券發(fā)行方案，由各市縣、區(qū)直有關(guān)單位先行自主與債權(quán)人協(xié)商并完備置換手續(xù)，根據(jù)已經(jīng)具備置換條件的額度上報(bào)并由自治區(qū)組織發(fā)行，對沒有完備手續(xù)的，不安排發(fā)行。

二、債務(wù)置換管理存在的問題

當(dāng)前，廣西債務(wù)置換工作總體推行順利，但是在債務(wù)置換的各個(gè)階段依舊存在著諸多阻礙。這些阻礙沒有得到克服，既有地方政府不夠重視等主觀因素，也有業(yè)務(wù)人員素質(zhì)、技術(shù)能力跟不上等客觀原因。

（一）部分業(yè)務(wù)存在阻力

一是提前償還銀行貸款的阻力較大。廣西政府債務(wù)的主要債權(quán)人為銀行，但政府債券與貸款之間存在著明顯的利差。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的環(huán)境下，銀行放貸減少，從盈利角度出發(fā)，債權(quán)人提前解除貸款的意愿不強(qiáng)。二是部分逾期債務(wù)難以處理。部分市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逾期時(shí)間較長，有些債權(quán)人已將債權(quán)打包轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)處理公司，有些單位賬務(wù)登記不清，幾經(jīng)更換經(jīng)辦人后現(xiàn)已無法在賬務(wù)中找到相關(guān)債權(quán)，有些債務(wù)由于逾期時(shí)間長，截至目前所產(chǎn)生的利息為本金的4倍甚至更多，而置換債券資金不能用于償還利息。這些原因?qū)е率锌h處置逾期債務(wù)的難度較大，償債積極性較低。

（二）置換債券資金支出效率較低

置換債券資金支出偏慢會導(dǎo)致庫款上升，容易形成新的資金沉淀，使舊債務(wù)與置換債券同時(shí)承受付息壓力。2015年自治區(qū)的置換債券采取先發(fā)行后按比例分配給地方政府，但期間涉及到發(fā)行的債券類型和存量債務(wù)類型不匹配等問題，債券資金支出效率仍有部分結(jié)余。同時(shí)，置換債券資金支出進(jìn)度受項(xiàng)目進(jìn)度影響較大，例如置換應(yīng)付工程款、BT等形式存量債務(wù)的金額受工程進(jìn)度等不確定因素影響大。由于部分市縣政府債務(wù)對應(yīng)項(xiàng)目工程進(jìn)度較慢，導(dǎo)致置換債券支出進(jìn)度不理想。有的債務(wù)項(xiàng)目余額被審計(jì)部門核減，項(xiàng)目施工單位對審計(jì)結(jié)果有異議，要求重新審核造成短期難以支付。

（三）置換債券資金使用不規(guī)范

雖然已有規(guī)定不得用于經(jīng)常性支出和上新項(xiàng)目、鋪新攤子，不得違規(guī)將置換債券資金回補(bǔ)財(cái)政，空轉(zhuǎn)稅收虛增財(cái)政收入等，但置換債券資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象依舊存在。一是部分市縣置換債券資金閑置問題明顯；二是置換債券資金違規(guī)撥付給債務(wù)人，程序手續(xù)不完善。這些行為大大降低了債務(wù)置換的政策利好，不利于廣西債務(wù)置換工作的順利推進(jìn)。

（四）信息技術(shù)嚴(yán)重缺失

政府債務(wù)管理涉及到大數(shù)據(jù)和信息化管理，需要強(qiáng)大的電子信息技術(shù)支持。當(dāng)前廣西政府債務(wù)管理系統(tǒng)在技術(shù)支持上存在較多問題：一是軟件系統(tǒng)開發(fā)明顯不足。目前軟件本身并不完善，政府債務(wù)系統(tǒng)漏洞較多，平時(shí)運(yùn)行中常常會遇到各種系統(tǒng)邏輯錯(cuò)誤；軟件功能設(shè)計(jì)不完善，系統(tǒng)操作效率較低，還需開發(fā)相應(yīng)的新功能；軟件升級慢，無法適應(yīng)快速變化的管理需求，這些因素大大阻礙了政府債務(wù)管理效率的提升。二是缺乏有力的技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)。當(dāng)前自治區(qū)債務(wù)管理專業(yè)的技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)力量較弱，技術(shù)人員少，專業(yè)能力不足且缺乏足夠的激勵機(jī)制。三是技術(shù)團(tuán)隊(duì)和業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)缺乏有力銜接，技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)與債務(wù)管理的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)在信息交流反饋上并未形成良好的機(jī)制。

（五）管理人員業(yè)務(wù)能力不足

政府債務(wù)管理人員特別是基層政府債務(wù)管理業(yè)務(wù)人員能力亟待提升。一方面，目前政府債務(wù)管理部門成立時(shí)間尚短，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備尚不健全；各種管理活動初次開展，既沒有標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)流程，也沒有可借鑒的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。另一方面，債務(wù)管理既涉及到法律法規(guī)及政策制定，又涉及到信息系統(tǒng)操作等方面，對債務(wù)管理人員提出了較高的能力要求。

三、完善廣西政府債務(wù)置換管理的思路

債務(wù)置換是將地方政府債務(wù)從不規(guī)范帶入規(guī)范管理的政策渠道。各級政府應(yīng)把握好政策機(jī)遇，切實(shí)做好債務(wù)置換工作，主動作為，切實(shí)解決各項(xiàng)阻礙，促進(jìn)廣西政府債務(wù)置換工作順利推進(jìn)。

（一）充分發(fā)揮政府能動性

當(dāng)前，國家債務(wù)置換政策為政府清理存量債務(wù)、規(guī)范債務(wù)管理帶來了難得的政策機(jī)遇。各級政府應(yīng)高度重視，正確理解債務(wù)置換的政策內(nèi)涵和重大意義，充分發(fā)揮政府能動性，上下齊心，破除阻礙。一是建議各級政府高度重視存量債務(wù)置換工作，下決心下力氣，組織協(xié)調(diào)原債務(wù)單位統(tǒng)一行動，配合財(cái)政部門共同清理存量債務(wù)。對逾期債務(wù)要特別重視，盡快清理，避免由于逾期對地方政府的信譽(yù)度造成不良影響。二是建議各級政府召集有關(guān)債務(wù)債權(quán)人，召開置換存量政府債務(wù)動員會議，積極同銀行等債權(quán)人協(xié)商，向債權(quán)人傳達(dá)中央和自治區(qū)關(guān)于存量政府債務(wù)置換的政策精神，爭取與債權(quán)人達(dá)成一致意見。

（二）進(jìn)一步加快債券資金支出進(jìn)度

1、加強(qiáng)債務(wù)資金管理。對于已經(jīng)明確的存量債務(wù)，要跟蹤分析項(xiàng)目進(jìn)度，經(jīng)有關(guān)部門審核撥付依據(jù)后，對需撥付資金的項(xiàng)目，財(cái)政部門主動做好服務(wù)工作，將置換債券資金直接支付債權(quán)人。

2、加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目管理。對支出進(jìn)度較慢的單位，采取約談方式，針對支出困難和存在的問題，予以幫助和指導(dǎo)解決。對于工程類項(xiàng)目，建議各級政府加大對建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位的督促，加快工程施工進(jìn)度，符合按進(jìn)度撥付工程款條件的盡量按進(jìn)度撥付，已完工的項(xiàng)目應(yīng)盡快進(jìn)行竣工結(jié)算審計(jì)。

3、做好資金清理收回。對于債券類型和存量債務(wù)不匹配的要及時(shí)清理收回。對各級政府財(cái)政庫款要實(shí)時(shí)監(jiān)督，將庫款余額變動、公開發(fā)行置換債券置換完成率作為考核指標(biāo)納入監(jiān)管。

（三）強(qiáng)化債務(wù)資金使用監(jiān)督

1、嚴(yán)格債券資金的使用范圍。置換債券中的一般債券和專項(xiàng)債券分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，債務(wù)置換時(shí)，一般債務(wù)必須通過一般債券置換，專項(xiàng)債務(wù)必須通過專項(xiàng)債券置換；在債務(wù)置換前，由財(cái)政部門、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人和有關(guān)主管部門簽訂好四方協(xié)議，明確置換債務(wù)項(xiàng)目、金額、時(shí)間及相關(guān)責(zé)任等。置換債券資金嚴(yán)格按照財(cái)政國庫集中支付管理制度有關(guān)規(guī)定、協(xié)議規(guī)定和償債進(jìn)度直接支付到債權(quán)人。

2、嚴(yán)格審查，據(jù)實(shí)進(jìn)行置換。對于供應(yīng)商應(yīng)付款類（BT項(xiàng)目、應(yīng)付工程款及其他應(yīng)付款）債務(wù)，嚴(yán)格審查，并根據(jù)審計(jì)報(bào)告、竣工決算報(bào)告、工程結(jié)算單、合同等相關(guān)證明材料據(jù)實(shí)進(jìn)行置換，并將政府債券資金使用臺賬（政府債券置換存量債務(wù)登記表）按月報(bào)送財(cái)政債務(wù)管理部門。

3、明確責(zé)任。要求各市縣加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，做到置換資金“用到位、還得上”，切實(shí)防范到期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)責(zé)任追究，將債券資金置換工作管理納入主要領(lǐng)導(dǎo)人任期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，對于出現(xiàn)資金挪作他用的現(xiàn)象，分管財(cái)政工作的政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，財(cái)政局長負(fù)主要責(zé)任，依照相關(guān)法律法規(guī)給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

4、加強(qiáng)監(jiān)督檢查。應(yīng)會同財(cái)政監(jiān)督檢查部門，及時(shí)檢查各市縣置換債券資金使用情況，嚴(yán)厲查處挪用置換債券資金的行為。完善債券資金管理制度，強(qiáng)化制度約束。

（四）強(qiáng)化技術(shù)支持

加強(qiáng)債務(wù)管理工作的技術(shù)支持，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)對債務(wù)管理的促進(jìn)作用，提高管理效率。一是加強(qiáng)系統(tǒng)軟件開發(fā)的投入力度，不斷優(yōu)化完善管理軟件系統(tǒng)，根據(jù)業(yè)務(wù)需求進(jìn)行迭代升級。二是加強(qiáng)技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)建設(shè)，強(qiáng)化技術(shù)人才儲備，提高業(yè)務(wù)人員的技術(shù)能力。三是促進(jìn)技術(shù)支持與業(yè)務(wù)管理的深度融合，充分發(fā)揮技術(shù)團(tuán)隊(duì)對業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)的支撐作用。

（五）加強(qiáng)政策宣傳和人員培訓(xùn)

各級財(cái)政部門應(yīng)配備穩(wěn)定的政府債務(wù)管理工作人員，以培養(yǎng)復(fù)合型業(yè)務(wù)人才為目標(biāo)進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，規(guī)范使用置換債券資金，提高資金使用效益。在系統(tǒng)操作上，應(yīng)切實(shí)提高債務(wù)管理工作人員的信息技術(shù)能力，能夠克服較小的技術(shù)故障并能夠及時(shí)反饋。自治區(qū)應(yīng)創(chuàng)新方式方法，為各級政府債務(wù)管理工作提供指導(dǎo)，如可以編制業(yè)務(wù)指導(dǎo)手冊、常見問題解決指南、制作業(yè)務(wù)流程視頻等，可以通過在線平臺進(jìn)行線上培訓(xùn)，提高培訓(xùn)頻次和培訓(xùn)時(shí)間，切實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員素質(zhì)，提高解決問題的能力，提高業(yè)務(wù)效率。

（六）切實(shí)提高政府償債能力

雖然通過債務(wù)置換的方式在一定程度上有利于緩解地方政府債務(wù)壓力，但并不能徹底解除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決存量債務(wù)問題的當(dāng)務(wù)之急是提高地方政府的償債能力。首先，地方政府要審慎利用債務(wù)資金，優(yōu)化資金配置，加強(qiáng)資金監(jiān)督管理，發(fā)揮債務(wù)資金的最大使用效率。對于投資項(xiàng)目的可行性和必要性須科學(xué)全面地進(jìn)行分析論證，在財(cái)力允許的范圍內(nèi)，盡可能按照項(xiàng)目的輕重緩急來進(jìn)行投入，保證政府的每一份投入都獲得最大化收益。其次，地方政府應(yīng)積極制定中長期財(cái)政規(guī)劃，對資金科學(xué)、全面地進(jìn)行管理，加強(qiáng)債務(wù)資金預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃，合理控制債務(wù)規(guī)模，確保按期償還債務(wù)。最后，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大稅源建設(shè)，增加稅收總量。地方政府應(yīng)當(dāng)減少對土地出讓金等不穩(wěn)定收入的依賴，著力尋找穩(wěn)定的地方財(cái)政收入來源。提高地方政府的償債能力是解決存量債務(wù)問題最有效的途徑，也是緩解地方政府債務(wù)壓力的根本之道。

（作者單位：廣西大學(xué)商學(xué)院、廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）

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策工具，債務(wù)置換在深化財(cái)政體制改革中扮演著重要的角色。本文分析了廣西財(cái)政部門推進(jìn)存量債務(wù)置換的主要做法，認(rèn)為廣西在債務(wù)資金使用、信息技術(shù)支持、管理人員業(yè)務(wù)能力等方面還存在欠缺，在此基礎(chǔ)上，提出應(yīng)充分發(fā)揮政府能動性、加快債務(wù)資金支出進(jìn)度、強(qiáng)化監(jiān)督和技術(shù)支持、加強(qiáng)人員培訓(xùn)等完善廣西債務(wù)置換管理的思路。